CC BY
91
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Г.Н. Горшенков, А.А. Иванова
Горшенков Геннадий Николаевич — доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры уголовного права Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского
Иванова Анна Александровна — кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и гражданского процесса Нижегородского филиала Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»
Стратегия и законотворчество в противодействии преступности
Ключевые слова «стратегия», «законотворчество», «противодействие» и их логическое следование предопределены известной моделью трехуровневой системы государственно-правового управления.
Первый, или высший, уровень можно назвать идеологическим, или концептуальным уровнем. Второй, средний уровень — законотворческий. И третий, низший уровень — исполнительнораспорядительной деятельности.
На первом уровне рождается идея, основная мысль, или главный замысел чего-либо, задуманного к осуществлению в будущем. Из этой общего характера идеи в развитие ее проистекают другие, конкретизированные идеи, которые первоначально представляют некий хаос, то есть неупорядоченное, бесформенное состояние вещей1, в нашем случае основополагающих идей. Эти идеи подвергаются систематизации, в результате которой хаос преобразуется в определенный порядок. Стратегия так и понимается: как «форма перехода от хаотичного конгломерата знаний к их системной организации, цельной структурированности»2.
Систематизация определяется нами как теоретическая разработка приоритетных направлений, принципов, целей, задач и других значимых положений, вытекающих из основополагающей идеи. Продуктом такой разработки является концепция, или стратегия — в частности, можно сказать, как «искусство планирования руководства, основанного на правильных и далеко идущих прогнозах»3.
Понятие стратегии мы рассматриваем, как в широком (общая стратегия), так и в узком («особенная» стратегия) смысле (хотя классификации могут быть самые разные)4. «Особенная» стратегия определяется как одно из приоритетных направлений деятельности или одно из приоритетных направлений общей стратегии, скажем, стратегии борьбы с преступностью. Например, академик В.Н. Кудрявцев определял около десяти стратегий борьбы с преступностью: пресечение преступлений; уголовное преследование лиц, совершивших преступление; истребление и устрашение; изоля-ция;исправление5 и т. д.
Например, если обратиться к Национальной стратегии противодействия коррупции6, то главной стратегической целью идеи противодействия коррупции, в этом документе определена (стратегическая) цель — «искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе» (ст. 5). Проистекающие из главной, стратегической идеи (и цели) конкретизированные идеи выступают основополагающими идеями приоритетных направлений. В Национальной стратегии предусмотрено более двадцати таких, то есть стратегических направлений (ст. 8).
В рамках нашей статьи мы не рассматриваем такого рода стратегии, или приоритетные направления, прокладываемые в русле главной идеи, обусловливающей и главную (стратегическую) цель.
Очевидно, что стратегия означает то же, что и концепция, то есть система понятий об осмысливаемом предмете, иными словами, предметных знаний об объекте управленческого воздействия, например, о той же преступности или коррупции, экстремизме (терроризме), задачах, принципах, методах, средства управленческого воздействия.
1 См.: Краткая философская энциклопедия. М., 1994. С. 501.
2 Баранов В.М. Концепция законопроекта и ее роль в повышении эффективности принятия закона. URL: http:// o-patriotizme.narod.ru/zak_deyatGD2003_konfer_konz.htm (дата обращения: 11.09.2014).
3 Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд., доп. М., 1997. С. 772.
4 См., например: о классификации концепций законопроектов: АптЛ.Ф., Баранов В.М. Систематизация в правотворчестве: сущность, ценность, перспективы совершенствования // Юридическая наука и практика. Вестник Нижегородской академии МВД России. 2012. № 17. С. 24.
5 См.: Кудрявцев В.Н. Стратегии борьбы с преступностью. М., 2003.
6 См.: О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010—2011 годы: указ Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 // Российская газета. 2010. 15 апреля.
Юридическая техника. 2015. М 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Эта система понятий выражает непреложные идеи, которые указывают истинный путь к решению той или иной проблемы (противодействия) либо достижению стратегической цели, решению тактических задач. Они именуются руководящими идеями, которые, по выражению Платона, «правят миром».
Можно сказать, на высшем уровне реализуется концептуальная власть, то есть политическая власть. Важно подчеркнуть, что «...политическая власть... направлена на само государство, на систему его исполнительных учреждений, определяет направления их деятельности. Политическая власть не используется для воздействия на общество. Ее назначение — служить управленческому организму»1. Добавим, обеспечивать искусство управления государством, чтобы этот главный субъект обеспечивал результативную деятельность — борьбу, противодействие.
Например, «Стратегия безопасности Российской Федерации до 2010 года» определена как базовый документ (или концепция) по планированию развития системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, как основа «для конструирования взаимодействия органов государственной власти, организаций и общественных объединений для защиты национальных интересов Российской Федерации и обеспечения безопасности личности, общества и государства» (ст. 4)2.
В таком же качестве представляет себя и Национальная стратегия противодействия коррупции, в которой (на основании анализа ситуации в стране, оценки системы противодействия коррупции и с учетом международных правых документом) определены стратегическая цель, тактические задачи, основные принципы, направления и механизмы реализации Стратегии.
На втором уровне государственного управления эти руководящие, научно обоснованные идеи формализуются в нормативные правовые акты, во главе с соответствующей концепцией, или стратегией, руководящие идеи которой обретают то самое интегрированное свойство, которое именуется концептуальной властью. Таковой являются, например, обозначенные выше национальные стратегии безопасности и противодействия коррупции и подобные им другие концепции — источники политической власти3.
