CC BY
527
Стратегия международного сотрудничества МЧС России в области противодействия природным и техногенным бедствиям
Кимстач И.Ф., Владимирский В.К., к.в.н., ЦСИГЗ МЧС России
В соответствии с указом Президента Российской Федерации от 14 июля 2004 г., № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий одной из задач МЧС России является « ... осуществление мер по чрезвычайному гуманитарному реагированию, в том числе за пределами Российской Федерации».
В целях решения этой задачи МЧС России реализует следующие функции:
- осуществляет международное сотрудничество в подведомственной ему сфере деятельности, а также поддержку международных гуманитарных проектов, программ и операций;
- организует формирование и доставку в установленном порядке гуманитарной помощи населению Российской Федерации и иностранным государствам, а также эвакуацию граждан Российской Федерации из иностранных государств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций на их территориях;
- организует подготовку в установленном порядке кадров для соответствующих органов иностранных государств.
К полномочиям МЧС России отнесены также осуществление в установленном порядке деятельности за рубежом и заключение международными и неправительственными организациями договоров, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и оказанием иностранным государствам гуманитарной помощи.
МЧС России ведет обширное и разностороннее международное сотрудничество, руководствуясь Концепцией стратегического развития международной деятельности МЧС России на 2002 - 2006 годы (утверждена приказом МЧС России от 1 ноября 2002 г. № 505 ДСП, представляющей собой систему современных официальных взглядов на содержание, подходы и методы совершенствования основных направлений развития деятельности МЧС России в области международного сотрудничества, вытекающих из требований и актуальных вопросов внешней политики Российской Федерации.
В настоящее время содержание Концепции требует ее уточнений и доработки, учитывая следующие обстоятельства:
- принятие Федерального закона от 22 августа 2004 г., № 122-ФЗ;
- накопление МЧС России опыта сотрудничества с международными организациями и иностранными государствами в области противодействия бедствиям;
- приближающееся истечение срока действия указанной Концепции.
Центром стратегических исследований ГЗ МЧС России в соответствием с техническим заданием ДМД МЧС России в 2005 году проведено обоснование и разработан проект Стратегии международного сотрудничества МЧС России в области противодействия природным и техногенным бедствиям, который после доработки в Департаменте международной деятельности МЧС России мог бы быть принят в качестве руководящего документа в рассматриваемой области.
1. Общие положения
Стратегия международного сотрудничества МЧС России в области противодействия природным и техногенным бедствиям (далее - Стратегия) на период до 2015 года и на последующую перспективу является документом, конкретизирующим цели, задачи и основные направления долгосрочной политики Российской Федерации в сфере международного сотрудничества МЧС России по противодействию природным и техногенным бедствиям (далее - в области бедствий) с учетом складывающейся внутренней и зарубежной ситуации. Административно-организационный, научно-технический и
кадровый потенциал МЧС России, обеспечивающие защиту населения и территорий РФ от стихийных бедствий и техногенных катастроф, являются национальным достоянием России. Эффективное их использование способствует выводу экономики страны на путь устойчивого развития.
Вместе с этим международное сотрудничество и особенно его основной компонент - международная гуманитарная помощь государствам, пострадавшим от природных и техногенных бедствий, - является важной составляющей частью внешней политики Российской Федерации, позволяющей влиять на политические, экономические и другие глобальные процессы за рубежом, отстаивать интересы России, успешнее интегрироваться в мировые экономические и гуманитарные системы, рассчитывать при возникновении потребности на ответную гуманитарную помощь, выходить на выгодные торгово-экономические и союзнические связи.
В условиях системного кризиса цивилизации МЧС России активно и продуктивно участвует в решении на национальном и международном уровнях проблем безопасности и стабильного развития общества, сохранения благоприятной окружающей среды, защиты человека и гуманитарного содействия населению в условиях стихийных бедствий.
Консолидирующим документом, на основании которого МЧС России осуществляет международное сотрудничество в пределах своих полномочий, является Концепция стратегического развития международной деятельности МЧС России на период 2002-2006 гг., определяющая основные задачи и пути развития международного сотрудничества МЧС России в области предупреждения и ликвидации, природных, техногенных катастроф и пожаров до 2006 года.
Для стабильного долгосрочного обеспечения развития системы защиты населения и территорий от бедствий на международном уровне необходима научно обоснованная и воспринятая обществом и институтами государственной власти Российской Федерации долгосрочная государственная программа международного сотрудничества МЧС России по всему спектру проблем, связанных с бедствиями, в виде целостной Стратегии.
Главная задача настоящего документа - определение путей достижения качественно нового состояния взаимовыгодного международного сотрудничества МЧС России, роста конкурентоспособности его продукции и услуг на мировом рынке путем использования гуманитарного потенциала Российской Федерации и закрепления приоритетов развития системы защиты населения и территорий от природных и техногенных бедствий, формирования мер и механизмов государственной политики в этом вопросе с учетом прогнозируемых результатов ее реализации.
Стратегия в определенной степени регулирует отношения, возникающие в процессе деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций по оказанию помощи иностранным государствам и по иным направлениям международного сотрудничества, осуществляемым под юрисдикцией МЧС России.
Это, прежде всего реализация гуманитарных программ и проектов, двусторонняя и многосторонняя плановая деятельность по оказанию помощи иностранным государствам в области предупреждения и ликвидации последствий бедствий.
Правовую основу Стратегии составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, другие нормативные правовые акты Российской Федерации, Концепция внешней политики Российской Федерации, утвержденная Президентом Российской Федерации 28 июня 2000 г. № Пр-1351, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации по вопросам, входящим в компетенцию МЧС России.
2. Цели, задачи и приоритеты международного сотрудничества в области бедствий на период до 2015 года и на последующую перспективу
В XX веке сформировалось мировое сообщество - вначале во главе с Лигой наций, а в последующем - Организацией Объединенных Наций, призванной обеспечить международную безопасность и не только от военных угроз, а по всему спектру угрожающих человечеству опасностей, особо проявившихся по мере развития системного кризиса цивилизации, в основе которого лежала антропогенная деятельность. В связи с этим международные усилия под эгидой ООН по противодействию бедствиям стали более широкими, целенаправленными и разнообразными. Международное сотрудничество, способствующее объединению возможностей мирового сообщества и государств в противодействии бедствиям и стимулирующее определенную интеграцию национальных усилий в этой области в рамках международных организаций. Дальнейшее развитие получила нормативная правовая база ООН, основанная на общепризнанных принципах международного права и составившая юридическую основу международноправовой защиты каждого человека в отдельности и человеческой цивилизации в целом и правовую основу для международного сотрудничества в области бедствий.
Россия, в которой эти вопросы возведены в ранг государственной политики и являются важным фактором национальной безопасности, не просто вошла в международное сотрудничество по бедствиям его полноправным участником, но и занимает в нем лидирующее положение.
МЧС России осуществляет международное сотрудничество в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации бедствий, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, преодоления последствий радиационных аварий и катастроф, проведения подводных работ особого (специального) назначения, а также поддержку международных гуманитарных проектов, программ и операций.
Решение этих задач осуществляется на фоне переживаемых современным миром фундаментальных и динамичных перемен. Техногенные и природные бедствия, крупные пожары ведут к массовым жертвам среди населения планеты, нарушению биосферного баланса и уничтожению природных ценностей. Все более острыми становятся противоречия между растущими потребностями мирового сообщества, демографическими процессами и невозможностью биосферы обеспечить эти потребности. Возникают реальные угрозы жизненно важным интересам будущих поколений. Противоречия между техно- и биосферами, в условиях которых существует современная цивилизация, актуализируют глобальную идею комплексной безопасности человека и государства.
