CC BY
37
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ЗАЩИТЫ ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ В СФЕРЕ ОКАЗАНИЯ ЧАСТНО-ПРАВОВЫХ УСЛУГ В СОВЕТСКОЙ И СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
© Тен Р.И.*
Санкт-Петербургский гуманитарный университет профсоюзов, г. Южно-Сахалинск
В конце 80-х - начале 90-х годов XX века стала актуальной проблема создания гарантий прав граждан-потребителей. Точнее, это было связано, прежде всего, с тем, что с развитием рыночных отношений, когда в условиях свободы предпринимательской деятельности прибыль стала важнейшим показателем эффективности хозяйствования, изготовители товаров, торговые организации и организации обслуживания, а также иные предприниматели, используя свое положение на потребительском рынке, стали диктовать потребителям невыгодные для них условия, нарушать их интересы. Экономическое неравенство производителей товаров и услуг, продавцов, с одной стороны, и потребителей, с другой, возможно было преодолеть только при помощи специального правового регулирования. А до середины 80-х гг. XX в. в России отношения по защите прав потребителей в основном регулировались нормами гражданского законодательства (например, ст. 246 ГК РСФСР 1964 г. «Права покупателя в случае продажи ему вещи ненадлежащего качества», ст. 364 ГК РСФСР «Права заказчика в случае нарушения договора подрядчиком»). Указанные нормативные акты регламентировали права, обязанности и ответственность субъектов договорных отношений с участием граждан, но в то же время не были специально направлены на регулирование защиты прав и законных интересов потребителей.
Таким образом, в условиях свободы предпринимательской деятельности, тотального дефицита, отсутствия культуры потребления необходимость в специальном законодательстве стала особенно острой, поэтому появилась необходимость принятия специального законодательства о защите прав потребителей товаров, работ, услуг, направленного на обеспечение приоритета интересов потребителей в их взаимоотношениях с изготовителями, продавцами и услугодателями.
К 80-ым годам законодательство, регулирующее вопросы охраны прав потребителей, уже представляло собой крупный массив нормативных актов различного уровня. Прежде всего, это законодательство содержало
* Аспирант.
нормы различных отраслей права - государственного, административного, гражданского, уголовного и т.д. С принятием Конституции СССР 1977 г., оно опиралось на многочисленные конституционные установления. Здесь необходимо отметить, что предыдущие Конституции 1918, 1924, 1936 годов не закрепляли большей части гражданских прав, провозглашенных Конституцией 1977 года, в статьях 41, 42, 44, 46 - право на охрану здоровья, отдых, жилище и т.д. Теперь эти права обеспечивались рядом гарантий, так же закрепленных Конституцией. К ним можно отнести существование и развитие таких государственных систем как здравоохранение, социальное обеспечение, торговля, общественное питание, бытовое обслуживание и коммунальное хозяйство (ст. 24 Конституции СССР). Особое значение для обеспечения прав граждан имели принципы, заложенные в конституционный статус личности. По ст. 39 Конституции СССР, граждане обладали всеми социально-экономическими, политическими и личными правами и свободами. В результате принятия Конституции 1977 г. Комитет конституционного надзора СССР, проанализировав вопросы «О несоответствии отдельных положений Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик и нормативных актов, предусматривающих последствия продажи товаров ненадлежащего качества, положениям Конституции СССР и законов СССР» подчеркнул, что «...ряд рассмотренных положений находятся в противоречии с принципами полноты социально-экономических прав граждан, закрепленных в статье 39 Конституции СССР, и принципом равенства сторон в имущественных отношениях, вытекающим из статьи 2 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик» [1]. В связи с чем, Комитет конституционного надзора обязан привести правовые нормы, определяющие последствия продажи товаров ненадлежащего качества, в соответствие с выше названными актами.
Защита от наиболее серьезных посягательств осуществлялась в уголовном и административном порядке. Сердцевину законодательства об охране прав граждан-потребителей составляли акты гражданского законодательства. Но в гражданском законодательстве к периоду 80-90-ых гг. выявлен ряд недостатков. Во-первых, формулировки договоров об удовлетворении потребностей граждан данные в Основах гражданского законодательства и в Гражданском Кодексе носили абстрактный характер.