Беда в том, что не всегда концептуальные идеи, написанные, по образному выражению профессора Ю.А. Тихомирова, ангелами ( то есть, как мы понимаем, выразителями и исполнителями воли той самой высшей идеи), воплощаются земными создателями в позитивных императивах, конкретизирующих эту высшую идею в нормативных документах.
В метафорическом «ангеле» нам видится так называемый субъект надсистемного управления, или системно мыслящий специалист, способный быть выше предметного (прагматического, или приземленного) мышления, как бы выйти за пределы системы, рассмотреть ее со стороны «независимым», стратегическим взглядом, оценить ситуацию, спрогнозировать перспективы воздействия на нее. В этом взгляде особенную роль играет методологический инструментарий, в частности, надсистемные, фундаментальные принципы (взаимосвязи, историзма и др.), которые «в соответствии со всеобщими законами развития являются универсальными для любых видов деятельности»4.
Надсистемный управленец не должен иметь «замыленного» взгляда на происходящее, не должен быть затянут в текучку и иметь сформированного упрощенного убеждения (что свойственно предметному мышлению) «как должно быть», которые не позволяют видеть альтернативных путей развития управленческой системы5.
Надсистемные управленцы, конечно же, никакие не небожители, а высокопрофессиональные специалисты — «мозг управления», которые берут на себя ответственность за эффективное управление системой противодействия преступности и поэтому прежде всего должны владеть искусством правоохранительного управления, то есть механизмом антикриминальной политики.
Что касается «земных создателей», законодателей, то их профессионализм, через который главная идея трансформируется в идеи концептуальные, не позволяет сегодня обеспечить адекватное за-
1 БорисенковА.А. О политической власти и ее связи с государственно властью // Право и политика. 2013. № 5 (161). С. 635.
2 См.: О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 // Российская газета. 2009. 19 мая.
3 См., например: Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации: утв. Президентом РФ Д. Медведевым 5 октября 2009 г. // Российская газета. 2009. 20 октября; Концепция осуществления государственной политики противодействия потреблению табака на 2010—2015 годы: утв. распоряжением Правительства РФ от 23 сентября 2010 г. № 1563-р // Российская газета. 1010. 23 сентября.
4 Малеева Т.В. Системный подход к формированию принципов управления земельными ресурсами крупного города // Проблемы современной экономики. 2005. № 3/4 (15/16). URL: http://www.m-economy.ru/art.php?nArtId= 842 (дата обращения: 10.08.2014).
5 См.: Надсистемный управленец. URL: http://bizbg.ru/index.php/2012-12-13-08-52-53/k2-categories (дата обращения: 24.08.2014).
Горшенков Г.Н., Иванова А.А. Стратегия и законотворчество в противодействии...
201
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
конодательство. Последствия же «неконцептуального» законодательства проявляются в негативных факторах, понятие и классификацию которых, в частности, предлагает В.М. Баранов1.
Мы же обращаем внимание на такой негативный фактор, как неспособность «авторского начала» системно мыслить. И, если на среднем уровне управления «концептуальная власть, или, образно говоря, концептуальное право одевается (по выражению профессора В.О. Мушинского) в мундир законодательства, то чрезвычайно важно чтобы такое «одевание» производилось профессионально подготовленными «портными». Но таким системно мыслящим «портным» сегодня изобилие не грозит.
Размышляя о роли и значении «земных создателей», или «авторского начала», профессор В.М. Баранов пишет: «Умный законодатель, прежде чем выступить с личной законодательной инициативой, многократно взвесит возможные юридические и иные последствия своего шага»2. Однако, как далее замечает В.М. Баранов, уровень юридической подготовки наших законодателей таков, что лишь немногие способны самостоятельно разработать полноценную концепцию (поскольку, добавим, далеко не «ангелы») или же реально оценить уже подготовленную концепцию. А это, естественно, отрицательно влияет на качество принимаемых законов.
В этом плане находим возможным привести примеры, обратившись к двум федеральным законам, в которых реализованы две соответствующие главные идеи — противодействие коррупции и противодействие экстремизму. Как известно, эти два социально-юридических явления официально признаны угрозой национальной безопасности России.
Обратимся к антикоррупционному законодательству. Начало активной антикоррупционной кампании можно отнести ко второй половине 2008 года. Учитывая, что в период с 2005 по 2008 год предпринимаемые государством меры противодействия коррупции успехов не имели, Президентом РФ Д.А. Медведевым был утвержден Национальный план противодействия коррупции, как «настоятельная необходимость». Указ об утверждении данного документа был подписан 31 июля 2008 года.
В статье 1 первого раздела «Меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции» в числе таких мер были определены подготовка и внесение в Государственную Думу РФ проекта федерального закона «О противодействии коррупции». В проекте, в частности, предусматривалось (п. «а») «определение понятий «коррупция» — как социально-юридического явления, «коррупционного правонарушения» — как отдельного проявления коррупции, влекущего за собой дисциплинарную, административную, уголовную или иную ответственность...»3. Подчеркнем: определения данных понятий — социально-юридического явления и коррупционного правонарушения — исходили от главы государства, то есть надсистемного субъекта управления.
Спустя пять месяцев 19 декабря 2008 года Государственной Думой РФ был принят и через три дня, 22 декабря 2008 года, одобрен Советом Федерации РФ Федеральный закон «О противодействии коррупции». А спустя еще три дня, 25 декабря 2008 года, Закон уже был подписан Президентом РФ.
В этой спешке законодателями были проигнорированы предусмотренные Президентом РФ важные положения, приведенные нами выше. В частности, не было дано определения понятия коррупции как социально-юридического явления. Вместо этого термином «коррупция» был обозначен перечень любых деяний в виде незаконного использования должностного положения в корыстных целях.