В настоящее время первостепенное внимание к вопросам комплексной безопасности уделяется в резолюциях и призывах ООН, ее специализированных учреждений и других международных организаций, во взаимодействии с которыми МЧС России реализует в формате ООН свои функции по предупреждению и ликвидации на территориях иностранных государств последствий стихийных бедствий и техногенных катастроф и по гуманитарному реагированию.
Идет настойчивый поиск перспектив сближения подходов и определения направлений взаимодействия чрезвычайных ведомств России с аналогичными ведомствами США, Германии, Великобритании, Испании, Италии, Нидерландов, Швеции, Норвегии, Франции. Новаторским подходом отличаются отношения России со Швейцарией, получившие стимулирующий импульс в ходе выполнения совместного решения о создании программы «Фокус» - объединения усилий России, Швейцарии, Греции, Австрии по организации доставки и распределения чрезвычайной гуманитарной помощи на всей территории бывшей Югославии после агрессии НАТО против этой страны в 1999 году.
Гуманитарное сотрудничество МЧС России с зарубежными государствами динамично развивается по следующим основным направлениям:
- поиск и спасение;
- предоставление убежищ;
- обеспечение питанием;
- снабжение питьевой водой;
- медицинское и социальное обеспечение;
- защита от насилия и запугивания.
Но международная гуманитарная помощь - понятие более емкое, чем простое предоставление пострадавшей стране или населению финансовых и материальных ресурсов. Ее основными целями являются:
- обеспечение спасения и выживания наибольшего количества людей, пострадавших при стихийном бедствии, техногенной катастрофе или вооруженном конфликте, сохранение их здоровья, сбережения материальных и культурных ценностей;
- восстановление в кратчайшие сроки экономической самостоятельности всех групп населения и работы служб жизнеобеспечения, нарушенных при возникновении бедствия;
- ремонт и восстановление пострадавшей инфраструктуры и возрождение экономической деятельности.
Внутренняя и международная гуманитарная помощь базируются на трех основополагающих принципах - гуманности, беспристрастности, нейтралитете. В международных отношениях Российская Федерация отдает приоритет сотрудничеству со стра-нами-участницами СНГ, что определено Указом Президента Российской Федерации от 14 сентября 1995 г. «Об утверждении стратегического курса развития отношений Российской Федерации с государствами-участниками СНГ».
На основании этого указа подготовлены, подписаны и вступили в силу межправительственные, межведомственные, двусторонние и многосторонние договоры с государствами ближнего зарубежья в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, подготовленные МЧС России совместно с другими федеральными органами исполнительной власти в соответствии с требованиями Закона о международных договорах РФ и Концепцией международного сотрудничества МЧС России.
Во всех государствах-участниках СНГ наблюдается стремление придать мерам по противодействию бедствиям общенациональную значимость, поднять их до уровня государственной политики. В странах образованы органы исполнительной власти, уполномоченные на решение проблем защиты населения и территорий, созданы государственные системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Постоянно идет работа по совершенствованию законодательной и нормативной правовой базы в сфере предупреждения и ликвидации бедствий, защиты населения и территорий при их возникновении.
Учрежденный Соглашением о взаимодействии в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера Межгосударственный совет по чрезвычайным ситуациям природного и техногенного характера координирует деятельность государств в этой сфере.
Между тем потенциальные возможности Межгосударственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций остаются в определенной степени не востребованы. Это связано с имеющими место трудностями в деятельности национальных систем предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Более успешно вопросы взаимодействия решаются между государствами-участниками СНГ на двусторонней основе.
Международная деятельность по противодействию бедствиям организуется ООН, отдельными международными гуманитарными организациями, государствами на двусторонней и многосторонней основе. ООН и ее специализированные учреждения в
лице специальных органов, организаций, программ, комитетов и комиссий как это определено Концепцией внешней политики Российской Федерации являются основными партнерами МЧС России в области международного сотрудничества.
При всей их многочисленности и функциональном многообразии приоритет отдается организации взаимодействия МЧС России с Управлением ООН по координации гуманитарных вопросов (УКГВ ООН), Управлением Верховного Комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), Программой ООН по развитию (ПРООН), Всемирной продовольственной программой (ВПП), Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ) по самому широкому кругу вопросов, входящих в их компетенцию.
УКГВ ООН выполняет координирующую роль при бедствиях, увязывает мероприятия ООН с усилиями других участников международной гуманитарной деятельности, собирает взносы на оказание помощи, организует взаимодействие пострадавших стран со странами-донорами, стимулирует изучение, прогнозирование, предупреждение бедствий.
УВКБ ООН решает проблемы беженцев посредством помощи государствам, международным, общественным и частным организациям в деле обустройства и жизнеобеспечения беженцев, их добровольной репатриации и ассимиляции в новых национальных общинах, а также принимает участие в оказании помощи при возникновении бедствий и организует гуманитарные операции.
ПРООН является крупнейшим в мире многосторонним каналом субсидий на цели устойчивого развития человечества. Она координирует большую часть технической помощи, предоставляемой государствам системой ООН. ПРООН направляет собственные ресурсы на решение главных задач обеспечения устойчивого развития людских ресурсов: ликвидации нищеты, создании рабочих мест, улучшении положения женщин.
ВПП - крупнейшая организация по оказанию продовольственной помощи в основном неимущему населению развивающихся стран и ведению борьбы с голодом и нищетой в мире. Она использует продовольственную помощь в целях содействия экономическому и социальному развитию отдельных государств, оказывает экстренную помощь жертвам бедствий.
ВОЗ - главный институт ООН в области охраны здоровья людей. Ее основными функциями являются: координация в сфере международного здравоохранения; консультирование и помощь; сотрудничество в разработке и введении международных стандартов в области диагностики.
Главным мировым межправительственным органом, координирующим научнотехническое сотрудничество в области мирового использования атомной энергии, является Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ).
Российская Федерация не только активно взаимодействует с ООН и ее многочисленными организациями, но и выступает с предложениями о сформировании новых международных структур. Эффективной исполнительной структурой для борьбы с бедствиями может стать предлагаемое Россией образование Международного агентства по чрезвычайным ситуациям. Функциями Агентства должны стать привлечение или разработка, а также внедрение специализированных эффективных технологий по борьбе с бедствиями и проявлениями экологического неблагополучия, а также проведение работ по этим технологиям при крупномасштабных бедствиях.
На Европейском уровне МЧС России практически с 1992 года работает в рамках Частично открытого соглашения Совета Европы по прогнозированию, предотвращению и оказанию помощи в случае стихийных бедствий и техногенных катастроф (ЧОС СЕ), в состав которого входят 23 государства и ряд международных организаций.
Сотрудничество стран-участниц ЧОС СЕ объединяет научно-исследовательскую деятельность, подготовку специалистов в области рисков, практическое взаимодействие в условиях возникновения бедствий с использованием прогрессивных технологий.
Участвуя в работе ЧОС СЕ, МЧС России внесло ряд предложений, касающихся укрепления его позиций, в частности, предложение о разработке хартии этических принципов по защите прав человека в случае возникновения бедствий природного и техногенного характера.
Эта политическая инициатива воспринята в ЧОС СЕ как важная и своевременная, так как этот вопрос не отработан с точки зрения международного гуманитарного права, поскольку Женевские конвенции о защите жертв войны и Европейская конвенция по защите прав человека в мирное время оставляют открытым вопрос о защите прав человека в условиях бедствий. Одобрение получили российские предложения по реструктуризации взносов стран-участниц ЧОС СЕ, созданию нормативной правовой базы для ЧОС СЕ, поддержанию практического взаимодействия государств Европы в области выполнения задач этой организации.
