CC BY
92
ГОС
редакционная статья
статус члена совета федерации: историческая преемственность и современность
Круглый стол Комитета по регламенту и организации парламентской деятельности Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (28 апреля 2015 года)
Бошно Светлана Владимировна, Главный редактор, доктор юридических наук, профессор.
Аннотация. Вопрос о статусе парламентария является актуальным для совре-
менного этапа российского парламентаризма. Изменения в законодательстве о статусе, включая конституционные поправки, существенно преобразовали этот институт. Статус парламентария отражает природу самого законодательного органа. Участники круглого стола отметили, что представительство имеет разное происхождение и значение, необходимо уточнить сущностные характеристики представительства в Совете Федерации. Большое внимание было уделено истории парламентаризма в части развития прав, обязанностей, гарантий, начиная от Гоcсовета, через представительные органы XIX и XX веков и заканчивая современным парламентом. Выступающие отметили необходимость проработки и правового закрепления порядка подведения результатов голосования в Совете Федерации. Большое внимание было уделено вопросу неприкосновенности членов Совета Федерации как части их правового статуса. Данное направление отмечено как перспективное для продолжения дискуссии.
Ключевые слова: Член Совета Федерации, неприкосновенность депутатов, неприкосновенность членов Совета Федерации, голосование в парламенте, представительный орган, разделение властей, профессионализм законодателя.
Комитетом по регламенту и организации парламентской деятельности Совета Федерации Федерального Собрания РФ задуман на 2015 год ряд мероприятий в формате круглого стола со сквозной тематикой о парламентариях и парламентских процедурах. Актуальность темы объясняется тем, что законодательство о формировании и деятельности палат высшего законодательного органа меняется, затрагивая даже конституционные нормы. При этом отсутствует закон о парламенте, а дискуссии о его возможности и целесообразности (либо об отсутствии таковых) публично не ведутся. Круглый стол Комитета Совета Федерации с планом периодической работы представляется площадкой не только для постановки проблем, но и для поиска возможностей их правового разрешения.
Заседание круглого стола открыли председатель и заместитель председателя Комитета Совета Федерации по регламенту и организации парламентской деятельности В. А. ТЮЛЬПАНОВ и С. В. МАМЕ-ДОВ. Они поздравили участников мероприятия с Днем российского парламента и высказали намерение, начав с данного мероприятия, провести последующие круглые столы о международном опыте двухпалатных парламентов и по их итогам выработать соответствующие законодательные инициативы либо дополнительные нормы регламента палаты Федерального Собрания.
А. С. СЕНИН, доктор исторических наук, профессор Российского государственного гуманитарного университета выступил с докладом об истории государственной службы на рубеже Х!Х и ХХ веков, привел информацию о продвижении на государственной службе и исключении из нее, гарантиях и оплате, уделил внимание контрольной деятельности.
Контроль над работой государственного аппарата вели разные ведомства. Финансовый осуществлялся структурой, называемой «государственный контроль», его местными органами были контрольные палаты. Надзор за политической благонадежностью находился в ведении жандармских управлений. А общая проверка местной администрации осуществлялась Правительствующим Сенатом по указанию императора.
Приведены статистические данные о государственных служащих. В 1910 году в европейской части страны их было 575 тысяч человек, содержание которых составляло около 13 процентов расходной части бюджета. Эти цифры мало отличались от соответствующих показателей наиболее высокоразвитых государств. Причем число госслужащих в Германии, Франции, США было намного больше. По показателю числа чиновников на тысячу жителей Российская империя уступала всем развитым странам того времени.
В завершение выступления профессор отметил, что не столько статистические показатели, сколько качественные определяют успех социально-экономического развития страны. Это прямо связано с повышением качества государственного управления, а значит, и повышением эффективности работы государственных служащих. Поэтому представляется правомерным и своевременным изучение исторического опыта государственной службы.
Бошно с.в.
«Круглый стол... статус члена совета Федерации...» 3/2015
7
В. В. ЕРШОВ, ректор Российского государственного университета правосудия, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации.