Данное «неконцептуальное» обстоятельство породило расхождение в подходах к осмыслению понятий коррупции и коррупционного правонарушения (преступления), что в определенной мере затрудняет реализацию политики противодействию коррупции. Примечательно, что в недавнем интервью Информационно-правовому порталу «Гарант» руководитель аппарата Комитета Государственной Думы РФ по безопасности и противодействию коррупции И.Н. Соловьев, отвечая на соответствующий вопрос (кстати, он задан был первым) ведущей интервью Н. Карпуниной, сказал следующее. По словам депутата, например, определение единого понятия коррупции, которое бы учитывало все многообразие отечественных и международных правовых актов, невозможно, ибо «такое определение займет не один лист бумаги и будет сложным для восприятия и понимания»4. Депутат пояснил, что в Федеральном законе «О противодействии коррупции», по его словам, являющемся «нашей своеобразной антикоррупционной конституцией, дано определение, которое в том числе основано на перечислении способов неправомерных действий должностного лица»5.
1 См. об этом: Баранов В.М. Концепция законопроекта и ее роль в повышении эффективности принятия закона // Оценка законов и эффективность их принятия: материалы Международного семинара 16—17 декабря 2002 года, г. Рязань. М., 2003
2 Баранов В.М. Идея и концепция законопроекта: понятие, значение, диалектика функционирования // Юридическая наука и практика. Вестник Нижегородской академии МВД России. 2012. № 17. С. 21.
3 См.: Российская газета. 2008. 5 августа.
4 О современном состоянии антикоррупционного законодательства. Интервью с руководителем аппарата Комитета Государственной Думы по безопасности и противодействию коррупции Соловьевым Иваном Николаевичем. URL: http://www.garant.ru/ia/aggregator/?tag_id=1441 (дата обращения: 17.09.2014).
5 Там же.
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Таким образом, коррупция как «социально-правовое явление, сущность которого выражена в общественных отношениях, возникших на основе оплаченного соглашения (коррупционной сделки) двух и более лиц по незаконному использованию одним из них своего должностного положения в противоправном извлечении совместной выгоды»1. Но сумма преступлений, или суммативное множество, системой не является. Характер и степень безусловной общественной опасности этого множества, тем не менее, не является угрозой национальной безопасности. Суть угрозы — в другом, а именно в системности.
Коррупция давно стала явлением, по верному определению Д.А. Медведева, «ментальным», то есть коррупция в России — это «образ мыслей, совокупность умственных навыков и духовных установок, присущих отдельному человеку или общественной группе... психология нации»2. Следовательно, противодействовать ментальному социальному явлению следует адекватно, то есть прежде всего ментальными же, идеологическими средствами и делать это системно осмысленно.
Как отмечают известные криминологи Я.И. Гилинский и В.В. Гольберт, «тотальная коррумпированность всех ветвей власти в России привела к институционализации коррупции и «нормализации» коррупционных отношений со стороны населения, бизнеса, власти»3.
Иными словами, коррупция представляет собой, к сожалению, нормальное, то есть закономерное, социально- юридическое явление. То, в чем беспомощно государство, сильна коррупция, и она, таким образом, дублирует некоторые функции государственного управления, причем реализует их более оперативно и экономично для населения.
Коррупция обрела статус социального института и представляет собой нормативную систему. Сущность этой системы заключается в определенном порядке, правилах, в соответствии с которыми совершаются различные виды социальной деятельности в экономической, управленческой, правоохранительной, социальной, здравоохранительной и других сферах. В этой нормативной системе реализуется образ жизни определенных социальных (формальных и неформальных) групп, особенно коррумпированных должностных лиц. Не видеть этого, сводить социальный институт к совокупности правонарушений, означает за тремя соснами не видеть леса.
Представляется, что главная идея противодействия коррупции и должна заключаться не в оказании ей сопротивления (как это «вяло» выглядит сейчас), а в разрушительном, наступающем воздействии на нее, преследуя стратегической целью деинституционализацию коррупции, то есть превращение ее в диссипативную систему. Под диссипацией (от лат. dissipation — рассеивание) в данном контексте мы понимаем «переход энергии упорядоченного движения в энергию хаотического движения частиц»4, или: проявлений коррупционных правонарушений.
Можно сказать, что в данном случае мы имеем пример подмены системного мышления, в духе которого был написан президентский «концептуальный» документ, мышлением предметным, отличающимся упрощенным определением коррупции всего лишь как «способов неправомерных действий должностного лица». То есть такому, предметному мышлению несвойственно «многократное взвешивание юридических и иных последствий» законодателя, на что справедливо сетовал профессор В.М. Баранов.
Представление о коррупции как всего лишь о ряде (сумме) отдельных деяний обусловливает и соответствующее упрощенное представление о причинах этих деяний, а именно, объясняя ее всего лишь, как это явствует из преамбулы Национального плана противодействия коррупции, «неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства»5.
Следовательно, и сама деятельность по противодействию коррупционной преступности должна сводиться в основном к искоренению ее причин, имманентно содержащихся в избыточности государственного администрирования.
Ну, а если обратиться к сфере, образно говоря, другой власти, экономической, то следует констатировать: «Коррупционная модель ведения бизнеса сегодня по-прежнему остается экономически выгодной и позволяет в короткий срок получить значительные преимущества перед конкурентами, пытающимися действовать в рамках правового поля»6.
