CC BY
180
Губенков Андрей Олегович
адъюнкт кафедры организации деятельности ГИБДД Орловского юридического института МВД России
имени В.В. Лукьянова (e-mail: gubenkovi@yandex.ru)
Становление и развитие института, наделенного административно-правовыми полномочиями по допуску водителей к участию в дорожном движении в России
В статье рассматриваются исторические аспекты становления института приобретения права на управление транспортными средствами. Проводится исторический анализ развития государственных структур, наделенных административно-правовыми полномочиями по подготовке кандидатов в водители, экзаменационной деятельности подразделений ГИБДД по приему квалификационных экзаменов и выдаче водительских удостоверений.
Ключевые слова: административное право, подготовка водителей, водительское удостоверение, дорожно-транспортные происшествия, безопасность дорожного движения, участники дорожного движения, транспортные средства.
A.O. Gubenkov, Ajunct of a Chair of Traffic Safety of the Lukyanov Orel Law Institute of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: gubenkovi@yandex.ru
The formation and development of the institution with administrative and legal authority for the admission of drivers to participate in traffic in Russia
The article deals with the historical aspects of the institute of the acquisition of the right to drive vehicles. The paper conducts a historical analysis of the development of state structures endowed with administrative and legal authority to prepare candidates for the drivers, traffic police departments examination activities connected with admission qualification exams and issuing driving licenses.
Key words: administrative law, training of drivers, driver license, traffic accidents, street traffic security, traffic participants, vehicles.
Международные и отечественные исследования в области причин возникновения дорожно-транспортных происшествий показывают, что аварийность на дорогах и тяжесть их последствий напрямую зависят от качества подготовки водителей, а также оценки знаний, умений и навыков кандидатов в водители при приеме квалификационных экзаменов на получение права управления транспортными средствами. В настоящее время государством проводится огромная работа в области обеспечения безопасности дорожного движения: разрабатываются и реализуются федеральные и региональные целевые программы по повышению безопасности на дорогах; осуществляется комплекс последовательных административно-правовых реформ. По нашему мнению, повышение уровня подготовки водительских кадров - мощный рычаг в борьбе с аварийностью. Это подтверждается и тем, что
на протяжении всей истории России и по настоящее время подготовке и допуску водителей к управлению автомототранспортом государство уделяло большое внимание.
Формирование института, наделенного административно-правовыми полномочиями по допуску водителей к участию в дорожном движении, началось с появлением автопарка в стране. Впервые право на управление транспортным средством в России приобрел житель Санкт-Петербурга. В 1900 г. ему было вручено водительское удостоверение, в котором содержались сведения о владельце с фотографией. Форма документа и порядок сдачи экзамена устанавливались местными властями. Постановление Санкт-Петербургского градоначальника «О порядке пассажирского и грузового движения по городу Санкт-Петербургу на автомобилях» не только включало в себя правила движения, минимальные требования в умении управлять
251
автомобилем, но и обязывало владеть знанием городской географии [1].
В указанное время получение разрешения на управление транспортным средством в большей степени было обусловлено техническими характеристиками автомобиля, нежели требованиями к самому водителю.
К примеру, лицо, желающее управлять автомобилем, должно было подать заявление в городскую управу с указанием следующих сведений: чертежа или фотографии автомобиля с указанием его размеров, веса, описанием системы двигателя, а также устройств для своевременной остановки экипажа и подачи звукового сигнала. После приема заявления назначалось время проведения технического осмотра автомобиля, а также медицинского обследования кандидата в водители на отсутствие физиологических недостатков, препятствующих управлению автомобилем. Далее водитель демонстрировал свое умение управлять транспортным средством, и в случае успешного прохождения всех этапов ему выдавалось разрешение в виде особой книжки с напечатанными в ней правилами езды. К управлению автомобилем не допускались лица, не выдержавшие испытаний и не достигшие 17-летнего возраста, а к управлению автобусами - моложе 21 года [2, а 70-71].
В октябре 1909 г. Россия присоединилась к международной «Конвенции о передвижении автомобилей». Принятый документ, получивший название «Общие правила езды по дорогам на автомобилях», устанавливал для государств минимум требований к машинам и их водителям для того, чтобы быть допущенными к переезду из одной страны в другую. Конвенция предусматривала форму международных водительских удостоверений и выдачу особых паспортов, так называемых дорожных свидетельств, при предъявлении которых водители и их машины допускались беспрепятственно к передвижению по стране [3, с. 8-9].
После революции 1917 г. организация работы по подготовке кандидатов в водители и выдаче разрешений на право управления транспортными средствами потеряла системный характер. Формы и содержание свидетельств на право управления экипажем постоянно менялись. Документ выдавался местной администрацией, а его юридическая сила распространялась в пределах муниципальной территории, что для страны с большим количеством городов приносило массу неудобств. К примеру, свидетельства, выданные в Петрограде, не признавались в Москве.
