CC BY
166
УДК 940.3 О. В. ЧУДАКОВ
Омский государственный университет им. Ф. М. Достоевского
СТАНОВЛЕНИЕ ИНСТИТУТА КОМИССАРОВ ВРЕМЕННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА В СИБИРИ___________________________________________________
Рассматривается процесс смены власти губернского и областного уровня и построение к середине марта новой властной вертикали в Сибири.
Ключевые слова: Февральская буржуазно-демократическая революция, Временное правительство, социальные катаклизмы.
Должности губернского и уездного комиссаров были учреждены на основании декрета Временного правительства от 13 марта 1917 г. для управления местными органами власти. Однако их правовой статус, функциональные обязанности не были достаточно четко прописаны. В связи с чем многие вопросы разрешались посредством разъяснительных телеграмм, циркуляров, инструкций со стороны Министерства внутренних дел.
Созданное в марте 1917 г. при Министерстве внутренних дел Особое совещание по местным реформам ввиду сложности работы только к сентябрю подготовило Проект положения о комиссарах, согласно которому компетенция комиссаров напоминала компетенцию губернаторов и исправников. Само «Временное положение о губернских и уездных комиссарах» было обнародовано лишь 25 сентября 1917 г. Такая медлительность порождала кризис власти на местах.
После Февральской революции 1917 года в рамках первых преобразований Временное правительство пыталось провести мероприятия по обеспечению управления на местах в условиях широкого стихийного процесса ликвидации местных органов власти и должностных лиц и, тем самым, расширить полномочия местных органов власти. Наибольшему разрушению подверглись органы охраны общественного порядка и местные органы власти на низовом уровне.
Уже 4 марта 1917 г. Временное правительство признало «желательным сохранение в пределах возможности всего существующего административного механизма» и постановило «временно устранить от должности губернаторов и вице-губернаторов» [1]. Также были освобождены от занимаемых должностей градоначальники, полицеймейстеры, исправники, становые приставы, урядники, земские начальники с соответствующими канцеляриями и делопроизвод-ствами, были упразднены такие местные учреждения, как полицейские управления, комитеты по делам печати, жандармские управления и охранные отделения и т.д.
В частности, Омский Совет рабочих и военных депутатов под давлением революционных масс на первом своем заседании 3 марта принял решение об аресте генерал-губернатора, губернатора и других представителей старой власти, и на следующий день решение было исполнено. В этот же день по постановлению Красноярского Совета рабочих и солдат-
ских депутатов были произведены аресты Енисейского губернатора Я. Г. Гололобова, вице-губернатора Римского-Корсакова, полицмейстера и офицеров жандармского управления в Красноярске [2]. Этому примеру последовали и в Ачинске, Канске, Минусинске и других городах Енисейской губернии.
Иркутский КООрг под давлением революционных масс был вынужден санкционировать решения Советов об аресте представителей старой власти [3]. 21 марта Ялуторовский уездный Исполнительный комитет сообщал губернскому комиссару об устранении крестьянами всех полицейских чинов и крестьянского начальника Венгешинского [4]. 9 апреля в Кузнецке состоялось уездное народное собрание, на котором было принято решение отстранить от должности уездного исправника и крестьянских начальников [5]. Но в некоторых городах Сибири (в Томске, Бийске, Чите, Новониколаевске и др.) Комитеты порядка и городские думы предпринимали попытку сохранить в неприкосновенном виде старую царскую администрацию.
Упраздненные должности и учреждения правительственного аппарата на местах были заменены губернскими, городскими и уездными комиссарами Временного правительства и их аппаратом (канцеляриями), которым предлагалось опираться на земское и городское самоуправление.
Циркулярным распоряжением Временного правительства от 5 марта 1917 г. временно обязанности этих комиссаров до выборов новых органов самоуправления возлагались на председателей губернских и уездных земских управ и городских голов, которые были избраны еще при старом режиме [6]. Однако и это не улучшило положение, т.к. на местах занимали выжидательную позицию или действовали, как сами считали правильным.
В Сибири формирование корпуса губернских и уездных комиссаров шло менее энергично, чем в центральной России. Одной из основных причин этого являлось отсутствие земств и, как следствие, нехватка профессиональных управленческих кадров, необходимой материальной базы. В конечном счете сеть правительственных комиссаров в губерниях Сибири оказалась более слабой в экономическом и организационном отношениях, особенно на уровне уездов.