1 ГоршенковА.Г., Горшенков Г.Н. Коррупция как социально-юридическое явление и уголовно-правовой признак // Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительная практика: сборник научных трудов / отв. ред. П.А. Колмаков. Сыктывкар, 2010. Вып. 6. С. 13.
2 Ментальность // Новейший словарь иностранных слов и выражений. М., 2005. С. 516.
3 Гилинский Я., Гольберт В. Институциональные эффекты девиантности и социального контроля // Российский криминологический взгляд. 2009. № 1. С. 223.
4 Новейший словарь иностранных слов и выражений. М., 2005. С. 292.
5 Национальный план противодействия коррупции. Утвержден Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. № Пр-1568 // Российская газета. 2008. 5 августа.
6 Концепция по борьбе с коррупцией в России на период 2014 года. URL: http://op-yanao.ru/index.php/novosti/ koncepciya-po-borbe-s-korrupcieie-v-rossii-na-period-do-2014-goda.html (дата обращения: 03.09. 2014).
Горшенков Г.Н., Иванова А.А. Стратегия и законотворчество в противодействии...
203
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Кстати, очевидно, из такой же, мягко говоря, недооценки проблемы, по причине ее ненаучного осмысления, целью Национальной стратегии противодействия коррупции было определено «искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе» (ст. 5)1.
А цель, как известно, предполагает постановку и решение соответствующих задач.
Например, Национальным планом противодействия коррупции на 2010—2011 годы (п. 3) предусматривалась работа «по формированию в обществе нетерпимого отношения к коррупции»2; в Национальном плане противодействия коррупции на 2012—2013 годы органам государственной власти было предписано: «Активизировать работу по формированию в государственных органах отрицательного отношения к коррупции... каждый факт коррупции в соответствующем государственном органе предавать гласности»3. Заметим, что и действующий Национальный план противодействия коррупции на 2014—2015 годы такую задачу — активизацию работы по формированию отрицательного отношения к коррупции — также предусматривает (п. а ст. 5)4.
Заметим, «каждый факт. предавать гласности». То есть руководствоваться крайне некорректным принципом «Чем больше, тем лучше». Из криминологии массовых коммуникаций известно, что увеличение количества информации (в данном случае речь о фактах коррупции), адресованной массовой аудитории, далеко не всегда переходит в ожидаемое качество (нетерпимое отношение к коррупции).
Но у населения невозможно сформировать «отрицательное», «нетерпимое» отношение к коррупции как абстрактному явлению, теоретической, обезличенной конструкции, кстати, в которой сами теоретики не находят единомыслия. В массовом правосознании вызывают интерес сообщения о реальных фактах коррупции, реальных взяточниках, и прежде всего — из числа чиновников.
К тому же нельзя не учитывать, что нетерпимости в обществе и так предостаточно. Сегодня это чувство, ставшее «массововидным», во многом определяет социально-политическую ситуацию в стране. Так, проведенный Левада-центром опрос показал: в среднем рост напряжения в обществе (на время нашего исследования) отмечали 51% россиян; в Москве этот показатель составлял 80%; в бедном селе он был вдвое ниже — 43%, что, однако, тоже немало)5.
Мы провели контент-анализ публикаций местных СМИ и обнаружили: в 90 случаях из всех сообщений, в которых речь идет о взяточнике, главным героем был выставлен представитель государственной службы. Очевидно, законодательное понуждение «каждый факт коррупции в соответствующем государственном органе предавать гласности» в этом сыграл немаловажную роль
Этот результат почти 70% студентов старших курсов Нижегородского института управления, которые посещали специальные курсы, оценили следующим образом:
1) публикации о фактах коррупции в большей мере вызывают чувство протеста у читателей (по аналогии с чувствами самих экспертов);
2) больше подрывают авторитет и стабильность власти, нежели укрепляют в людях уверенность в успехе борьбы с коррупцией.
А иного преобладающего мнения не могло и быть. В данном случае имеет место одна из дисфункций массовой коммуникации — «эффект бумеранга». Впрочем, может быть, это и есть решение предусмотренной Национальным планом задачи — достигнуть тот самого эффекта «нетерпимости к коррупционному поведению»? Только к конкретному такому поведению — представителей государственной власти.
Уместно заметить, что еще в далекую пору становления и развития учения о преступлении знаменитый Вольтер писал: «Право, основанное на нетерпимости, — дикое и нелепое; это право тигров, но даже еще страшнее, ибо тигры рвут свою жертву на куски только для того, чтобы ее съесть, а мы истребляем друг друга согласно параграфу»6.
Сложились вековые традиции, а против них обращается сила государственного принуждения, при этом устанавливаются даже сроки искоренения в принципе неискоренимых причин и условий коррупции. На убеждение силой нравственности рассчитывать не приходится, потому что такая сила
1 О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010—2011 годы: указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460 // Российская газета. 2010. 15 апреля.
2 См.: Российская газета. 2010. 15 апреля.
3 Национальный план противодействия коррупции на 2012—2013 годы: URL: http://news.kremlin.ru/ref_notes/1172 (дата обращения: 03.08. 2014).
4 См.: Национальный план противодействия коррупции на 2012 — 2013 годы. Утвержден Президентом Российской Федерации 11 апреля 2014 г. № 226. URL: http://www.consultant.rU/document/cons_doc_LAW_161699/#p48 (дата обращения: 14.08.2014).
5 См.: Гудков Л.Д. Обстановка в стране. Важная статья для криминологов! URL: www.vedomosti.ru/newspaper/ article/252911/bez_buduschego (дата обращения: 21.12.2011).