Тема выступления связана с полномочиями Госсовета Российской империи в сфере судебной деятельности. Госсовет, по идее Сперанского, замышлялся как совещательный орган исключительно в сфере законодательства, и никаких его полномочий в судебной области манифестом «Образование Государственного совета» от 1 января 1810 года не предусматривалось. Перечисляющий предметы ведения Госсовета параграф 29 манифеста о делах судебных не упоминал. Связь Госсовета с отправлением правосудия устанавливалась только через состоящую при нем комиссию прошений в виде временной меры «до окончательного образования судебной части». В комиссию прошения было дозволено подавать жалобы на решения департаментов Сената. Дело поступало в Госсовет в том случае, если комиссия находила основания к отмене вынесенного департаментом Сената решения.
Почти через полтора года, а именно 25 июня 1811 года, был издан Манифест «Об общем учреждении министерств», 220 — 227 параграфы которого регулировали отношения министерств и Госсовета, предоставляя последнему определенные контрольные функции. В результате Госсовет получил ограниченные полномочия в сферах: законодательной, исполнительной и судебной деятельности. В 1842 году к компетенции Госсовета, в частности, были отнесены дела о лишении дворянства, классных или офицерских чинов за преступления и так далее. Появилась и очень важная компетенция — это доклады Сената об отмене либо пересмотре его прежних решений.
В ходе судебной реформы 1864 года полномочия Госсовета изменились. Так, судебные уставы Александра II не допускали передачи судебных дел из судов через Госсовет на высочайшее уважение, то есть на решение императора. До 20 февраля 1906 года были внесены дальнейшие изменения в сферу деятельности Госсовета. Так, к числу лиц, которые могли быть привлечены Госсоветом к уголовной ответственности за совершенные преступления, были также отнесены депутаты Госдумы и председатель Совета Министров. То есть все высшие споры, в том числе уголовные споры, рассматривались Госсоветом. В дальнейшем полномочия Госсовета в сфере судебной деятельности сохранились до его ликвидации, до 1917 года.
Профессор Коркунов, допуская такой способ разделения функций между властями, отмечал: «Предоставление некоторых судебных функций законодательному учреждению не представляет собой ничего беспримерного, встречается и в конституционных государствах других». В том числе Коркунов ссылался на то, что в этих органах представлены достаточно опытные юристы, ссылаясь на опыт Англии и Швейцарии, тем самым оправдывая эту практику организации органов государственной власти.
Краткий анализ судебной деятельности Госсовета с 1810 года до его ликвидации в 1917 году позволяет сделать следующий вывод: Госсовет в XIX— начале XX века постепенно расширял свою компетенцию в сфере судебной деятельности и в начале ХХ века получил очень значительные полномочия, по сути, став высшим органом судебной власти. Профессор В. В. Ершов провел также анализ типов понимания права и отметил значение принципов права как формы права. Эта тематика является стратегической для профессора, и он повторил основополагающие тезисы его научной позиции.
Т. Г. АРХИПОВА, заведующая кафедрой истории государственных учреждений и общественных организаций РГГУ, доктор исторических наук, профессор считает, что для оптимального функционирования парламента, с ее точки зрения как историка, требуется как минимум двухпартийная система. Необходимо разделение властей, четко прописанная система выборов — всеобщих, равных, прямых, альтернативных, при тайном голосовании, по месту жительства и так далее. Задача любого парламента состоит в формировании в первую очередь правового поля, поэтому он должен иметь фиксированный срок полномочий и быть постоянно действующим. Парламентарии должны быть охраняемы законом от всякого рода неправовых эксцессов, защищены в социальном плане. В федеративном государстве нужен двухпалатный парламент, одна из палат должна представлять интересы субъектов Федерации.
Первый шаг на пути к парламентаризму был сделан в 1936 году, когда Конституция обозначила принцип разделения властей, зафиксировала срок полномочий Верховного Совета, отменила все ограничения в выборах. Сохранившиеся две палаты отличались друг от друга лишь процедурой выборов. У них даже набор комиссий был одинаковым. Фактически это были комиссии «в двух экземплярах». Впервые в Основном законе страны появилось положение о том, что депутат Верховного Совета СССР не может быть привлечен к судебной ответственности или арестован без согласия Верховного Совета СССР А в период между сессиями — без согласия его Президиума.