Комиссия по разработке положения о комиссарах Временного правительства в губерниях и уездах, которую возглавлял С. М. Леонтьев, на заседании
ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК № 1 (115) 2013 ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ
ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК № 1 (115) 2013
26 марта 1917 г. приняла решение о том, «что по условиям переживаемого времени намеченные преобразования отнюдь не могут вылиться в форму органических законов, но, отвечая лишь неотложным запросам действительности, имеют своей задачей необходимое урегулирование хода жизни на местах, впредь до окончательного устроения местных учреждений в порядке законодательном...» [7, 8]. Поэтому основной задачей комиссии было установить координацию деятельности комиссаров с правительством и местным самоуправлением. В ходе работы были установлены общие принципы статуса комиссаров, которые, без всякой конкретизации, Временное правительство сообщило губернским комиссарам в виде инструкции в циркулярах Министерства внутренних дел от 1 апреля (о функциях комиссаров) и 15 апреля (о системе управления):
1. Губернский комиссар должен был назначаться Временным правительством и являться официальным и главным «носителем власти Временного правительства в губернии»; он не подчинялся какому-либо конкретному ведомству. Циркуляры предоставляли ему все права губернаторов «за исключением отпавших вследствие происшедших в государственном строе изменений».
2. Комиссар должен был объединить все гражданское управление, имел право надзора за всеми отраслями гражданского управления и информировал уездных комиссаров о правительственных распоряжениях. Совещание существенно ограничило полномочия губернского комиссара: административных функций он не имел, мог только издавать постановления и надзирать за «законностью и целесообразностью» действий органов местного самоуправления через информирование правительства и опротестование их в местном суде. В его ведении также было землеустройство, «общий надзор за милицией» и право вызова войск.
3. Все губернское управление заменялось советом при комиссаре, в составе которого были общее, административное, сельское и хозяйственное присутствия. В совет входили назначаемые по представлению помощники комиссара, а также инспектора милиции, строительные и врачебные инспектора, председатель окружного суда и прокурор.
4. Кандидатура уездного комиссара должна была рекомендоваться губернскому комиссару уездным исполкомом и по представлению назначаться правительством. Уездные комиссары могли осуществлять не управление, а надзор и общую координацию; они не имели при себе совета. Комиссары должны были надзирать не за уездными органами (полностью самоуправляемыми), а за волостными и поселковыми правлениями. Увольнение также происходило по представлению и при наличии замены [8, л. 50 — 57; 9; 10].
21 апреля 1917 г. окончательно подготовленный проект положения о комиссарах был представлен совещанию и в целом одобрен, а затем вынесен на открывшийся съезд губернских комиссаров. На съезде (22 — 24 апреля) присутствовало 36 губернских комиссаров и их помощников, два уездных комиссара, два городских (от губернского и уездного центров) , а также представители почти всех министерств и особо приглашенные лица из числа членов совещаний. Председатель съезда князь Г. Е. Львов во вступительной речи отметил «величавость» происшедшего «переворота», выразил радость по поводу освобождения от «бюрократических оков» и опасения, вызванные ростом анархии («внутренний враг»,
который «хуже внешнего) [11]. Затем съезд начал рассмотрение правительственного проекта, по которому делегаты отмечали невозможность в сложившихся условиях унифицировать систему местного управления. Поэтому единственными реальными органами власти на местах назывались временные волостные исполкомы, а также Советы, от которых зависела и власть губернатора. «Не следует забывать, что без активной поддержки указанных организаций [ Советов. — О. Ч.] власть комиссара сводится к нулю», — говорилось на съезде [11, л. 15].
В этой связи, под давлением провинции Временное правительство было вынуждено пойти на некоторые уступки мелкобуржуазной демократии. Было признано необходимым дополнить проект положения о комиссарах двумя пунктами: 1) во всех мероприятиях, касающихся местной жизни губернии, комиссар действует в единении с губернским Комитетом общественных организаций; 2) губернский комиссар назначается Временным правительством по соглашению с губернским Комитетом общественных организаций [12].