6 Цит. по: АнтисериД., Реале Дж. Западная философия от истоков до наших дней. От Возрождения до Канта / пер. и под ред. С.А. Мальцевой. СПб., 2002. С. 671.
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
в обществе отсутствует. Она возможна только в новых традициях. Но мы же прекрасно знаем, что традиции создаются не законом, а здоровыми образом жизни, развитой культурой. Как свидетельствует история, с помощью закона — был ли он жесток по отношению к взяточникам (вплоть до смертной казни, во времена Петра I) или, наоборот, был ли чрезвычайно «благонаправлен» (повышением жалованья судьям и канцелярским служащим Екатериной II) — никогда еще не удавалось преодолеть силу криминального рубля.
В описанных случаях имеют место определенные риски, то есть возможные, заранее неизвестные или недооцененные негативные последствия определенных решений и последующих действий. Риск профессор Ю.А. Т ихомиров определяет как «вероятное наступление события и совершение действий, влекущих негативные последствия для реализации правового решения и могущих причинить ущерб регулируемой им сфере» 1.
В нашем случае очевидны два вида такого риска: риск несистемноети, или асистемности (умаление явления коррупции до элементарной совокупности коррупционных правонарушений) и риск асоциальности (возбуждение негативного общественного мнения и правонастроения).
Предвидение (прогнозирование) такого рода рисков, минимизация возможных последствий негативного характера в противодействии преступности или ее «фоновых явлений» приобретают сегодня особое, можно сказать, «стратегически судьбоносное» значение, ибо в современном мире возможность предвидения будущих явлений, в том числе и в правовой сфере, приобретает особую актуальность. Между тем в антикриминальной политике правят бал целесообразность и в немалой степени эмоциональность, но не научность. Основная политическая (стратегическая) цель противодействия коррупции — искоренение ее причин и условий — задает тон всей управленческой системе, призывая, образно говоря, к кавалерийским атакам на данную угрозу национальной безопасности. В одном из интервью Радио России сенатор А.Г. Лысков, рассуждая о перспективах борьбы с коррупцией и давая оценку антикоррупционному законодательству, определил в нем «твердое намерение начать войну с коррупцией не на жизнь, а на смерть (курсив наш. — Г.Г., А.И.)»2. И далее: «После принятия выверенных законов, как после утверждения плана генерального наступления, предстоит сделать главное: получить поддержку общества, мобилизовать сограждан на активную войну с коррупцией (курсив наш. — Г.Г., А.И.)»3.
На политика (как, впрочем, должно быть, и на каждого из нас) в значительной мере влияет общественное мнение и правонастроение. Но политик — особый субъект правоотношений (которые он сам и в немалой степени определяет). Он подвержен воздействию текущих событий, предпочтениям социальных групп, политических партий, их лидеров, на которые незамедлительно реагирует. Эти реакции заметно усиливаются, особенно за счет придания им публичности через СМИ. Отсюда — закономерная потребность в особом, эмоциональном языке, положительно ненормативной, или образной лексике, «языке плаката» — агитации и пропаганды, который позволяет политику находить понимание в широких, массовых аудиториях, чаще попросту в толпе, а то и просто у неопределенного круга лиц.
Возникает вопрос: а нужна политику научность? Его предметное мышление предпочитает иной ориентир — популизм. Разумеется, не к каждому «уголовно-правовому» политику наше утверждение может быть отнесено, однако явление такое имеет место.
Принцип научности же диктует непреложное правило: при разработке стратегии и тактики противодействия коррупции руководствоваться в особенности не столько обстоятельствами, сколько объективными закономерностями, которым и подчинены эти самые обстоятельства. В силу их и видоизменяется данное социально- юридическое явление — коррупция и в целом преступность.
Карательная мощь уголовного наказания является мерой вынужденной и традиционно сильно зависящей от «карательной» мотивации «властного» политика, то есть права подчинять другого. Изначально наказание за преступление имманентно выражало в себе чувство мести, которое вкладывали в него не только законодатель (и правоприменитель), но и потерпевший, которому государство предоставляло такое же право. Например, по Русской Правде предусматривалось право физической расправы над обидчиком, то есть узаконенная форма кровной мести, или побои4. По истине, как писал сал известный социолог П.А. Сорокин, «реальная мотивирующая сила — это не цель, а биологическое побуждение, условный рефлекс...»5.
1 См.: Тихомиров Ю.А. Прогнозы и риски в правовой сфере // Журнал российского права. 2014. № 3. URL: http://www.center-bereg.ru/l33.html (дата обращения: 16.09.2014).
2 Анатолий Лысков: Атака «пятой колонны». URL: http://rudocs.exdat.com/docs/index-292213.html?page=4 (дата обращения: 20.04.2014).
3 Там же.
4 См.: Городнова О.Н. Идея справедливости как критерий оценки и совершенствования уголовного законодательства: теоретический и прикладной аспекты: автореф. дис. ... канд. юрид.наук. Н. Новгород, 2014. С. 53.
5 Сорокин П.А. Человек. Цивилизация. Общество / общ. ред., сост. и предисл. А.Ю. Согомонова; пер. с англ. М., 1992. С. 198.
Горшенков Г.Н., Иванова А.А. Стратегия и законотворчество в противодействии...
205
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Причем важно указать на такое обстоятельство. Мера вынужденного (или, наоборот, политически расчетливого) реагирования на частные случаи проявления коррупции в лучшем случае направлена соответственно на причинную связь между деянием и результатом, что действительно немаловажно для обеспечения торжества буквы закона. Но, подчеркнем, — в частном, или исключительном случае. Здесь мышление правоприменителя «направлено на оценку чужой деятельности с позиции права в целях привлечения к ответственности»1, а в этих, даже добросовестных стараниях легко скатиться под обвинительный уклон.