Сотрудничество МЧС России с ЧОС СЕ распространяется на вопросы охраны окружающей природной среды в Арктике, создания Единой европейской сертификационной системы, решающей проблемы подготовки и рационального использования кадров специалистов-менеджеров и руководителей в области управления рисками и безопасностью, создания в перспективе Международного института (сообщества) независимых экспертов в этой области.
Членство России в ЧОС СЕ служит также ее сближению с Советом Европы.
Заметное место в международной гуманитарной деятельности России занимают отношения с Организацией Североатлантического договора (НАТО), сердцевиной которых является сотрудничество МЧС России с Департаментом чрезвычайного гражданского планирования НАТО, развивающееся по двум направлениям:
- прямые двусторонние контакты по программе «Партнерство ради мира», предусматривающие участие представителей МЧС России в заседаниях Главного комитета чрезвычайного гражданского планирования НАТО, в командно-штабных учениях и тренировках;
- совместная деятельность представителей обеих сторон по взаимодействию в реализации проекта УКГВ ООН «Об использовании военных ресурсов и средств гражданской обороны при проведении международных операций по ликвидации последствий стихийных бедствий, техногенных катастроф, других чрезвычайных ситуаций и гуманитарных акций».
Российской Федерацией предложено подготовить и подписать совместное с Департаментом чрезвычайного гражданского планирования НАТО рамочное соглашение по вопросам сотрудничества в области предупреждения и ликвидации бедствий, а также решить вопросы планирования участия Центрального аэромобильного спасательного отряда МЧС России в учениях по отработке взаимодействия при ликвидации возникших бедствий природного и техногенного характера, регулярного проведения с участием США, Канады и России совместных учений по десантированию и развертыванию аэромобильных сил экстренной медицины на удаленных территориях.
Созданный в структуре органов управления НАТО Координационный центр евроатлантического чрезвычайного реагирования (КЦЕАЧР) значительным образом увеличивает потенциал чрезвычайного реагирования международного сообщества на крупномасштабные бедствия и предполагает поворот деятельности НАТО в сторону невоенных аспектов безопасности. Задачей КЦЕАЧР является координация процессов реагирования 44 стран - членов Совета евроатлантического партнерства в целях быстрого и эффективного обеспечения реализации предложений по оказанию содействия ООН в вопросах организации преодоления последствий стихийных бедствий и техногенных катастроф и повышения эффективности оказания чрезвычайной международной помощи.
Эта идея поддерживается ООН, основными государствами - участниками этого процесса, в том числе Россией, многими неправительственными организациями.
Участие в деятельности ООН и других международных организаций свидетельствует о соответствии усилий Российской Федерации мировым тенденциям, высоком потенциале и перспективах этих усилий.
3. Проблемы, основные направления и перспективы развития международного сотрудничества МЧС России в области бедствий
Основные направления и перспективы развития международного сотрудничества МЧС России в области бедствий базируются на общей Концепции внешней политики Российской Федерации. Международное гуманитарное сотрудничество проявляется в большинстве случаев в виде гуманитарных акций, гуманитарных операций, гуманитарной помощи (чрезвычайной международной помощи при бедствиях).
К гуманитарным акциям относятся организованные действия, предпринимаемые с целью снять остроту ситуации, оказать помощь людям при возникновении гуманитарного неблагополучия, ликвидировать его. Осуществляются гуманитарные акции преимущественно в виде гуманитарных операций - совокупности согласованных целенаправленных действий сил и средств гуманитарных организаций или других структур, направленных на конкретные цели ликвидации гуманитарного неблагополучия.
Гуманитарная помощь, к которой иногда совершенно неправомерно сводится все содержание гуманитарного сотрудничества, в целом - это помощь, оказываемая на добровольной основе населению при чрезвычайных ситуациях, без стремления к какой-либо финансовой или политической выгоде с целью облегчения тягот и лишений пострадавших.
Подразумевается и практически подтверждается, что процесс развития международного сотрудничества МЧС России в области преодоления последствий природных бедствий и техногенных катастроф, как и всей международной деятельности Российской Федерации в целом, не проходит безболезненно и в значительной степени состоит в преодолении трудностей и недостатков, имеющих принципиальное значение и состоящих в следующем:
- ООН и другие международные организации испытывают серьезный недостаток имеющихся в их распоряжении финансовых средств и материальных ресурсов для оказания нуждающимся государствам помощи в необходимых объемах;
- политические, этнические и религиозные особенности некоторых стран затрудняют проведение на их территориях мероприятий по противодействию бедствиям;
- отдельные правительства развивающихся стран при возникновении бедствий в вопросах преодоления их последствий полагаются не на собственные силы, а прежде всего на помощь извне;
- правительства ряда стран не имеют возможностей, а иногда и желания выполнять рекомендации ООН или других международных организаций по противодействию бедствиям и использовать опыт других государств в этой области;
- сложно решаются организационные вопросы, связанные с необходимостью привлечения в некоторые пострадавшие при бедствиях страны иностранных военнослужащих, особенно при реализации возможностей системы использования военных ресурсов и средств гражданской обороны при проведении международных операций по ликвидации последствий стихийных бедствий, техногенных катастроф и гуманитарных акций (ВРСГО) - чаще всего по политическим соображениям;
- у оперативных органов управления, аварийно-спасательных сил и гуманитарных конвоев возникают пограничные и таможенные трудности при необходимости срочного пересечения государственных границ в случае возникновения бедствий из-за пограничных и таможенных формальностей, несмотря на наличие типового соглашения ООН по этим вопросам (1996 г.), предусматривающего упрощение процедур пересечения границ;
- поступающая гуманитарная помощь не всегда доводится до пострадавших, отсутствует прямой доступ доноров к пострадавшим, что способствует расхищению предметов помощи;
- во многих случаях возникают риски для жизни и здоровья персонала международных гуманитарных организаций и иностранных государств, прибывшего для оказания помощи;
- трудно преодолимыми сохраняются сложности оперативного привлечения при крупномасштабных бедствиях в пострадавшую страну иностранных аварийноспасательных сил в оптимальном составе и объеме;
- затруднена организация управления при ликвидации бедствий, чаще всего разноязычными аварийно-спасательными и другими силами из разных стран, имеющими различные состав, подготовку, оснащение и применяющими различные технологии;
- наличии недостатков в практической организации спасательных операций и других мер помощи непосредственно в зонах бедствий, низком уровне координации оперативных действий формирований разных стран, отсутствии четкого разделения задач и объектов работ между ними.
Хотя в большинстве стран мира прилагаются значительные усилия по совершенствованию своих национальных систем противодействия бедствиям с учетом национальных, организационных, технологических и ресурсных возможностей, потребность в международном сотрудничестве в этой области, в том числе и в чрезвычайной международной помощи продолжает сохраняться и даже увеличивается.