В них не была отражена специфика взаимоотношений потребителей и организаций сферы обслуживания.
Такая ситуация при сложившимся дефиците товаров и услуг в исследуемый период, способствовала созданию условий для навязывания потребителям, не пользующихся спросом товаров, услуг. Кроме того, сложившийся традиционный подход к договорным отношениям граждан с организациями сферы обслуживания, таким, как найм, купля-продажа,
подряд не соответствовал социально-экономической роли договоров об обслуживании, являющихся основной формой удовлетворения материальных и культурных потребностей граждан. Во-вторых, данная в Гражданском Кодексе и Основах классификация гражданско-правовых договоров не охватывает всю существующую систему договоров. Основные кодифицированные акты не регулируют договоры в области культурного, спортивно-оздоровительного, туристско-экскурсионного обслуживания граждан. В сфере бытового обслуживания, представленного только договорами бытового проката, бытового заказа и хранения «возможно и необходимо выделение целого ряда других договорных видов, требующих самостоятельной правовой регламентации» [15]. В-третьих, в Гражданском Кодексе и в Основах гражданского законодательства отсутствует система гарантий прав потребителей в договорах на обслуживание [10].
Первой серьезной попыткой комплексного решения вопросов правового регулирования в области охраны прав потребителей явилась разработка проекта Закона СССР «О качестве продукции и защите прав потребителей». Однако этот проект был отвергнут еще в процессе обсуждения в связи с декла-ративностью большинства содержащихся в нем положений [12].
22 мая 1991 года Верховным Советом СССР был принят Закон СССР «О защите прав потребителей». На территории РФ этот закон действовал с 1 января по 7 апреля 1992 года. Именно в этот период, по нашему мнению, общественные отношения, возникающие вследствие оказания частноправовых услуг, действительно, становятся предметом науки российского гражданского права; не смотря на то, что попытки урегулировать вообще отношения с потребителями до этого были неоднократными.
Некоторые авторы считают, что предметом науки гражданского права общественные отношения по оказанию частно-правовых услуг стали с разработкой вышеупомянутого проекта Закона СССР «О качестве продукции и защите прав потребителей» осенью 1988 г. Но мы вынуждены не согласиться с таким мнением авторов, поскольку хоть это и была первая попытка создания специализированного законодательства с участием прав потребителей; большая часть этого законопроекта была посвящена проблемам обеспечения качества товаров и услуг, и лишь один раздел содержал нормы, направленные на защиту интересов потребителей. И пусть само появление этого законопроекта было первым шагом в создании потребительского законодательства; и впервые признавалась необходимость принятия специальных норм законодательства, устанавливающих гарантии государственной защиты интересов потребителей, речи о защите прав потребителей в сфере оказания частно-правовых услуг на тот момент не велось. Также этот проект не был лишен недостатков. Во-первых, он не делал различий между потребителем-гражданином и потребителем -юридическим лицом. Во-вторых, все его нормы были так или иначе связа-
ны с качеством товаров, т.е. все основные права потребителей (на информацию, на возмещение вреда, право на объединение и др.) формулировались лишь относительно обеспечения права на качество [13]. Проект широко обсуждался, но был отвергнут, т.к. большинство его положений носило декларативный характер и не могло быть реализовано. Полагаем, что данные обстоятельства четко говорят не в пользу мнений других авторов, а подтверждают наши выводы.
7 февраля 1992 года был принят Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей» [3].
На основании этого Закона осуществляется государственная политика в области защиты прав потребителей, функционирует система государственных и негосударственных органов по защите прав потребителей, проводится работа по развитию и совершенствованию нормативной базы в области защиты прав потребителей.
Работа по созданию правовой базы для регулирования отношений с участием прав потребителей началась сразу после вступления в силу За -кона «О защите прав потребителей» и с тех пор осуществляется по нескольким направлениям.