В связи с этим мы наблюдаем еще один «рисковый эффект», а именно непроработанную потенциальную возможность получить результат негативного характера, который следовало предвидеть, принимая законодательное решение о смягчении уголовного преследования за взятки или введении альтернативного лишению свободы в виде кратного штрафа и лишения права занимать определенные должности. Сумма штрафа впечатляет: от двадцатипятикратной суммы взятки (ч. 1 ст. 290 УК РФ) — до стократной (ч. 6 ст. 290 УК РФ); то есть минимальный штраф — не менее 25 тыс. рублей и максимальный 500 млн рублей (!).
Очевидно, что умонепостижимая сумма не была взята с потолка, а просчитана с учетом сложившейся криминальной ситуации, в частности, исходя из финансовых возможностей коррупционеров. Как свидетельствуют результаты социологических исследований, в отличие от политиков, коррупционеры оказались более дальновидными, они регулярно увеличивали плату за возрастающие риски быть схваченными за руку. Например, за шесть лет антикоррупционной кампании средняя сумма взятки увеличилась более чем в 16 раз, и соответственно «совокупный доход» коррупционеров в 2013 году был равен 21 млрд рублей (сумма причиненного ущерба стране). Разумеется, такая сумма окрыляет на успех уголовно- правового противодействия коррупции.
Но при этом туманит взгляд на мнимые результаты, что делает невидимым тот самый риск — гуманизации наказания, которая, по сути, оставляет взяточника, в том числе крупного и особо крупного, безнаказанным. Так, по данным председателя Следственного комитета России А.И. Бастрыкина, из 20 млрд рублей (по сути, это почти возмещало бы ущерб), которые должны были выплатить взяточники в качестве кратных штрафов, реально от них было получено всего лишь 20 млн рублей, или 1%2.
Размышляя о причинах современного мирового финансового кризиса и, в частности, о пренебрежении принципами права, что неизбежно приводит к волюнтаризму, председатель Конституционного суда РФ В.Д. Зорькин пишет: «В период кризиса стали очевидны издержки доктрин и их последствия в профессиональной деятельности, трактующих право как «чистую» форму в отрыве от ее содержания и не учитывающих взаимосвязь юриспруденции и экономики как прикладных наук, что, по существу, ведет к игнорированию системного подхода как методологической основы профессионализма». И далее отмечает: «Если мы не хотим, чтобы мир сорвался в пропасть — любое наше правовое действие должно, оставаясь профессиональным, становиться философско-правовым. А значит, мировоззренческим»3.
Именно такое профессиональное сознание должно определять стратегию противодействия коррупции и ставить целью не искоренение ее, а мобилизацию усилий общества и государства на деинституционализацию коррупции, минимизацию криминального потенциала ее как угрозы национальной безопасности. Противодействовать нежелательному системному явлению следует адекватно. И при этом на скорый результат, даже и не скорый, но конечный, победный, рассчитывать утопично.
Сегодня же реализация противодействия коррупции, представляется нам, носит не системный, а скорее кампанейский характер. «Кампания» определяется как «совокупность мероприятий, проводимых в определенный период времени для осуществления важной общественно-политической или хозяйственной задачи»4. Каждый такой период определяется Национальным планом противодействия коррупции (2010 — 2011; 2012 — 2013; 2014 — 2015 годы). Показательно, что термин «антикоррупционная кампания» стал синонимом термину «противодействие коррупции».
Итог несистемного подхода к кампании противодействия и самой деятельности по «искоренению причин и условий коррупции» оценил Д.А. Медведев на заседании Совета законодателей, посвященном борьбе с коррупцией, констатировав, что на сегодня каких-либо значимых успехов в этом он отметить не может5.
Не менее, если не более ущербным для практики противодействие преступности является вообще игнорирование концепции как основополагающего теоретического осмысления всей, то есть на-
1 ЖалинскийА.Э. Социально-правовое мышление: проблемы борьбы с преступностью. М., 1989. С. 74.
2 См.: В ходе антикоррупционной кампании средняя сумма взятки в России выросла в 16 раз. URL: http://www. gosrf.ru/news/15262/ (дата обращения: 30.10.2014).
3 Зорькин В. Право — для человека // Российская газета. 2008. 25 ноября.
4УшаковД.Н. Толковый словарь современного русского языка. М., 2013. С. 210.
5 См.: Латухина К. Битва за честность. Дмитрий Медведев решил противодействовать коррупции вместе с регионами // Российская газета. 2010. 25 июля.
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
учной обоснованности системы противодействия преступности. В качестве примера можно определить законодательную практику в области противодействия терроризму.
Федеральный закон «О противодействии терроризму» первоначально был принят 6 марта 2006 года (№ 35-ФЗ).
Затем, спустя четыре месяца, в Закон были внесены изменения и дополнения. После этого в 2008 году Закон корректируется снова, причем, трижды. Наконец, на высшем уровне государственного управления политическая мудрость привела к принятию решения о проведении анализа сложившейся ситуации (касающейся оценки проблемы терроризма и «законотворческого реагирования» на нее) и на его основе — разработке соответствующих основоположений. В результате, наконец, была введена в действие указом Главы государства «Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации»1.
В Концепции были определены основные принципы государственной политики в области противодействия терроризму в России, цель, задачи и три стратегических направления дальнейшего развития системы противодействия терроризму; а) создание системы противодействия террористической идеологии; б) осуществление комплекса мер по обеспечению защищенности потенциальных объектов от террористических посягательств; в) усиление контроля за соблюдением административно-правового режима, то есть особого порядка деятельности органов государственного управления.