Это обусловлено следующими, в большинстве случаев свойственными и Российской Федерации, независимо от того выступает она в качестве донора или принимающей помощь стороны, обстоятельствами:
- в условиях трудноразрешимых глобальных проблем, являющихся в ряде случаев источниками чрезвычайной ситуаций и других кризисных явлений земной цивилизации, прогнозируется устойчивый дальнейший рост числа бедствий природного, техногенного, экологического, социального, экономического и политического характера;
- принятая мировым сообществом идея перехода современной цивилизации к устойчивому развитию, одним из необходимых условий которого является противодействие природным бедствиям и техногенным катастрофам, практически не может быть реализована без развития международного сотрудничества;
- действия по предупреждению бедствий, поражающее воздействие которых может распространиться за пределы государственных границ, стимулирует необходимость тесного взаимодействия государств, обладающих примыкающими общими потенциально опасными территориями, и участие в них в качестве координаторов международных организаций;
- при крупномасштабных бедствиях многим странам, особенно малым развивающимся, наносится столь ощутимый материальный ущерб, что его хотя бы частичное восполнение способна обеспечить только широкая экономическая помощь международного сообщества;
- при достижении возникшим бедствием транснационального или глобального (общепланетарного) масштаба, ликвидация его последствий осуществляется объединенными усилиями большинства стран мирового сообщества, что практически невозможно без международной координации действий занятых этой проблемой государств;
- при ликвидации последствий крупномасштабных бедствий требуются для проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ высокопрофессиональные специализированные силы и уникальное оборудование, которые имеются не во всех государствах. Это положение относится и к оказанию помощи при восстановлении жизнеобеспечения населения, пострадавшего в результате бедствия;
- так как проблемы предупреждения бедствий и ликвидации их последствий чрезвычайно сложны и требуют значительных ресурсов, становление национальных систем предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в странах, где они недостаточно развиты, является практически недостижимым без использования передового зарубежного опыта и международного содействия;
- гуманизация международного права и морали международных отношений стимулирует государства, способные противостоять бедствиям самостоятельно, идти на широкое международное сотрудничество во имя помощи другим странам и народам, пострадавшим при возникновении бедствий.
Учитывая эти обстоятельства и руководствуясь национальными интересами Российской Федерации, МЧС России, сотрудничая с зарубежными странами, межгосударственными и неправительственными организациями в области защиты населения и территорий от природных и техногенных бедствий, решает следующие задачи:
- принимает участие в крупномасштабных гуманитарных акциях ООН и международного сообщества;
- оказывает помощь пострадавшим странам в проведении аварийноспасательных работ, поставляет грузы гуманитарной помощи;
- обеспечивает поддержку интересов России при решении крупных внешнеполитических задач в пределах своей компетенции;
- оказывает помощь российским гражданам, находящимся за рубежом, при возникновении бедствий на территориях стран их пребывания;
- обеспечивает совместное развитие технологий помощи и спасения при возникновении бедствий;
- осуществляет профессиональную подготовку специалистов иностранных государств.
Усилия МЧС России целесообразно направлять на достижение следующих целей международного сотрудничества в области бедствий:
- развития и совершенствования международного права, гармонизации национальных законодательств; совершенствования и реализации договорно-правовой базы международного сотрудничества МЧС России с учетом требований по выполнению обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации, а также подписанных и действующих профильных соглашений, конвенций и других специализированных международных договоренностей;
- разработки и осуществления актуальных межгосударственных и международных проектов, программ и мероприятий по смягчению угроз, снижению рисков возникновения бедствий и уменьшению масштабов их последствий;
- становления международных систем мониторинга и прогнозирования, совершенствования международного обмена прогнозной информацией о бедствиях;
- взаимообмена оперативной информацией об обстановке на территориях сотрудничающих стран, возникших бедствий, организации международного уведомления и оповещения о бедствиях;
- содействия в развитии национальных систем противодействия бедствиям, повышении собственных возможностей стран в решении этой задачи;
- обеспечения участия структур МЧС России в международной интеграции по основным направлениям международного и внешнеэкономического сотрудничества, входящим в компетенцию Министерства, на двустороннем, региональном и многостороннем уровнях;
- осуществления целесообразной интеграции национальных систем противодействия бедствиям, строительства международных (межгосударственных) систем противодействия, совместных органов управления, международных учреждений и организаций, формирования систем коллективной безопасности в условиях возникновения бедствий;
- содействия укреплению интеграционных связей МЧС России с соответствующими органами государств-участников СНГ, поддержания высокого уровня приграничного сотрудничества и формирования системы взаимопомощи при противодействии бедствиям;
- использования зарубежного опыта и потенциала международного сотрудничества для наращивания возможностей МЧС России по выполнению свойственных ему задач;
- создания национальных аварийно-спасательных формирований, способных действовать за рубежом, организации международных группировок сил под эгидой ООН и других международных организаций, разработки и реализации мер развития Корпуса сил СНГ для ликвидации последствий бедствий, а также чрезвычайного гуманитарного реагирования;
- участия в миротворческих операциях;
- проведения гуманитарного разминирования;
- предупреждения террористических актов и ликвидация их последствий;
- содействия унификации организационных структур, методов работы, технического оснащения органов управления и сил национальных и международных систем противодействия бедствиям в целях повышения эффективности их взаимодействия;
- маркетинга и развития международной торговли техническими средствами и имуществом, предназначенным для использования при выполнении мер противодействия бедствиям;
- совершенствования организации и проведения международных учений и тренировок по противодействию бедствиям;
- развития международной научной кооперации в области противодействия бедствиям;
- расширения практики, актуализации и углубления тематики международных коллегиальных мероприятий, связанных с проблемами противодействия бедствиям;
- проведения совместных научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, обмена информацией по вопросам научно-технических достижений, методической и технологической документацией, профессиональными периодическими изданиями;
- развития и укрепления контактов с международными организациями и зарубежными государствами в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации природных и техногенных бедствий и пожаров, повышения готовности и результативности участия МЧС России под эгидой ООН в международных гуманитарных операциях;
- организационно-методического обеспечения участия региональных центров МЧС России, Главных управлений МЧС России по субъектам Российской Федерации в мероприятиях по международному сотрудничеству в области противодействия бедствиям;
- совершенствования организации и механизмов координации взаимодействия МЧС России с зарубежными партнерами, а также органами государственной власти РФ для информационно-аналитического и методического обеспечения международных связей МЧС России;
- обеспечения эффективности реализации интересов МЧС России на международном уровне, в том числе в организационно-штатных мероприятиях, проводимых межправительственными и международными неправительственными организациями, а также поддержки представителей МЧС России в этих структурах;
- содействия развитию информационно-технического обеспечения решения задач Министерства на основе современных глобальных и региональных информационных и телекоммуникационных систем, решения вопросов информационного сопряже-
ния АИУС РСЧС с аналогичными автоматизированными системами управления отдельных зарубежных государств;
- пропаганды на международном уровне достижений российской науки и развития техники в области предупреждения и ликвидации последствий стихийных бедствий и техногенных катастроф.
Недооценка роли и значения международного сотрудничества в области противодействия бедствиям природного и техногенного характера может значительно снизить эффективность мер по защите населения Российской Федерации и иностранных государств от поражающих факторов стихийных бедствий и техногенных катастроф. В особой степени это положение относится к такому важному направлению международного сотрудничества, каким является предупреждение бедствий, управление безопасностью.
В качестве одной из мер управления безопасностью является переход к методам управления, основанным на анализе и оценке рисков как количественной характеристики опасности для населения и окружающей среды от того или иного объекта повышенной опасности, к управлению рисками возникновения бедствий, под которым понимаются разработка и обоснование оптимальных проблем деятельности, призванных эффективно реализовывать решения в области обеспечения безопасности.
Главной составной частью такой деятельности является процесс оптимального распределения ограниченных ресурсов на снижение различных видов рисков с целью достижения такого уровня безопасности населения и территорий, который только возможен с точки зрения экономических и социальных факторов.
В рамках технократической концепции природный и техногенный риски измеряются вероятной величиной потерь за определенный промежуток времени. Заблаговременное предвидение (прогноз) рисков, выявление влияющих факторов, принятие мер по их снижению путем целенаправленного изменения этих факторов с учетом эффективности принимаемых мер составляет управление рисками.