В итоге, комиссары получили право надзора над местным самоуправлением с правом ознакомления с деятельностью, требования сведений и объяснений, но без права ревизии. Комиссар имел право общего руководства милицией, но в целом она оставалась в подчинении органов самоуправления. Однако делегаты выступили против создания совета при комиссаре, так как посчитали это простой «перекраской» прежних органов и заявили о необходимости срочной более общей реформы местного управления и самоуправления. До ее проведения прежние органы сохранялись, многие их функции упразднялись или должны были перейти земству и административной юстиции. Необходимо было также восстановить институт выборных мировых посредников. Комиссары также предлагали начать отпуск средств по сметам Комитетов общественных организаций, в связи с чем Министерство внутренних дел еще 21 апреля направило соответствующий циркуляр в губернии [9, л. 25; 11, л. 23-33].
Таким образом, полномочия правительственных комиссаров оказались довольно значительными и вместе с тем крайне размытыми. Эта правовая неопределенность неизбежно обусловила неэффективность правового регулирования отношений в сфере организации и деятельности местных органов власти, которые были лишены четкой юридической основы.
Постановление о комиссарах, которое вышло только 26 апреля, создало основу новой административной системы. В целом, это был проект совещания с поправками съезда. Механизм нормальной работы положения не был отрегулирован даже к осени (хотя ни один из кабинетов правительства не менял взятого курса), о чем и говорилось на последующем съезде в августе [13].
На местах же сложилась далеко не такая картина, какой ее хотело видеть правительство. Как и говорилось на съезде, губернские и уездные комиссары не имели реальной власти (даже такой ограниченной, какая им предназначалась) и целиком зависели от низовых органов самоуправления, Советов и Комитетов общественных организаций. Так, например, факт ареста в марте 1917 г. по постановлению Томского и Иркутского общественных комитетов и Совета бывших губернатора и вице-губернатора, несмотря на возражение самого губернского комиссара, свидетельствует о том, что в первые дни мартовской революции именно КОБы (при поддержке
Советов), а не комиссар Временного правительства был реальной политической властью в регионе [14].
Часто комиссары действовали без назначения правительства, уездные комиссары — без назначения губернскими. Иногда они избирались раньше назначения, и правительству приходилось признавать их. При этом, они далеко не всегда являлись председателями земских управ, среди них нередко встречались судебные следователи, присяжные поверенные, преподаватели гимназий, лица свободных профессий или даже студенты [15]. «Создание института губернских комиссаров шло как-то помимо правительства», отмечает Т. М. Баженова [16]. Никакой четкой системы управления не было, а о существующей комиссары не всегда сообщали правительству. С апреля оно предприняло анкетирование губернских и уездных комиссаров, которое не завершилось и в августе. Материалы анкет были крайне скудны и свидетельствовали не столько о малой осведомленности правительства, сколько о чрезвычайно слабой и неоформленной власти комиссаров1. Последние, в свою очередь, мало что знали о деятельности Временного правительства на местах. Они были загружены массой работы, нередко вынуждены были выполнять земские, судебные и полицейские обязанности. Финансы распределялись без должного контроля, подчас они тратились на содержание партий и Советов. Часто различные органы власти (Советы, Комитеты общественных организаций) принимали на себя полномочия и функции государственной власти [13, л. 19-20; 15, л. 50-70; 17]. Не были также разграничены полномочия губернских комиссаров и особых комиссаров правительства на местах3.
В частности, в марте 1917 г. Временное правительство дважды предпринимало попытку взять под свой контроль (через комиссаров) создание и деятельность губернских и уездных комитетов [18; 19]. Для этого 8 марта 1917 г. Временное правительство приняло решение: «командировать комиссарами в Сибирь... членов Государственной думы И. П. Лаптева (Степной край), А. С. Суханова (Тобольская губерния), Е. П. Зубашева (Томская губерния) и товарища председателя Земгора П. И. Преображенского (Иркутская губерния и Забайкалье)» [20].
В дальнейшем правительственные комиссары, выполняя волю Временного правительства, постепенно отстраняли комитеты порядка от руководства местными правительственными учреждениями и все вопросы стали решать единолично. В Омске это вызвало острый конфликт между эсеро-меньшевист-ской частью Коалиционного комитета и областным комиссаром Н. И. Лепко. В большинстве же мест комиссары Временного правительства превратили комитеты в собственные канцелярии, а в Тобольской, Алтайской и Енисейской губерниях фактически перестали с ними считаться. К моменту проведения в Сибири реформы местного управления и самоуправления большинство комитетов порядка выродилось в безвластные учреждения [21].