Что особенно следует отметить, в Указе Президента РФ были прописаны положения об общегосударственной системе противодействия терроризму, которая была призвана обеспечить проведение единой государственной политики в области противодействия терроризму и защиту основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение национальной безопасности России (ст. 6).
Была определена и реально выполнимая цель противодействия терроризму — защита личности, общества и государства от террористических актов и иных проявлений терроризма. Правда, это определение следует относить не столько к цели (которая предполагает конечный результат), а к функции (которая предполагает и цель, и направление, и характер деятельности). Однако в данном случае понятие цели выступает в контексте политико-правового документа. И этот документ не предполагает реального целедостижения, в отличие от реальной, исполнительно-распорядительной деятельности, где цель — адресная, имеющая сроки реализации и предполагает конечный результат. В данном же случае можно говорить об относительно безадресной цели-ориентире.
Концепция предусматривает регулярный контроль (мониторинг) и анализ проблем терроризма, антитеррористической деятельности, законодательства, международного опыта и т. д.
Можно заключить, что последовавшие за принятием Концепции дальнейшие коррекции антитеррористического закона (а их, то есть изменений и дополнений на протяжении 2010—2014 гг. было более тридцати, точнее, на 10 сентября 2014 г. — 33 коррекции) были направлены на «выравнивание» законодательной деятельности в соответствии с политическим курсом, «проложенным» этим основополагающим документом.
В числе основных понятий Закон предусматривал, в частности, понятия: «терроризм», «террористическая деятельность» и «террористический акт». «Терроризм» определяется (и определяется) как идеология насилия и практика воздействия на принятие решения органами государственной власти, местного управления, а также международными организациями. Понятие «террористическая деятельность» в Законе отсутствует, вместо его определения дан перечень (можно сказать, по аналогии с антикоррупционным законом) ее шести видов. Наконец, дается определение террористического акта — совершение взрыва, поджога или иных устрашающих население действий в целях воздействия на органы власти или международные организации.
Но вот, спустя четыре месяца после принятия антитеррористического Закона, то есть 27 июля 2006 года принимается Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности» № 148-ФЗ. В отличие от антитеррористического Закона, в этом, антиэкстремистском Законе различия между «экстремизмом», который так же, как и терроризм, представляет собой идеологию устрашения, и «экстремистской деятельностью» как практикой реализации экстремистской идеологии, крайних взглядов, радикальных устремлений оказались нивелированы: «экстремистская деятельность (экстремизм)» (п. 1 ст. 1). Закон отождествляет неотождествляемые значения: термины «экстремистская деятельность» (как управленческий процесс) и «экстремизм» (как социальноюридическое явление), с чем нельзя согласиться.
Закон отождествляет термины «экстремистская деятельность» и «экстремизм» и, как ни парадоксально, их неотождествляемые значения — управленческий процесс и социально-юридическое явление.
Обращает на себя внимание и перечень видов экстремистской деятельности. Вторым в этом обширном перечне стоит «публичное оправдание терроризма и иная террористическая деятельность»
1 См.: Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 5 октября 2009 г.) // Российская газета. 2009. 20 октября.
Горшенков Г.Н., Иванова А.А. Стратегия и законотворчество в противодействии...
207
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
(п. 1 ст. 1), то есть те самые шесть видов террористической деятельности, определенных в антитеррористическом Законе (кстати, публичное оправдание терроризма в их числе не предусмотрено).
В результате такого неосторожного обращения с юридической техникой оказались «перемешаны» правовые категории «преступление экстремистской направленности» и «преступление террористического характера», допущены некорректные положения, особенно относящиеся к факультативным признакам. Например, как можно было «публичные призывы» в то же время определять как «те же действия, совершенные с использованием средств массовой информации либо электронных или информационно-телекоммуникационных сетей (включая сеть «Интернет» (например, ст. 280 и ст. 2801 УК РФ). Массово-информационное сообщение никак не может быть публичным.
Известно, что публичная форма речи (любое выступление — с сообщением, лекцией, докладом и т. п.) имеет место в непосредственном присутствии публики и, таким образом, носит открытый характер. Выступление же с использованием СМИ обращено к неограниченному кругу лиц (массовой аудитории) и носит опосредованный характер.
Неопределенность значения термина «призывы» позволяла трактовать его так, как понимал сам правоприменитель.
Еще более неопределенной оказалась, в частности, статья 282 УК РФ «Возбуждение ненависти либо вражды, а равно унижение человеческого достоинства». Заметим, что уже само наименование статьи побуждает задуматься над вопросом: в чем усматривать разницу между «ненавистью» либо «враждой»? По сути, это две степени проявления одного и того же чувства: вражда — отношения и действия, в которых выражена неприязнь, ненависть; а ненависть и есть чувство вражды, только сильной вражды.
Но не это главное. Обратим внимание на редакцию диспозиции части первой данной статьи: «Действия, направленные на возбуждение ненависти либо вражды...». Сразу же подчеркнем, действия — какими бы они (умышленными или неосторожными) ни были. Это, во-первых. Во-вторых, не определена цель действий, а обозначена только неопределенная направленность, исходящая из характера действия.
Диспозиция провоцирует правоприменителя на то, чтобы вопреки такому важному принципу уголовного закона, как принцип вины, закрепленный в статье 5 Уголовного кодекса РФ, возбуждать уголовное дело. В части первой этой статьи говорится о привлечения к уголовной ответственности только тех лиц, в отношении которых установлена вина. А в части второй — обращено внимание на недопустимость объективного вменения. В данном случае правоприменителю предоставлена возможность оценивать, принимать решение, исходя из собственного усмотрения, то есть, оценивая характер действия или его направленность.