Для управления рисками обычно используется подход, основанный на субъективных суждениях и практически игнорирующий социально-экономические аспекты, которые в значительной степени определяют уровень безопасности личности и общества. Научный подход к принятию решений в целях устойчивого развития общества, то есть обеспечения безопасности человека и окружающей его среды в условиях повышения качества жизни каждого индивидуума, требует взвешенного и непредвзятого мышления, основанного на количественном анализе рисков последствий от принимаемых решений. Эти решения принимаются в рамках системы управления рисками. Подобный подход предопределяют две группы проблем, возникающих в ходе становления научной системы управления рисками. С одной стороны это необходимость формирования на федеральном и региональном уровнях специализированных подразделений профес-сионалов-менеджеров, а в соответствующих структурах МЧС России - групп специа-листов-профессионалов в области рисков, с другой стороны, организация их качественной подготовки на базе образовательных учреждений МЧС России, чтобы тем самым отсечь от участия в этом творческом процессе случайных людей, что чрезвычайно важно при организации их деятельности не только на национальном, но и на международном уровнях.
Для МЧС России анализ рисков, мониторинг техногенной и природной среды, прогнозирование возникновения бедствий как основы снижения рисков их возникновения составляют основу управления рисками и являются устойчивым перспективным направлением международного сотрудничества на ближайшие годы.
Структура системы управления природными и техногенными рисками включает следующие элементы:
- обоснование уровней приемлемых рисков, исходя из экономических и социальных факторов, построение механизмов государственного регулирования безопасности;
- мониторинг окружающей среды, анализ рисков для жизнедеятельности населения и прогнозирования чрезвычайных ситуаций;
- принятие решений о целесообразности проведения мероприятий защиты;
- рациональное распределение средств на превентивные меры по снижению рисков и меры по уменьшению масштабов бедствий;
- осуществление мероприятий по превентивному снижению рисков возникновения бедствий и уменьшению их последствий;
- обеспечение готовности к проведению аварийно-спасательных и восстановительных работ при возникновении бедствий.
Поскольку большинство государств мира заинтересовано в развитии национальных систем предотвращения бедствий международное сотрудничество в этой области имеет хорошие перспективы своего развития и совершенствования в организационном, экономическом, социальном и политическом плане.
Правильным является выбор направлений первоочередного международного сотрудничества, прежде всего в тех областях, в которых уже был достигнут определенный прогресс. Это, например, прогнозирование природных бедствий и вызывающих их опасных природных явлений. Но и для своевременного прогнозирования и обнаружения опасных природных явлений на стадии их зарождения необходима отлаженная общегосударственная система мониторинга за предвестниками стихийных бедствий и катастроф и хорошо отработанное международное сотрудничество в этой области, особенно по организации взаимообмена информацией, что убедительно подтверждает и большую сложность задач и их высокую затратность.
Подобным образом решаются и предполагаются к решению разнообразные способы предупреждения бедствий, которые могут приобретать трансграничный характер, особенно связанные с предупреждением массовых инфекционных заболеваний и отравлением людей, предупреждением эпизоотий, эпифитотий и вспышек массового размножения наиболее опасных болезней и вредителей сельскохозяйственных растений и лесов.
По этим направлениям предупреждения бедствий международное сотрудничество может оказаться наиболее эффективным.
Сложность решения большинства проблем международного сотрудничества состоит в определенной разобщенности усилий государств, особенно чувствительных в сфере научно-технического сотрудничества, которое без образования системы устойчивого международного кооперирования практически не имеет перспектив.
Особо актуальной в настоящее время является проблема анализа и разработки эффективных методик управления рисками.
4. Основы государственной политики Российской Федерации в вопросах развития международного сотрудничества МЧС России
Объемы и важность задач международного сотрудничества в области бедствий требуют для его развития, совершенствования и эффективности политической воли, экономических и социальных условий, на которые опирается целенаправленная государственная политика как деятельность государственных органов всех уровней по определению целей максимального обеспечения безопасности населения и территорий, постановке задач, выработке направлений, форм и методов деятельности, обеспечивающих достижения поставленных целей.
В области международного сотрудничества МЧС России по противодействию бедствиям основными задачами являются:
- содействие национальным органам власти пострадавших государств в обеспечении безопасности и условий нормальной жизнедеятельности людей при любых воздействиях природного и техногенного характера;
- поддержание в постоянной готовности специальных сил и средств к оперативному реагированию на возникающие угрозы и ликвидация последствий бедствий в иностранных государствах;
- оказание помощи иностранным государствам в организации и осуществлении комплексной защиты населения при возникновении бедствий и при ликвидации их последствий;
- гуманитарная помощь пострадавшему от бедствий населению иностранных государств.
Анализ результатов оценки размеров потерь и ущерба от стихийных бедствий, проведенный зарубежными специалистами в последние годы, свидетельствует об эффективности свойственной индустриально развитым странам сбалансированной государственной политики в вопросах защиты населения и территорий от бедствий, что обеспечивает значительное снижение потерь и ущерба при их возникновении. Этот факт не может не учитываться в повседневной и перспективной деятельности МЧС России, для которого «выработка и реализация государственной политики в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, а также безопасности людей на водных объектах в пределах компетенции МЧС России» определена в Положении об МЧС России как основная задача Министерства.
Можно предполагать, что государственная политика в области бедствий и принципы ее реализации не претерпят существенных изменений в ближайшие годы и будут определять магистральные пути развития международного сотрудничества в этой области.
Решая непростые и весьма объемные задачи обеспечения международного сотрудничества Российской Федерации в целом и МЧС России в частности, Правительство Российской Федерации, соответствующие федеральные органы исполнительной власти стремятся поддерживать баланс усилий, финансовых и материальных ресурсов государства на уровне, обеспечивающем национальную безопасность России во всех ее аспектах. В Концепции национальной безопасности Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300) отмечается, что «Увеличение количества и расширение масштабов чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера, влекущих значительные материальные и людские потери, нередко сопоставимые с потерями в вооруженных конфликтах, делают крайне актуальной проблему обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в природнотехногенной и экологической сферах».
Масштабы международного сотрудничества МЧС России, увеличение количества задач по его осуществлению требуют кардинальных решений по целому ряду проблем и по определению этапности реализации положений Стратегии.
Первый этап (2006-2008гг.) должен быть посвящен развитию, упорядочению и завершению формирования законодательной и нормативной правовой базы международного гуманитарного сотрудничества.
На втором этапе (2009-2011гг.) целесообразно завершить процессы образования национальных систем предупреждения и ликвидации последствий природных и техногенных бедствий, реализовать признанные ООН, международными организациями и большинством стран мира инициативы по идеологическому, организационному и техническому решению вопроса создания Всемирной системы предупреждения и ликвидации последствий бедствий природного, техногенного, экологического и социального характера, а также иных инициатив отдельных государств и мирового сообщества в целом.
Третий этап (2012-2015гг. и последующий период времени) необходимо посвятить углублению процессов интеграции национальных систем противодействия катастрофам в экономически обоснованных пределах, развитию научно-технической кооперации и научно-технической политики, направленной на совершенствование существующих и создание перспективных средств мониторинга, аварийно-спасательной техники и оборудования, средств защиты производственного персонала и населения.
5. Перспективы спроса на российские потенциальные возможности международного сотрудничества в области бедствий
Накопленный МЧС России опыт защиты населения и национальной территории от чрезвычайных ситуаций составил основу его деятельности по предупреждению и ликвидации последствий стихийных бедствий за рубежом, эффективному чрезвычайному гуманитарному реагированию, формированию системы оказания международной гуманитарной помощи. Наступило время придать международному сотрудничеству МЧС России более организованную направленность, обеспечить переход к результативному сотрудничеству с профильными международными и региональными организациями.