В качестве предположений следует выделить общие причины низкой эффективности управленческой деятельности комиссаров, которые заключались в следующем: 1) преходящий, временный характер; 2) отсутствие четкого правового и организационного механизма реализации функций комиссаров; 3) возможность совмещения должности комиссара с другими постами, что позволяло расширить сферу компетенции комиссаров и комиссариатов; 4) конкуренция со стороны общественных организаций.
Тем более что в силу неопределенности полномочий комиссаров некоторые их действия невольно противоречили или расходились с политикой центральной власти [14, с. 18].
К тому же Министерство внутренних дел запретило практику совмещения должности комиссара с другими постами, в частности с постом председателя общественного комитета, в чрезвычайных ситуациях правительство возлагало ответственность за состояние дел в равной степени, как на комиссара, так и на местные общественные комитеты.
Поиск форм отношений комиссаров с общественными комитетами также был связан с определенными трудностями, которые заключались в отсутствии четкого общественно-политического и правового статуса последних. Как впоследствии констатировало МВД, в ряде мест различные комитеты «выражают неодобрение комиссарами и избирают других лиц из-за несогласия комитетов с теми или иными распоряжениями комиссаров» [1, с. 219].
Следует отметить, что отношение правительства к общественным организациям (общественным комитетам, Советам и т.д.) было зачастую противоречивым. С одной стороны, общественные комитеты не были признаны законными органами власти, с другой — правительство не исключало возможности в некоторых случаях передавать им выполнение функций органов представительной власти на местах. При этом принадлежность общественных комитетов к системе органов Временного правительства определялась и источником их финансирования. В ответ на многочисленные запросы с мест МВД дало разъяснение: «Средства государственного казначейства могут отпускаться по сметам губернского и уездного управлений для содержания лишь тех органов или отделов исполнительных комитетов общественных организаций, которые по поручению Временного правительства или его представителей — комиссаров выполняют функции органов правительственной власти на местах. Содержание же иных — партийных, классовых и профессиональных организаций не может быть отнесено на счет государственного казначейства»2.
Бедственное положение власти сочеталось с нарастанием анархии, когда, по словам Милюкова, ведущей силой в России стала «сила дезорганизации» [22]. Временное правительство продемонстрировало свою полную неспособность удержать ситуацию под контролем. Причина крылась не только в слабости власти, но и в ее нерешительности и неуверенности в своем курсе. Да и избранный политический курс не мог способствовать усилению власти правительства. По мнению некоторых лидеров социалистических партий, «буржуазный» характер правительственного курса проявлялся исключительно в «непредрешен-честве», нежелании и неспособности решать важнейшие общественные проблемы [23]. Таким образом, коалиция стала неизбежным итогом деятельности первого Временного правительства, слабой попыткой найти реальную политическую опору и свидетельством полного краха его политического курса. Но создание коалиционного правительства могло только отсрочить окончательное падение всего государственного порядка, но не решало основных проблем власти.
Таким образом, Временному правительству пришлось существовать в условиях все более и более усиливающегося революционного движения. Созданное на основе определенного компромисса, это правительство неизбежно вынуждено было учитывать
ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК № 1 (115) 2013 ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ
ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК № 1 (115) 2013
интересы разных политических сил, участвовавших в революции. Но отсутствие реальной политической опоры и действенного аппарата, неспособность создать их оставляли новую власть наедине с революционной стихией, не позволяли на данном этапе оформить новый государственный и политический строй. Растущее безвластие открывало дорогу для государственного строительства на принципиально иных основаниях.
Примечания
1 ГАРФ. Ф. 1788. Оп. 2. Д. 64 (Всего существуют анкеты 19 губерний (в основном Европейской части России; материалы по некоторым уездам отсутствуют) и трех областей).
2 ГАРФ. Оп. 1. Д. 64. Л. 3 — 4 (Временное правительство унаследовало их от Государственной думы. Обычно этот внештатный пост и занимали депутаты Думы. К лету число особых комиссаров равнялось восемнадцати, подавляющее большинство их находилось на окраинах (Сибирь, Прибалтика, Белоруссия)).
3 Цит. по: Андреев А. М. Местные Советы и органы буржуазной власти (1917 г.). — М. : Изд-во «Наука», 1983. — С. 32.
Библиографический список
1. Революционное движение в России после свержения самодержавия: Документы и материалы. — М. : Изд-во Акад. наук СССР, 1957. - С. 422.
2. Красноярский Совет (протоколы и постановления). — Красноярск : Красноярское кн. изд-во, 1960. — С. 10, 11, 58.