Для решения этой проблемы первые шаги были сделаны спустя продолжительное время.
ВЦИК и СНК РСФСР утвердил постановлением от 29 июня 1929 г. «Об утверждении Положения о крайоблуправлениях» порядок создания квалификационных комиссий. В соответствии с Положением в структуре органов местного транспорта стали создаваться квалификационные комиссии для испытания водителей автомототранспорта по трем категориям: для работы на автобусах, грузовых автомобилях и такси [4, с. 10].
Лишь в 1936 г. после утверждения Положения о Государственной автомобильной инспекции Главного Управления Рабоче-крестьянской милиции Народного Комиссариата Внутренних Дел Союза ССР выдавать разрешение на управление автомототранспортными средствами стала Государственная автомобильная инспекция. Документ приобрел единую форму и новое название - «удостоверение шофера».
С этого времени подразделения ГАИ начинают решать одну из главных задач по контролю за подготовкой и воспитанием «шоферских кадров», а для выполнения этих задач Государственная автомобильная инспекция обязана была руководить работой квалификационных комиссий по испытанию водителей машин, преподавателей и инструкторов шоферских школ и курсов; на основе данных комиссий поднимать перед соответствующими народными комиссариатами вопросы об устранении недостатков работы шоферских школ и курсов. В ведении Государственной автомобильной инспекции появляются квалификационные комиссии по предоставлению права управления автомотомаши-нами и права преподавания на шоферских курсах [5].
Особая роль Госавтоинспекции отводилась в первые годы Великой Отечественной войны. Учитывая экстремальность военной обстановки и объем предстоящих задач на фронте, время диктовало повышенные требования к лицам, обучавшимся на курсах водителей по направлению воинских частей. В соответствии с постановлением СНК СССР от 10 октября 1942 г. Госавтоинспекция осуществляла и переподготовку водителей для работы на газогенераторных автомобилях [2, с. 190].
Необходимо отметить, что для подготовки водителей народного хозяйства Госавтоинспекция совместно с Наркомздравом СССР умышленно снизили требования, предъявляемые к физическому состоянию лиц, допускаемых к работе в качестве водителей, поскольку в тылу значительно уменьшилось количество здоровых людей и квалифицированных водителей автотранспорта [6, с. 23].
252
В послевоенные годы существовало разделение водителей на «любителей» и «профессионалов». Водители-профессионалы, в свою очередь, подразделялись на три класса в зависимости от стажа работы и профессиональной подготовки. К примеру, водители третьего класса допускались к управлению автомобилями всех типов, кроме автобусов, карет «скорой помощи» и иных автомобилей, оборудованных специальными сигналами и сиренами. Водители первого и второго класса имели право управлять всеми видами транспортных средств, различие было лишь в профессионализме.
С 1956 г. подразделения Госавтоинспекции стали выдавать лишь право на управление транспортным средством, тем самым присваивая водителям первичную профессиональную квалификацию, а дальнейшее повышение классности стало привилегией администраций автотранспортных предприятий.
Необходимость пересмотра работы подразделений Госавтоинспекции по приему квалификационного экзамена и выдаче водительского удостоверения возникла в 1972 г., тогда СССР ратифицировал международную Конвенцию о дорожном движении, принятую в Вене 8 ноября 1968 г. [7].
Для приведения в соответствие с указанной Конвенцией национального законодательства 13 февраля 1976 г. МВД СССР приказом № 40 утверждает Положение о порядке присвоения квалификации водителя, выдачи водительских удостоверений и допуска водителей к управлению транспортными средствами. Помимо категорий Положение устанавливало, что подготовка и переподготовка водителей транспортных средств всех категорий, в том числе трамваев, троллейбусов, мотоколясок, производится учебными организациями по единым программам, согласованным с ГАИ МВД СССР [8].
До 1974 г. в структуре Госавтоинспекции не было специализированных подразделений, задачи которых сводились бы только к приему квалификационных экзаменов и выдаче водительских удостоверений. Эти функции выполнялись специальными экзаменационными комиссиями отделов Госавтоинспекции. В соответствии с приказом МВД СССР от 13 февраля 1974 г. № 093 были созданы регистрационно-экза-менационные подразделения. На них была возложена работа: по учету автотранспорта, принадлежащего как организациям, так и гражданам; выдаче водительских удостоверений; выдаче технических паспортов и государственных номерных знаков на транспорт; осуществ-
лению регистрации учебных организаций по подготовке водителей; приему экзаменов по правилам дорожного движения и навыкам практического вождения [9, с. 111-112].