Общепризнанной является роль России в решении самых острых проблем в области предупреждения и ликвидации последствий природных и техногенных бедствий, борьбы с масштабными пожарами и чрезвычайного гуманитарного реагирования. Актуальность совершенствования процесса оказания гуманитарной помощи пострадавшему населению находит свое отражение в Стратегии, поскольку вопрос о помощи остается стержневым в общем комплексе целей международного сотрудничества в области бедствий. Стратегия предусматривает организацию международного реагирования на возникающие бедствия. Целесообразным считается использование для ликвидации последствий бедствий военных ресурсов и средств ГО в соответствии с проектом 213/3 (ВРСГО).
Российская Федерация, считает, что для организации мер по совершенствованию этой деятельности, необходимо более детальное определение его направлений, которое нашло отражение в настоящей Стратегии.
Российский опыт международного сотрудничества и гуманитарная деятельность России востребованы мировой общественностью. Параллельно это сотрудничество обеспечило:
- защиту и безопасность граждан, оказавшихся в зонах бедствий за рубежом (авиацией МЧС России эвакуировано только в 2001-2002 гг. из Ирака, Таиланда и Шри-Ланки около 820 граждан России и стран-участниц СНГ);
- интенсификацию двусторонних обменов передовым опытом и достижениями с такими государствами как Испания, США, Италия, Украина, Финляндия, Швеция, Германия, Польша, Белоруссия, Казахстан;
- планомерное развитие высокотехнологичного российско-итальянского и российско-германского сотрудничества в продвижении производства и освоения многоцелевого самолета-амфибии Бе-200 ЧС в соответствии с концепцией Европейского центра борьбы с катастрофами;
- углубление сотрудничества с ООН по подготовке участия российской делегации во Всемирной конференции по уменьшению опасности бедствий;
- расширение взаимодействия с Международной организацией гражданской обороны в области управления процессами защиты населения;
- продуктивное сотрудничество с Евросоюзом и НАТО, что позволило открыть представительства МЧС России в штаб-квартирах этих организаций и закрепляет новые возможности интеграции;
- сохранение позиций на пространстве Союза Независимых Государств;
- продвижение российского участия в региональном и приграничном сотрудничестве;
- продолжение программ и проектов с привлечением международных средств и предоставлением российских услуг на компенсационной основе по разным направлениям защиты населения от потенциальных опасностей;
- продвижение торгово-экономических интересов России на важнейших внешнеполитических направлениях.
В России сложились благоприятные возможности для продвижения на мировой рынок товаров, услуг, научных разработок МЧС России при условии содействия их продвижению со стороны российских загранучреждений. Успех в решении этих задач во многом определяется развитием маркетингового дела, подготовкой квалифицированных специалистов по изучению мирового рынка в контексте решаемых МЧС России внешнеэкономических задач с последующим образованием в системе МЧС России подразделения, специализирующегося по вопросам маркетинга, способного формировать спрос на перспективных внешних рынках на российские спасательные технологии, специальную технику, средства защиты.
Подготовку специалистов маркетингового профиля целесообразно организовать в одном из учебных заведений МЧС России.
Факторами значительного оживления внешнеэкономической деятельности МЧС России, закладываемыми в Стратегию, являются:
- налаживание на долгосрочной основе прямых контактов с ведущими зарубежными фирмами и компаниями-производителями аварийно-спасательных и противопожарных технических средств, специальной техники и оборудования, разработчиками современных технологий в области проведения аварийно-спасательных работ, борьбы с пожарами, специальных работ на подводных потенциально опасных объектах;
- привлечение иностранных инвесторов к совместному производству на российских предприятиях товаров спасательного и противопожарного оборудования, представляющих интерес для МЧС России и его зарубежных партнеров;
- разработка и реализация совместных проектов с ведущими зарубежными центрами и фирмами-изготовителями поисково-спасательной и пожарно-технической продукции;
- содействие развитию процесса разработки принятия нормативной правовой и нормативно-технической базы взаимного признания результатов испытаний с ведущими испытательными лабораториями мира;
- развитие рекламы и пропаганды специализированных отечественных и совместных высокотехнологичных разработок, организация международных выставок.
Перспективным является выход МЧС России на международный рынок чрезвычайных гуманитарных услуг, где оно представляет потенциальным потребителям на взаимовыгодных условиях следующие услуги:
- гуманитарные авиа- и автоперевозки;
- авиационные технологии тушения крупных пожаров;
- технологии в области мониторинга и прогнозирования возникновения бедствий;
- подготовку профессиональных кадров спасателей для национальных систем предупреждения и ликвидации последствий бедствий иностранных государств;
- предоставление сил и средств иностранным государствам для ликвидации последствий стихийных бедствий и техногенных катастроф.
Не все они являются равнозначными по своим масштабам и ожидаемым результатам их осуществления, но все практически в одинаковой степени востребованы в настоящее время мировой общественностью и являются важными направлениями международного сотрудничества МЧС России и составными частями Стратегии.
Условиями реализации любого направления международного сотрудничества являются:
- наличие достаточной законодательной и нормативной правовой базы;
- наличие достаточных финансовых и материальных ресурсов;
- создание соответствующих сил и средств;
- разработка гуманитарных программ и проектов с участием зарубежных партнеров.
Транспортное обеспечение мероприятий по защите населения иностранных государств от возникающих бедствий осуществляется на базе автомобильных и авиационных средств МЧС России. Опыт использования автотранспорта в гуманитарных целях в странах Африки, на территории бывшей Югославии, в Афганистане и других точках планеты свидетельствует о высокой эффективности и оперативности этого вида перевозок гуманитарных грузов. Мерами его совершенствования в рамках Стратегии являются: поддержание технической готовности транспортных средств и обеспечение их высокой ремонтопригодности; резервирование транспортных средств, водителей и обслуживающего персонала; организация тесного взаимодействия с должностными лицами соответствующих служб иностранных государств, местными властями, приемными и погрузочно-разгрузочными командами, обеспечение безопасности персонала.
Необходимость повышения эффективности авиаперевозок предполагает продолжение работы по созданию эффективной авиационной группировки МЧС России, совершенствование боевой выучки и натренированности летных экипажей. Хорошо зарекомендовало себя на международном уровне применение авиационных технологий тушения крупных пожаров, особенно лесных. К помощи МЧС России в этом плане в последние годы обращались даже высоко индустриально развитые страны - Франция, Италия, Португалия, Греция. Развернутая на основе самолетов-амфибий Бе-200 ЧС противопожарная группировка авиации МЧС России сможет значительно удовлетворить спрос на авиапожаротушение.
Широким спросом на международном рынке услуг пользуются результаты и методики мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций. Достаточной является база мониторинга и прогнозирования, развивающаяся с учетом возможностей ВНИИ ГОЧС, ВНИИПО, Центра «Антистихия» МЧС России и его территориальных лабораторий. В результате объединения усилий этих организаций образовано новое направление - мониторинг подводных потенциально опасных объектов и создана система ведения их реестра, которая определяет весь цикл мероприятий по обеспечению их безопасности - вплоть до проведения подводных работ специального назначения.
Развитие систем мониторинга и прогнозирования происходит на основе использования современных информационных технологий международного уровня - Г еогра-фической информационной системы (ГИС), глобальных систем определения координат (ГССК), дистанционного зондирования Земли с космических аппаратов и других летательных средств, систем связи и оповещения о бедствиях.
Прогнозируемое увеличение степени интеграции национальных систем противодействия бедствиям предопределяет образование предпосылок для создания объединенных международных систем мониторинга и прогнозирования природных, техногенных, экологических и других опасностей. В связи с этим актуальным является формирование договорной базы с агентствами ООН, Евросоюза, национальными правительствами и другими партнерами по регулярному осуществлению мониторинга и прогнозирования бедствий на международном уровне, в том числе на компенсационной основе.