3. Сидоренко, С. А. Февральская буржуазно-демократическая революция и начало перехода к революции социальной в Сибири (март —апрель 1917 г.) / С. А. Сидоренко. — Челябинск : Южно-Уральское кн. изд-во, 1970. — С. 113.
4. ГУТО ГА в г. Тобольске. Ф. И-722. Оп. 1. Д. 88. Л. 28.
5. ГАТО. Ф. Р-166. Оп. 1. Д. 23. Л. 1-4, 7.
6. Собрание указов и распоряжений Временного правительства. — Вып. 1. — М., 1917. — С. 41.
7. ГАРФ. Ф. 1788. Оп. 2. Д. 1. Л. 1—2.
8. ГАРФ. Ф. 1788. Оп. 6. Д. 5. Л. 1—44.
9. ГАРФ. Ф. 1788. Оп. 2. Д. 6. Л. 12—15.
10. Революционное движение в России в апреле 1917 года.
Апрельский кризис. Документы и материалы. Вып. 2 / Под ред. Л. С. Гапоненко. — М. : Наука, 1958. — С. 311—312.
11. ГАРФ. Ф. 1788. Оп. 2. Д. 5. Л. 6.
12. Вестник Временного правительства. — 1917. — 20 июня. —
С. 20.
13. ГАРФ. Ф. 1788. Оп. 1. Д. 2. Л. 1—3.
14. Кучак, Л. Л. Местное управление на Урале и в Западной Сибири в марте— октябре 1917 г. : автореф. дис. ... канд. ист. наук / Л. Л. Кучак. — Екатеринбург, 2002. — С. 16.
15. ГАРФ. Ф. 1788. Оп. 2. Д. 64. 93, 356.
16. Баженова, Т. М. Институт губернских и уездных комиссаров Временного правительства / Т. М. Баженова // Сб. науч. трудов Свердл. юрид. ин-та. Вып. 44. — Свердловск : Изд-во Свердл. юрид. ин-та, 1975. — С.75.
17. ГАРФ. Ф. 5881. Оп. 2. Д. 335. Л. 128 — 135.
18. ГАРФ. Ф. 398. Оп. 1. Д. 41. Л. 4 — 5.
19. ГАРФ. Ф. 398. Оп. 1. Д. 36. Л. 47.
20. ГАРФ. Ф. 4. Оп. 1. Д. 38. Л. 74.
21. Победа Великого Октября в Сибири. В 2 ч. Ч. 1. Февральская революция и двоевластие / Под ред. И. М. Разгона. — Томск : Изд-во Том. ун-та, 1987. — С. 231.
22. ГАРФ. Ф. 5856. Оп. 1. Д. 145. Л. 16.
23. ГАРФ. Ф. 5881. Оп. 1. Д. 725. Л. 20 — 21, 68 — 69.
ЧУДАКОВ Олег Валерьевич, кандидат исторических наук, доцент кафедры дореволюционной отечественной истории и документоведения.
Адрес для переписки: chudakov55@rambler.ru
Статья поступила в редакцию 29.02.2012 г.
© О. В. Чудаков
УДК 94(571.1):364.272 Д. В. ДОРОШЕНКО
Омский государственный технический университет
БОРЬБА С ПЬЯНСТВОМ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ И МОЛОДЁЖИ
В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ 1980-х гг.
(ПО МАТЕРИАЛАМ ОМСКА И НОВОСИБИРСКА)
Статья отражает борьбу с алкоголизацией несовершеннолетних и молодежи в Омске и Новосибирске в первой половине 1980-х гг. Особое внимание обращено на выявление основных тенденций этой борьбы применительно к конкретным социальным группам. Ключевые слова: пьянство, Западная Сибирь, Омск, Новосибирск, молодежь.
Борьба с молодёжным алкоголизмом и её успехи или неудачи являются одним из наиболее важных индикаторов результативности антиалкогольной политики в целом. Во многом именно закладываемые в этот период в массовое сознание установки относительно злоупотребления спиртными напитками и отношение, формируемое к мерам по его ограниче-
нию, становятся установками, характерными для целого поколения. С другой стороны, алкоголизм несовершеннолетних несёт наибольшую угрозу формированию личности и её положительной социальной адаптации, способствует подъёму криминальных тенденций. Изучение данной проблемы с привлечением материалов Омска и Новосибирска