В эти же годы экзаменационные классы активно оснащают электронными аппаратами «Вятка-5», «Вятка-10», «Вятка-20», что позволило принимать теоретический экзамен одновременно у нескольких человек.
К началу 80-х гг. в целом по стране уже завершилось формирование системы реги-страционно-экзаменационных подразделений (РЭП). В 1981 г. в составе Госавтоинспекции существовало 614 республиканских, областных и межрайонных регистрационно-экзаменацион-ных отделений, обслуживающих по 4-6 районов, а также 192 группы (по 2-3 человека), обслуживающих 2-3 района [9, с. 113-114].
6 января 1987 г. приказом МВД СССР № 6 утверждается новое положение о порядке допуска водителей к управлению транспортным средством, приеме экзаменов и выдаче гражданам водительских удостоверений. Эпоха «перестройки» диктовала новые требования. Подготовкой водителей теперь могли заниматься учебные заведения независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности, зарегистрированные в подразделениях ГАИ в установленной форме. Вводилась процедура самостоятельной подготовки к сдаче экзаменов для категорий «А» и «В» (без права работы по найму).
В конце 90-х гг. прошлого столетия делаются первые попытки модернизации системы подготовки и переподготовки водителей для допуска к участию в дорожном движении. Так, в целях реализации постановления Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 831 «Об утверждении Правил сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений» МВД России издает приказ от 30 декабря 1997 г. № 860, в котором впервые предъявляются квалификационные требования не только к кандидатам в водители, но и к экзаменаторам. Обновляется и методика проведения теоретического экзамена, теперь в большинстве экзаменационных подразделений испытания проводятся в компьютерных классах.
В соответствии с Федеральным законом от 20 июля 2000 г. № 102-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании"» учебную деятельность автошкол государство выводит из-под контроля Госавтоинспекции, передав эти полномочия Министерству образования и науки РФ.
За ГИБДД осталось лишь право участвовать в обследовании материально-технической базы
253
учебных учреждений на соответствие нормативным требованиям правовых документов, регламентирующих организацию подготовки и переподготовки кандидатов в водители, по заявке органа, выдающего лицензии, либо самих образовательных учреждений, а также проводить анализ квалификационных экзаменов по уровню теоретических знаний и навыкам безопасного вождения.
В ноябре 2006 г. ООО «КАФС» в порядке эксперимента по согласованию с ДОБДД МВД России по проекту корейской компании «Информационные технологии NEO» в г Челябинске ввело в эксплуатацию первый в Российской Федерации автоматизированный автодром для обучения вождению и принятия первого этапа практического экзамена на получение права на управление транспортными средствами с применением автоматизированных систем. Проектная пропускная способность данного автодрома при 8-часовом рабочем дне составила около 700 чел./день [10, с. 5].
В конце 2008 г. по результатам эксперимента Министерство внутренних дел РФ и Министерство образования и науки РФ признали автоматизированный автодром как передовой опыт, который нужно внедрять в практику. Результаты эксперимента показали, что обучение на автоматизированном автодроме способствует повышению качества подготовки кандидатов в водители, в том числе и объективной оценке при проведении квалификационного экзамена по допуску к участию в дорожном движении. Однако новая методика проведения квалификационных экзаменов на получение права на управление транспортными средствами, не успев вступить в законную силу, в 2010 г. признана Генеральной прокуратурой незаконной по основанию отсутствия регистрации в Минюсте РФ.
В настоящее время экзаменационные подразделения Госавтоинспекции наделены контрольно-разрешительными функциями по обеспечению безопасности дорожного движения. Перед подразделением по-прежнему стоят следующие задачи:
согласование примерных учебных программ подготовки водителей автомототранспортных средств (на уровне федерального органа Госавтоинспекции);
принятие решения о допуске к сдаче экзаменов;
принятие у граждан квалификационных экзаменов на получение права управления авто-мототранспортными средствами, трамваями и троллейбусами;
оформление и выдача водительских удостоверений, в том числе и международных;
выдача и замена водительских удостоверений лицам, временно пребывающим на территории Российской Федерации;
выдача водительских удостоверений взамен утраченных (похищенных).
Однако целесообразно отметить и тот факт, что административно-правовое регулирование системы приобретения права на управление транспортными средствами в России на современном этапе претерпевает существенные изменения.
Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 92-ФЗ (в редакции от 2 июля 2013 г.) «О внесении изменений в Федеральный закон " О безопасности дорожного движения" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» [11] положил начало реформирования правового регулирования разрешительной системы по выдаче права на управление транспортными средствами. Так, с 5 ноября 2013 г. ст. 25 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» [12] действует в новой редакции.
Появились новые категории, такие как «М», «Тт», «ТЬ», а также подкатегории, которые обозначаются добавлением к соответствующей категории цифры «1». Отменена возможность самостоятельной подготовки водителей на получение права управления транспортными средствами категорий «А» и «В».