Основой для интеграции международных и национальных возможностей борьбы с катастрофами, распространения передовых спасательных технологий является унификация подготовки специалистов спасательного дела разных стран мира. Это может найти свое выражение в создании на базе МЧС России под эгидой ООН, ЮНЭСКО, Евросоюза, НАТО и других заинтересованных международных организаций постоянных учебных центров международного значения. Объективными предпосылками реализации заявленной идеи являются: накопленный МЧС России богатый практический
опыт подготовки иностранных специалистов, прежде всего из стран-участниц СНГ, наличие в России уникальной потенциальной базы и полного спектра географических условий, а также предварительные договоренности по привлечению международного финансирования подобных образовательных проектов.
Постоянно действует система подготовки в учебных заведениях МЧС России представителей стран-участниц СНГ, которым выделены квоты на обучение специалистов в Академии гражданской защиты МЧС России. В свою очередь специалисты МЧС России проходят обучение в различных образовательных учреждениях за рубежом.
Вместе с тем унификация организационных и технологических составляющих процессов управления и практических работ в борьбе с бедствиями требует однообразия подготовки специалистов разных стран и международных организаций. Поэтому следует ожидать, что ООН примет Руководящие принципы международной подготовки специалистов в области бедствий, в которых, в частности, были бы приведены типовой состав осваиваемых теоретических и практических дисциплин, типовые программы подготовки по разным предметам, типовые критерии оценки результатов подготовки, типовые требования к учебно-материальной базе. Таковой является Учебная программа ООН по ликвидации последствий стихийных бедствий и разрабатываемая программа ООН по использованию космических технологий, применяемых при ликвидации последствий стихийных бедствий, в разработке которых Россия принимает активное участие.
В этой связи МЧС России должно стремиться к достижению в этой области следующих результатов:
- регулярной организации и проведения в России международных конференций, семинаров, практических курсов по актуальной проблематике МЧС России;
- командирование за рубеж на учебу, стажировку, ознакомительную практику сотрудников структурных подразделений и организаций МЧС России;
- привлечению субсидий международных организаций и зарубежных фондов для развития учебно-материальной базы образовательных учреждений МЧС России;
- обучению иностранных специалистов в образовательных учреждениях МЧС России на платной или безвозмездной основе;
- установлению прямых связей образовательных учреждений МЧС России с профильными зарубежными партнерами.
Положительных результатов следует ожидать от обеспечения тесного взаимодействия при организации мер по подготовке кадров и специалистов с развитием научно-технического сотрудничества с зарубежными партнерами.
В плане совершенствования этого сотрудничества следует ожидать:
- повышения практической отдачи от участия в проводимых за рубежом и в России международных научно-практических конференциях, семинарах и симпозиумах, а также организации выставок, в том числе с зарубежным участием;
- привлечения зарубежных партнеров к участию в совместных проектах с научно-исследовательскими учреждениями МЧС России.
Предполагается, что международные научно-технические кооперации могли бы на базе объединения национальных возможностей и накопленного опыта осуществлять совместные научные исследования, проводить адаптированный к нуждам и языкам сторон обмен национальными нормативными правовыми документами, технологической, технической и методической документацией, а также информацией по вопросам научно-технических достижений своих стран. Вопросы международной специализации в области пожарной безопасности полностью вписываются в Стратегию, как в рамках прямой деятельности, так и в виде плановых мероприятий на перспективу.
Преимущественными направлениями в этой области являются:
- совершенствование нормативной правовой и нормативно-технической базы в области пожарной безопасности и деятельности Государственной противопожарной службы МЧС России;
- применение сил и средств Государственной противопожарной службы МЧС России для тушения крупных пожаров на территориях иностранных государств, проведение совместных крупномасштабных комплексных учений по тушению пожаров на опасных объектах;
- организация подготовки специалистов пожарной службы в учебных заведениях пожарно-технического профиля развитых зарубежных стран и иностранных специалистов в системе МЧС России; развитие долгосрочного сотрудничества с ведущими зарубежными научными центрами и вузами, специализирующимися в области пожарной безопасности, организация обучения, стажировок, ознакомительной практики специалистов, преподавателей, докторантов, адъюнктов и слушателей;
- продвижение на мировой рынок отечественной пожарно-технической продукции, в том числе наукоемкой, а также образовательных и иных услуг, научных разработок образовательных учреждений;
- участие Государственной противопожарной службы МЧС России в работе региональных и международных организаций с целью привлечения грандов и других субсидий зарубежных фондов;
- расширение совместно с зарубежными партнерами научно-исследовательских разработок и их внедрение;
- организация совместных спортивных и культурно-массовых мероприятий и участие в них;
- изучение опыта деятельности пожарной охраны зарубежных стран по вопросам подготовки пожарных и спасателей, организации обязательного противопожарного страхования, организации и правового обеспечения деятельности добровольных пожарных формирований.
Стратегия предусматривает международную специализацию в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, связанных с аварийными разливами нефти и нефтепродуктов, проведением подводных работ специального назначения поиска и спасания людей на море и водных бассейнах на основе традиционного набора совместных с зарубежными партнерами мероприятий - совершенствования нормативной правовой базы в этой области, участия в межведомственной координации деятельности по поиску и спасанию на водных объектах, участия в совместных учениях, проведения на территориях РФ и стран-партнеров других учебных, спортивных и культурно-массовых мероприятий, совместного изучения и обмена опытом по вопросам ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, реабилитации загрязненных территорий, проведения подводных работ специального назначения.
Организация и выполнение обширного объема задач международного сотрудничества МЧС России требует наличия в МЧС России специализированных структур. Такими органами являются созданный для мобилизации возможностей МЧС России на выполнение гуманитарных задач по стандартам ООН Российский национальный корпус чрезвычайного гуманитарного реагирования и созданный в качестве объединенных межгосударственных сил быстрого реагирования Корпус сил СНГ для ликвидации бедствий природного и техногенного характера.
Российский национальный корпус чрезвычайного гуманитарного реагирования сформирован с таким расчетом, чтобы его возможности могли быть востребованы для использования по обращению ООН в любой точке земного шара, для чего в его состав включены:
- агентство «Эмерком»;
- центральный аэромобильный спасательный отряд с мобильным госпиталем;
- автомобильная и инженерная бригады гражданской обороны;
- авиационное предприятие.
Стратегия определяет пути наращивания его возможностей в направлении формирования качественно нового состояния гуманитарных сил МЧС России.
Несколько иные задачи в стратегическом плане стоят перед Корпусом сил СНГ. Во-первых, его основное предназначение - ликвидация чрезвычайных ситуаций. Во-вторых, он пока находится в стадии становления. Несмотря на принятие ряда нормативных правовых документов, образовавших правовую базу деятельности Корпуса сил СНГ, до утверждения Положения о Корпусе сил СНГ, Положения об органе управления корпусом предстоит еще большая работа по завершению его формирования.
Специфические задачи возлагаются в стратегическом плане на составную часть Российского национального корпуса чрезвычайного гуманитарного реагирования -Агентство по обеспечению и координации российского участия в международных гуманитарных операциях (Агентство «Эмерком»), деятельность которого курирует Департамент международной деятельности МЧС России. Объемы международного сотрудничества МЧС России в области противодействия бедствиям таковы, что процесс управления всеми его направлениями требует принятия особых мер по его информационному обеспечению. Рассматривая эту проблему как долгосрочную и перспективную, целесообразно в рамках Стратегии:
- сформировать общедоступную базу данных о международных договорах РФ, регламентирующих вопросы в пределах компетенции МЧС России и наработки Государственной противопожарной службы МЧС РФ;
- создать постоянно действующую справочную информационную систему поддержки решений по нормативным документам;
- усовершенствовать в системе МЧС России сбор, анализ, хранение и порядок распространения зарубежного опыта в области предупреждения и ликвидации последствий бедствий и пожарной безопасности;
- издавать совместно с иностранными партнерами литературу по обобщению опыта совместных действий в наиболее крупных и уникальных операциях и проектах.