Верховный Совет не стал постоянно действующим, как и прежде, его депутаты не порывали с основной деятельностью. Но по окончании сессий они весь срок полномочий оставались носителями власти, вели прием избирателей. Впервые законодательно было закреплено материальное обеспечение депутатов. Однако полная зависимость государственных институтов от партийных структур, от назначения на выборные должности, деквотирование и определение повестки дня и разработки сценариев сессий привели к тому, что обсуждение вопросов и голосование по ним стало формальностью.
Следующий шаг в направлении парламентаризма был сделан тогда, когда были приняты законы от 1 декабря 1988 года. Эти законы были довольно противоречивы, но не по вине законодателей, а поскольку тогда был транзитный период в истории страны. С одной стороны, создавался постоянно действующий Верховный Совет, с другой — возвращалась трехступен-
Бошно с.в.
«Круглый стол... статус члена совета Федерации... » 3/2015
9
чатая система высших органов государственной власти. С одной стороны, оговаривались альтернативные выборы для части депутатов съезда, с другой — выборы в Верховный Совет были непрямыми. Две его палаты, как и прежде, были равны, но у каждой стал хотя бы свой набор комиссий.
В августе 1989 года постановлением Верховного Совета СССР было утверждено Временное положение об обеспечении деятельности народных депутатов СССР Оно предусматривало ежемесячное возмещение расходов, связанных с выполнением депутатских обязанностей. Регламент съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, принятый в декабре 1989 года, содержал положения, имеющие некоторое отношение к статусу депутатов. И уже в мае 1990 года был принят последний закон о статусе народного депутата СССР, в нем функции народного депутата, его права и обязанности, формы деятельности, гарантии депутатской деятельности и социальные гарантии были сформулированы наиболее полно. Аналогичный закон в ноябре 1990 года был принят и в РСФСР.
Ю. А. ТИХОМИРОВ, заместитель заведующего Центром публично-правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, член Редакционного совета журнала «Право и современные государства».
Профессор высказался в защиту системы съездов как особой формы работы парламента и поделился с участниками круглого стола воспоминаниями о том, как осуществлялось текущее научное консультирование на Съезде народных депутатов: были маленькие консультативные пункты, которые дежурили до полуночи. Докладчик подчеркнул, что система съездов родилась неспонтанно, не в период той самой ночи бессонницы, когда кто-то проснулся и на съезде сказал, что вот теперь мы у власти. Это было соответствующий тому времени порядок, способ самоорганизации, который в современных условиях утрачен, но другой ему на смену не создан. Идет сложный многоуровневый процесс, и возникают удивительные противоречия. Все больше нарастает законов сверху, они встречаются с законодательными массивами субъектов Федерации. Далее следуют муниципалитеты, у которых тоже должна быть свобода, затем идут учреждения, предприятия, организации всякого рода, и у всех саморегуляция. Когда все эти слои встречаются, то идущий сверху федеральный закон постепенно обессиливается не потому, что там противники какие-то, а невольно так проистекает.
В выступлении отмечено, что необходимо внимательно продумать вообще институт представительства. Как одно из направлений совершенствования отмечено представительство профессиональное. Имеющееся представительство в Совете Федерации скорее территориальное, вместе с тем профессиональное представительство имеет много резервов.
В виде примера некачественного правотворчества указан процесс развития Кодекса об административных правонарушениях. За 12 лет Кодекс увеличился с 230 статей до 800 — 900. При этом такая дробность пра-
вонарушений ничуть не повысила уровень правосознания или правопорядок в стране. Следует отбросить иллюзию того, что подобное нагнетание правового пресса на граждан и на юридических лиц даст какой-то эффект. Однако процесс продолжается, и 80% законопроектов — это проекты о поправках.