Во-первых, на основании обобщения практики применения правовых актов, регулирующих отношения с участием потребителей, разрабатываются и вносятся изменения и дополнения непосредственно в Закон «О защите прав потребителей». Так, практика применения этого Закона выявила ряд пробелов и недостатков, что потребовало внесения в него существенных изменений и дополнений. Так 2 июня 1993 г. были приняты первые изменения и дополнения в закон. 5 декабря 1995 года Государственная Дума РФ приняла Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О защите прав потребителей» и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (утратил силу с 1 июля 2002 г.)» [14], который вступил в силу 9 января 1996 года.
После вступления в силу части второй Гражданского Кодекса РФ [1] потребовалось внесение изменений и дополнений в Закон «О защите прав потребителей» в целях приведения его в соответствие с Гражданским Кодексом Российской Федерации. Применение Закона «О защите прав потребителей» в 1996-1999 гг. было существенно осложнено в связи с изменившимся соотношением действия норм Гражданского Кодекса РФ, Закона «О защите прав потребителей» и специального законодательства, регулирующего отношения с участием прав потребителей (особенно в области транспорта и связи). Если до вступления в действие части второй Гражданского Кодекса РФ все правовые акты, затрагивающие права потребителей, применялись в части, не противоречащей Закону «О защите прав потребителей», то после 26 января 1996 г. (момента вступления в силу части второй ГК РФ) Закон «О защите прав потребителей» мог применяться
только в части, не противоречащей Гражданскому Кодексу РФ и специальному законодательству. В связи с этим требовалось привести в соответствие с Гражданским Кодексом РФ ряд положений Закона «О защите прав потребителей». Эти изменения и дополнения были приняты Государственной Думой 17 декабря 1999 г. [4].
30 декабря 2001 г. вступает в силу Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [2], что также требует небольшой корректировки текста закона «О защите прав потребителей» в пунктах 1-3 ст. 43 для правильного соотношения с нормами нового Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации.
Серьезные и существенные изменения закона «О защите прав потребителей» состоялись в редакции от 21 декабря 2004 г. [5].
В этой редакции законодатель обращает внимание не только на здоровье потребителя, но и на его имущественные права.
На законодательном уровне закрепляется понятие «импортер». Устанавливается ответственность за недостатки товара изготовителя (продавца), а также сроки удовлетворения отдельных требований потребителей. Впервые вводится дистанционный способ продажи товаров (через каталоги, буклеты, проспекты, а также посредством средств связи). Статья 32 добавляет право потребителя на отказ от исполнения договора о выполнении работ (оказании услуг). Данный закон вводит государственный контроль и надзор за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей. Таким образом, все изменения и дополнения закона направлены на усиление контроля и надзора за качеством товаров изготовителей (продавцов), выполненных работ (оказанных услуг) и увеличение и охрану прав потребителей; но как бы там ни было, сфера частноправовых услуг (гостиничных, посреднических, ресторанных, туристско-экскурсионных и др.) так и осталась слабо урегулированной.
С выходом на новый уровень деловых отношений дополнение в закон «О защите прав потребителей» в редакции от 27 июля 2006 года вносит существенные изменения в статью 37, касающиеся оплаты оказанных услуг или выполненных работ [6]. Закрепление в законе наличных и безналичных форм расчетов потребителя за оказанные услуги или выполненные работы было верным шагом к расширению прав потребителей; и, конечно, верным шагом к усилению контроля и надзора за исполнителями услуг и работ со стороны государственных органов власти, в том числе и налоговых.
С внесением новых изменений в закон Российской Федерации «О защите прав потребителей» 25 ноября 2006 года Правительство Российской Федерации расширяет круг своих полномочий, дополняя статью 1 абзацем: «Правительство Российской Федерации вправе устанавливать правила организации деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) потребителям» [7].