6. Региональные аспекты международного сотрудничества МЧС России в области
бедствий
Часть функций МЧС России по международному гуманитарному сотрудничеству возлагается на его региональные органы, что прямо согласуется с Конституцией Российской Федерации, которая относит координацию международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72).
Порядок координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации определяется Федеральным законом от 4 января 1999 г. «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» № 4-ФЗ. Под международными и внешнеэкономическими связями субъектов Российской Федерации понимаются осуществляемые в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и в иных областях связи с иностранными партнерами. В ряде этих областей активно участвуют региональные центры МЧС России и Главные управления МЧС России по субъектам Российской Федерации в пределах своей компетенции.
В качестве одной из основных функций региональных центров МЧС России и ГУ МЧС России по субъектам РФ в положениях об этих территориальных органах управления МЧС России определено, что они участвуют в осуществлении международного сотрудничества, в том числе в реализации соглашений и иных договоренностей в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в соответствии с планами МЧС России, а также реализации мер по чрезвычайному гуманитарному реагированию.
В рамках настоящей Стратегии целесообразно раскрыть их содержание в общем виде. Международное сотрудничество относится к чрезвычайно подвижным общественным отношениям, подверженным воздействиям политического и культурного характера, поэтому его чрезмерная детализация на территориальном уровне не представляется целесообразной.
Однако необходимо определиться с функциями международного гуманитарного сотрудничества, которые полностью или частично могут быть делегированы субъектам Российской Федерации с учетом их территориальных, экономических, климатических и других особенностей. Эти функции не могут быть чрезмерно масштабными, должны соответствовать ресурсным возможностям субъекта Российской Федерации и осуществляться при содействии федеральных органов государственной власти, состоящем в оказании правовой и экспертно-консультативной помощи в развитии международных и внешнеэкономических связей, в организации и ведении переговоров, в выработке текстов соглашений и их выполнении, а также обеспечивать защиту прав и законных интересов субъектов РФ в иностранных государствах. Они в первую очередь, должны быть ориентированы на преимущественное решение проблем, связанных с защитой собственного населения и территорий от возможных трансграничных чрезвычайных ситуаций, чьи поражающие факторы могут проявиться на территории субъекта Российской Федерации.
Этому в значительной степени должны способствовать делегированные субъектам Российской Федерации права иметь свои представительства на территориях иностранных государств, которые возглавляются гражданами Российской Федерации. Подобные представительства могут иметь на территориях субъектов Российской Федерации и иностранные государства. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют право на ведение переговоров и заключение соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей и важно, чтобы во всех этих вопросах учитывались интересы защиты населения и территорий от бедствий, то есть, чтобы они решались с привлечением представителей территориальных органов МЧС России.
Возможные совместные действия органов исполнительной власти приграничных субъектов Российской Федерации по ликвидации последствий возникших бедствий должны быть заблаговременно и тщательно спланированы по времени, привлекаемым силам и ресурсам, а на уровне региональных центров предусмотрено и спланировано привлечение в допустимых объемах резервных подразделений за счет подчиненных им сил гражданской обороны или аварийно-спасательных формирований.
В настоящее время эти и многие другие вопросы находятся вне правового поля, а поэтому решаются недостаточно эффективно или не решаются вовсе. Принятие специального Федерального закона о международном гуманитарном сотрудничестве субъектов Российской Федерации позволит органам государственной власти планировать и организовывать эту работу с несомненной практической и экономической выгодой и целесообразностью.
Важное место в планах совместных действий должно быть уделено организации чрезвычайного гуманитарного реагирования при возникновении таких опасных бедствий как землетрясения, наводнения, крупные пожары, сели, оползни, отработка вопросов совместного использования средств защиты населения, первоочередного жизнеобеспечения. Особо планируются мероприятия, связанные с преодолением существующих таможенных и пограничных формальностей, основания для взаиморасчетов за выполненные работы и услуги и другие вопросы.
Поскольку при возникновении бедствий в приграничных муниципальных образованиях, ликвидация последствий которых может потребовать привлечения определенных сил и средств сопредельной страны, в целях уменьшения ущерба для населенных пунктов обоих государств необходимо узаконить порядок оказания добрососед-
ской помощи. Это положение должно найти свое отражение в жизненной практике соседей с учетом положений настоящей Стратегии.
7. Ожидаемые результаты и механизмы реализации Стратегии
Стратегия не является директивным или распорядительным нормативным правовым актом. В ней обобщены и в общем виде изложены основные направления международного сотрудничества в области противодействия трансграничным бедствиям природного и техногенного характера и отражены официальные взгляды на процессы и перспективы дальнейшего развития и совершенствования системы МЧС России, в том числе на развитие международного сотрудничества как важной составляющей функции МЧС России, развиваемой в интересах обеспечения безопасности всего человечества в тесном взаимодействии и при координирующей роли Организации Объединенных Наций.
Россия чаще всего выступает в роли донора при решении вопросов гуманитарного реагирования при возникновении бедствий на территориях иностранных государств. Даже при условии реализации значительной части международных гуманитарных услуг на условиях взаимовыгодных расчетов, международное сотрудничество, в том числе и в сфере противодействия бедствиям, особенно в части касающейся оказания пострадавшим государствам безвозмездной гуманитарной помощи является весьма затратным.
Покрытие части затрат производится за счет бюджетных средств, но вместе с тем требует от МЧС России постоянного изыскания внебюджетных ассигнований, и эта тенденция сохранится превалирующей на весь период действия Стратегии. Привлечение внебюджетных фондов в виде использования соответствующих возможностей ООН и иных международных организаций, добровольных пожертвований государств, гуманитарных организаций и отдельных граждан, страховых и иных фондов может являться ощутимым вкладом, обеспечивающим развитие международного гуманитарного сотрудничества МЧС России.
Понятно, что руководствоваться только принципом благотворительности даже в вопросах предоставления международной гуманитарной помощи ни одно государство в мире не в состоянии ни по политическим, ни по экономическим соображениям.
Наряду с изысканием путей уменьшения затратности не только при предоставлении гуманитарной помощи, но и при осуществлении международного сотрудничества в целом на первые роли выходит организация и жесткое проведение менеджмента финансовыми и материальными ресурсами, поэтому МЧС России постоянно будет нуждаться в менеджерах высокой квалификации.
Международное гуманитарное сотрудничество, не считая гуманитарной помощи, предоставляемой на безвозмездной основе государствам, пострадавшим от бедствий, должно строиться на равноправной и взаимовыгодной основе.
Успешная реализация основных положений Стратегии возможна лишь при условии поддержки их мировым сообществом, поэтому в ее основу заложены основные международные правовые нормы, принятые или одобренные Организацией Объединенных Наций, ее организациями и другими международными структурами гуманитарной направленности.
Поскольку действие Стратегии рассчитано на ряд лет, можно предположить, что в этот период могут произойти определенные изменения в практике международного сотрудничества особенно в такой сложной и непредсказуемой сфере, какой является возникновение бедствий и процесс их предупреждения. Это может потребовать пересмотра некоторых положений Стратегии, внесения в нее оперативных изменений по предложениям федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с МЧС России.