Профессор в своем выступлении большое внимание уделил принципу разделения властей в истории и современном государственном строительстве. Еще в 1967 году в журнале «Государство и право» была опубликована статья «Разделение властей или разделение труда». Вместе с тем для середины XX века и XXI века эта доктрина не самая эффективная, о чем написано в статье «Прощай, Монтескье», опубликованной в журнале «Сравнительное конституционное право». Конечно, в государстве всегда есть власть. Она бывает разная: оппозиционная власть, скрытая власть, власть зарождающаяся, но государство устойчиво, лишь когда есть единая государственная власть.
Конечно, разделение функций, разделение труда существует издавна, и трудно представить иное. Это было понятно даже египетским фараонам.
А что сегодня? Если посмотреть на Конституцию, современный мир, страну. Разделение властей не отражено так, как это казалось привлекательным две сотни лет тому назад. Появились структуры, которые никак не входят в эту триаду, которые могут лучше действовать по концепции Совета Европы. Это так называемое субсидиарное управление совмещенных уровней. Причем уровень нижней должен быть более плотно обеспечен функциями, а потом уже недостаток настраивает верхние этажи. А у нас идет все сверху: самая полная власть на верхних этажах, а нижняя власть, местное самоуправление сейчас в состоянии просто очень слабом. Поэтому, сохраняя рациональное зерно разделения властей, нужно думать, как выстроить концепцию уже XXI века.
С. А. АВАКЬЯН, заведующий кафедрой юридического факультета Московского государственного университета, доктор юридических наук, профессор начал свое выступление с констатации факта, что существующая сегодня модель Совета Федерации является весьма дискуссионной и даже ущербной. И на этой модели мы ничего хорошего создать не можем. С мнением профессора Архиповой, что сегодня у нас идеальный вариант парламента, можно согласиться только в одном: в том, что у нас есть две палаты и в этом смысле у нас обеспечено как общеполитическое представительство, так и представительство от субъектов федеративного государства. Но что касается непосредственно Совета Федерации, то давние споры о том, что такое Совет Федерации, является ли он представительством субъектов или органов субъекта либо населения субъектов, — это вовсе не схоластический вопрос. Там, где я проживаю сейчас, построили эту самую новую магистраль, от Москвы на Петербург. И получилось, что большой микрорайон, где проживает почти 50 тысяч человек, просто отре-
Бошно С.В.
«Круглый стол... Статус члена Совета Федерации...» 3/2015
11
зали. У нас нет никакой возможности пользоваться транспортом, кроме как маршрутками. И к каким членам Совета Федерации мы смогли бы обратиться? Есть два представителя от Москвы и два представителя от Московской области. Однако они входят в номенклатуру и не могут поступать иначе, чем поступают руководители этих субъектов. А последние, и губернатор области, и мэр Москвы, дали согласие на такой вариант постройки дороги. Кому жаловаться? Этим людям? Они ничего не будут делать, потому что они полностью зависимы от соответствующих руководителей. Вы можете сказать, что, может быть, представитель Законодательного Собрания более свободен? Может быть, я не знаю. Но я не знаю ни одного случая, чтобы к ним обратились по данному вопросу. Эта модель неудачная. Удачной может быть такая модель, которая обеспечит представительство населения. И об этом необходимо думать.
Второй момент — при формировании Совета Федерации можно было бы учесть то, что было с Государственным советом, во всяком случае, на начало XX века, когда назначаемый Государственный совет уступил место формируемому Государственному совету. Половина назначалась императором, половина была представителями от сословий. Они-то и выражали различные социальные мнения. Этот фактор сегодня напрочь отсутствует, потому что представители от субъектов получают свои должности в Совете Федерации несколько по иным критериям. Идея, которая неоднократно звучала раньше, -это идея изменения порядка формирования Совета Федерации. Может быть, переход к выборам, может быть, переход к иному варианту формирования. И в этом плане уже первый шаг намечен — это представители Российской Федерации, которые включаются в состав Совета Федерации. Мы пошли бы правильным путем, позволив наряду с представителями субъектов создать еще и какое-то частичное представительство от отдельных групп сообщества.