Такие изменения обусловлены, прежде всего, накопившимися в этой области проблемами с точки зрения обеспечения безопасности дорожного движения, а также необходимостью приведения национального законодательства в соответствие с нормами Конвенции о дорожном движении [13]. В настоящее время процесс реформирования еще не закончен, поскольку ряд вопросов в рассматриваемой области требует значительных законодательных усовершенствований.
1. Ведомости Санкт-Петербургского градоначальства и столичной полиции. 1900. 25 июля.
2. Квитчук А. С. Система обеспечения безопасности дорожного движения в России:
1. Bulletin of the St. Petersburg city government and the Metropolitan Police. 1900. July 25.
2. Kvitchuk A.S. System of road safety in Russia: historical and legal research: diss. ... Dr of Law. St. Petersburg. 2006.
254
Историко-правовое исследование: дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2006.
3. Мигри Международная конвенция автопередвижения // За рулем. 1929. № 6.
4. Островский Н.Б. Автомобильный транспорт за 50 лет Советской власти. М., 1967.
5. Об утверждении Положения о Государственной автомобильной инспекции Главного управления Рабоче-крестьянской милиции НКВД СССР: постановление СНК СССР от 3 июля 1936 г. № 1182 // Проект «Исторические Материалы». URL: http://istmat.info/ node/22655 (дата обращения: 16.06.2014).
6. Войтенков Е.А. Историко-правовые особенности и этапы становления отечественной системы обеспечения безопасности дорожного движения // Общество и право. 2010. № 3.
7. Конвенция о дорожном движении, Вена, 8 нояб. 1968 г. (с изм., внесенными Европейским соглашением от 1 мая 1971 г.) // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. М., 1979. Вып. XXXIII.
8. Приказ МВД СССР от 13 февр. 1976 г. № 40 // Безопасность дорожного движения: сб. нормативных актов: в 2 ч. М., 1984. Ч. 1.
9. Войтенков Е.А. Организационно-правовые основы деятельности МВД СССР по обеспечению безопасности дорожного движения во второй половине 60-х - середине 80-х гг. XXв.: дис. . канд. юрид. наук. М., 2006.
10. Расторгуев В.Л., Рогожкина Е.Г., Ясни-ков А. Г. Совершенствование экзаменационной деятельности Госавтоинспекции: обзорная информация. М., 2009. Вып. 13.
11. URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_148881/#text (дата обращения: 16.06.2014).
12. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/ online. cgi?req=doc;base=LA W;n=148880 (дата обращения: 16.06.2014).
13. Конвенция о дорожном движении, Вена, 8 нояб. 1968 г. (с изм., внесенными Европейским соглашением от 28 сент. 2004 г.). URL: http:// base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc; base=INT;n=15424 (дата обращения: 16.06.2014).
3. Migrate International Convention auto-movement // Behind the wheel. 1929. № 6.
4. Ostrovsky N.B. Road transport in the 50 years of Soviet power. Moscow, 1967.
5. On approval of the State Automobile Inspection of the Main Directorate of the Workers and Peasants militia of the People's Commissariat of the Interior of the USSR: resolution of the Council of People's Commissars on July 3, 1936 № 1182 // «Historical Materials» project. URL: http://istmat.info/node/22655 (date of access: 16.06.2014).
6. Voitenkov E.A. Historical and legal circumstances and stages of development of the domestic system of road safety // Society and law. 2010. № 3.
7. Convention on Road Traffic, Vienna, Nov. 8, 1968 (as amended introduced by the European Agreement of May 1, 1971) // Collection of existing treaties, agreements and conventions concluded between the USSR and foreign countries. Moscow, 1979. Iss. XXXIII.
8. Order of the Ministry of the Interior of the USSR of Febr. 13, 1976 № 40 // Traffic Safety: coll. of regulations: in 2 pt. Moscow, 1984. Pt. 1.
9. Voitenkov E.A. Organizational and legal bases of the USSR Ministry of Internal Affairs to ensure road safety during the second half of the 60 - middle of the 80 of the XX century: diss. ... Master of Law. Moscow, 2006.
10. Rastorguev V.L., Rogozhkina E.G., Yasnikov A.G. Improving traffic police examination activities: overview. Moscow, 2009. Iss. 13.
11. URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_148881/ # text (date of access: 16.06.2014).
12. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/ online. cgi?req=doc;base=LA W;n=148880 (date of access: 16.06.2014).
13. Convention on Road Traffic, Vienna, Nov. 8, 1968 (as amended introduced by the European Agreement of Sept. 28, 2004). URL: http://base. consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base =INT;n =15424 (date of access: 16.06.2014).
255