Достаточно серьезные изменения в области расширения прав потребителей произошли с введением в действие закона «О внесение изменений в закон РФ «О защите прав потребителей» и часть вторую Гражданского кодекса РФ» от 25 октября 2007 года [8]. Законодатель более детально пояснил действия обеих сторон, в случае возникновения спорных моментов по срокам договора; а также определил последствия нарушения продавцом срока передачи предварительно оплаченного товара потребителю. Конкретизировал и отношения, возникающие от продажи товара по образцам и путем дистанционных способов продажи товара, которые до этого были урегулированы не в полном объеме. А главное, были закреплены и подробно расписаны права покупателя и его действия в логической последовательности в случае продажи ему товара ненадлежащего качества.
И, в конце концов, последние изменения 23 ноября 2009 г., затронувшие закон Российской Федерации «О защите прав потребителей» явились следствием принятия Федерального закона «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [9], так как каждый человек является потребителем электрической и тепловой энергии. В настоящее время Закон «О защите прав потребителей» действует в указанной редакции.
Во-вторых, с модернизацией и повышением уровня жизни и усовершенствованием новых технологий появляются новые общественные отношения с потребителями, требующие немедленного урегулирования на законодательном уровне или внесения дополнений в уже существующие нормативные правовые акты, касающиеся защиты прав потребителей.
Правовой основой для принятия указанных актов являются ст. 426 Гражданского Кодекса РФ, предусматривающая право Правительства РФ издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров, а также ст. ст. 1, 26, 38 Закона «О защите прав потребителей».
В-третьих, самостоятельным направлением является разработка правовых актов, затрагивающих права потребителей: специального законодательства по транспорту, связи, образованию, сертификации, стандартизации и т.д.
Таким образом, в настоящее время в Российской Федерации создана нормативно-правовая база для регулирования разнообразных отношений с участием потребителей в сфере оказания частно-правовых услуг.
Список литературы:
1. «Гражданский Кодекс Российской Федерации (часть вторая)» от 26 января 1996 №14-ФЗ.
2. «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30 декабря 2001 №195 // Собрание законодательства РФ. - 07 января 2002. - № 1 (ч. 1). - Ст. 1.
3. Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей» от 07 февраля 1992 г. № 2300-1 // Собрание законодательства РФ. - 15 января 1996. - № 3. - Ст. 140.
4. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в закон РФ «О защите прав потребителей» от 17 декабря 1999 № 212-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 51. - Ст. 6287.
5. Федеральный закон «О внесении изменений в Закон РФ «О защите прав потребителей» и о признании утратившим силу пункта 28 статьи 1 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О защите прав потребителей» от 21 декабря 2004 № 171-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2004. - Ст. 5275.
6. Федеральный закон «О внесении изменений в Закон РФ «О банках и банковской деятельности» и статью 37 Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей» от 27 июля 2006 № 140-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2006. - Ст. 3439.
7. Федеральный закон «О внесении изменения в закон РФ «О защите прав потребителей» от 25 ноября 2006 № 193-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2006. - Ст. 4943.
8. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в закон РФ «О защите прав потребителей» и часть вторую Гражданского кодекса Российской Федерации» от 25 октября 2007 № 234-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2007. - Ст. 5282.
9. Федеральный закон «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 23 ноября 2009 № 261-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2009. - Ст. 5711.
10. Бычко М.А. Развитие законодательства о защите прав потребителей [Электронный ресурс]: Историко-правовой аспект: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. - М.: РГБ, 2003. - С. 79. (Из фондов Российской Государственной библиотеки).
11. Ведомости съезда народных депутатов ССР и Верховного Совета СССР. - 1990. - № 39. - С. 776.
12. Комментарий к Закону о защите прав потребителей./ под ред. О.Н. Зи-менковой, Т.Л. Левшиной, В.И. Тобиса, А.Е. Шерстобитова. - М., 1997. - С. 13.
13. Селянин A.B. Защита прав потребителей: Учебное пособие для вузов. - М.: ЗАО «Юстицинформ», 2006. - С. 4.
14. Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 3. - Ст. 140.
15. Шерстобитов А.Е. Проблемы совершенствования законодательства об охране прав граждан-потребителей // Гражданско-правовые проблемы обеспечения потребителей при переходе крынку. - Пермь, 1991. - С. 8.