Профессор высказал мнение о том, что в свете принятых в Конституцию РФ поправок относительно порядка формирования Совета Федерации процесс подсчета голосов должен измениться. В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ большинство при голосовании в палатах Федерального Собрания исчисляется исходя из конституционно установленного числа. Вместе с тем Совет Федерации продолжает определять большинство по количеству членов, чье полномочия подтверждены Советом Федерации. Этот тезис вызвал дискуссию участников круглого стола.
С. В. БОШНО, доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой государствоведения Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Главный редактор журнала «Право и современные государства» отметила актуальность такого элемента статуса члена Совета Федерации, как его неприкосновенность. Русский писатель и публицист А. И. Солженицын в 1999 г даже прямо заявил, что правовой иммунитет депутатского корпуса является «приманкой для уголовников», что представляется весьма дискуссионным.
Проблематика статуса члена парламента (парламентария, депутата) относится к числу дискуссионных и в обществе, и в правоведении. Острую полемику в современной России и в зарубежных странах вызывает такой важный элемент депутатского статуса, как объем и содержание парламентского иммунитета. При этом общественное мнение склонно рассматривать парламентский иммунитет как привилегию, из которой неправомерно извлекают выгоду непосредственно заинтересованные стороны.
Дореволюционные юристы представляли парламентский иммунитет в виде временной потребности, которая прекратится с развитием парламентаризма. Данный институт рассматривался как частное средство рационального устройства законодательных палат, основанное на соображениях практического характера ввиду сложившегося и отнюдь не беспочвенного недоверия к беспристрастию и независимости судебной власти, для сдерживания амбиций монарха, его окружения, исполнительной власти.
Имеется и другое понятие иммунитетов. Под ними понимаются «особые льготы и привилегии, преимущественно связанные с освобождением конкретно установленных в нормах международного права, конституциях и законах лиц от определенных обязанностей и ответственности, призванные обеспечить выполнение ими соответствующих функций».
В Европе исторически сложились две модели института неприкосновенности: французско-бельгийская, согласно которой запрещается любое возбуждение дела о преследовании депутата судом или администрацией без разрешения палаты, и немецкая, по которой воспрещается только лишение без разрешения палаты свободы депутата, а не возбуждение преследования. Конституция Российской Федерации установила институт депутатской неприкосновенности, предусмотрев отсутствие ответственности.
При анализе неприкосновенности полагаем необходимым исходить из цели данного института, а не из конкретных правовых норм, и ориентироваться на разрешение следующих вопросов:
— освобождается ли парламентарий от ответственности за свои действия только в парламенте или также и вне его;
— покрывается ли парламентским иммунитетом совершение правонарушений до получения данного статуса;
— все ли правонарушения покрываются иммунитетом или только высказывания;
— подлежат ли иммунитету частные дела или только общественные.
Для российских парламентариев неприкосновенность является органической частью их конституционного статуса. Таким образом, неприкосновенность члена верхней палаты парламента представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих особую (исключительную) процедуру привлечения парламентария к ответственности с согласия верхней палаты парламента, которая, с одной стороны, позволяет устранить необоснованные обвинения в его адрес, а с другой — препятствует возможности лица, виновного в совершении правонарушения, уклониться от ответственности.
Бошно С. 15.
«Круглый стол... статус члена совета Федерации... » 3/2015
13
Уже имеется определенная практика по лишению неприкосновенности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Основания для лишения неприкосновенности, предъявляемые парламентариям, разнообразны: взяточничество, мошенничество, хулиганство, сопротивление представителю власти и другие. Имеется судебная практика по оспариванию постановлений палат Федерального Собрания Российской Федерации. Заявители указывают, что при вынесении постановлений были допущены нарушения материального и процессуального законодательства. Ни одного случая отмены постановления о лишении неприкосновенности не известно. Однако российская система законодательства и практика его применения в части правового регулирования института неприкосновенности не имеет четких оснований разрешения данной государственно-правовой проблемы. Нам она видится в нечеткости критериев, по которым палата должны принимать решение об удовлетворении или об отказе в удовлетворении представления о лишении члена Парламента неприкосновенности. Следует найти и закрепить вариант закрепления баланса неприкосновенности как гарантии депутатской деятельности и гарантий правосудия для общества и граждан.