Для сравнения и размышлений приведем извлечение из Уголовного кодекса Республики Казахстан. Частью первой статьи 164 «Возбуждение социальной, национальной, родовой, расовой или религиозной вражды» предусмотрено: «Умышленные (курсив наш. — Г.Г., А.И.) действия, направленные на возбуждение. вражды.»1.
Можно указать на целый ряд критических замечаний в отношении данного антиэкстремистского закона и соответственно его неправомерного применения2. На данное обстоятельство был вынужден обратить внимание Пленум Верховного Суда Российской Федерации, приняв 28 июня 2011 года Постановление «О судебной практике по уголовным делам о преступлениях экстремистской направленности»3. В этом документе изложены многочисленные рекомендации судам, исключающие неправомерное применение закона.
Кстати, в отношении деяния, предусмотренного статьей 282 УК РФ, Пленум постановил (п. 8): «Преступление, предусмотренное статьей 282 УК РФ, совершается только с прямым умыслом и с целью возбудить ненависть либо вражду, а также унизить достоинство человека либо группы лиц.» (курсив наш. — Г.Г., А.И.). К тому же Пленум здесь же разъяснил, что высказывание суждений и умозаключений, в которых использованы факты межнациональных, межконфессиональных или иных социальных отношений в научных или политических дискуссиях и текстах и не преследующих цели возбуждения ненависти либо вражды, а равно унижения достоинства человека или группы лиц (по соответствующим признакам), «не являются преступлением, предусмотренным статьей 282 УК РФ».
Размышления над данной проблемой невольно приводят к мысли, что очевидные огрехи формализации и идеологизации нормы закона не так уж и случайны. Любая норма закона выражает прежде
1 Уголовный кодекс Республики Казахстан от 16 июля 1887 г. № 167-I. URL: http://www.pavlodar.com/zakon/ ?dok=00087&uro=080170 (дата обращения: 03.10.2014).
2 См., например: Конституция — это закон и для Государственной Думы / В.Н. Кудрявцев [и др.] // Государство и право. 2007. № 5. С. 13—16; Чуганов Е. Бороться с экстремизмом, но не со свободой слова. URL: http://www.voskres.ru/ articles/chuganov.htm (дата обращения: 11.10.2014).
3 О судебной практике по уголовным делам о преступлениях экстремистской напрвленности: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2011 г. № 11 // Российская газета. 2011.4 июля.
Юридическая техника. 2015. М 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
всего определенную политическую идею, а затем уже — идею регулирования. Сама логика рассматриваемого нами вопроса (стратегия ^ законотворчество ^ противодействие преступности) выражает эту закономерность, которую можно назвать политизацией.
Термин «политизация» означает, в частности, «наполнение политическим смыслом каких-либо явлений, процессов, отдельных вопросов общественной жизни»1. Этот смысл (например, экстремизм как угроза национальной безопасности) определяют политические интересы, исходящие из них цели (защита прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя, обеспечения целостности и безопасности Российской Федерации) минимизации экстремизма) и соответствующие средства (в частности - уголовно-правовые) их достижения.
В основе политизации лежит целесообразность, то есть сообразие цели. Цель в данном случае доминирует — она, главным образом, определяет решение и действие. Можно сказать, политическая целесообразность является важнейшим системным признаком, которым определяется сущность политизации, соответствие политической деятельности ее целям, достижение которых прокладывает путь, повторимся, через законотворчество и практическую деятельность (в области противодействия преступности). И в этой ситуации политик, ослепленный политической выгодностью, предвкушаемым результатом, легко может впасть в заблуждение или искушение и отойти от правил, ограничений, даже игнорировать запрет.
Особенно это касается выбора средств, с помощью которых мыслится достижение цели. Сомнительное известное утверждение «Цель оправдывает средство» в политике нередко оказывается несомненным принципом. Разумеется, заманчиво, имея силу закона, принудить другого к нужному, например, антикоррупционному поведению. И идея бескомпромиссной борьбы с преступностью окрыляет политика, и принцип интенсивности и наступательности начинает доминировать в антикриминальной политике, что недопустимо. Тем более, когда наступательность уподобляется кавалерийской атаке.
Предостерегая подобное убеждение политиков, профессор М.П. Журавлев поясняет, что «наступательность предполагает упреждение, опережение действий преступников, последовательную реализацию превентивного подхода к делу противодействия преступности»2.
При несомненной важности политической целесообразности в определении основных направлений противодействия преступности политику, субъекту управления противодействием преступности необходимо, однако, воздерживаться от предвкушения радостного результата своих усилий, но основываться на трезвой, то есть всесторонней научно обоснованной оценке возможностей достижения такого результата. Успешность мысли и дела можно гарантировать только при условии гармонизации политических отношений на всех уровнях государственно-правового управления — от идеологического осмысления до реализации мер противодействия преступности.
1 См.: Халипов В.Ф., Халипова Е.В. Власть. Политика. Государственная служба. Словарь. М., 1996. URL: http:// www.politike.ru/dictionary/840/word/politizacija (дата обращения: 15.02.2014).
2Журавлев М.П. О концепции государственной политики борьбы с преступностью в России // Вестник Владимирского юридического института. 2007. № 1. С. 20.
Горшенков Г.Н., Иванова А.А. Стратегия и законотворчество в противодействии...
209
