CC BY
177
Cepnfl ПОНОМАРЕВ
Становление альтернативной гражданской службы в России
Альтернативная гражданская служба (АТС) только начинает свое институциональное оформление в политическом и социальном пространстве современной России. Долгие годы борьбы за принятие этого закона привели к тому, что российское государство на практике признало право своих граждан на свободу совести и вероисповедания. Но, видимо, у России действительно "свой особый путь", и вместо цивилизованного закона, который мог бы решить множество социальных проблем в нашем обществе, страна получила еще один антигуманный проект, который было бы вернее определить как "альтернативная военная служба".
Федеральный закон вступил в силу с 1 января 2004 г., но до сих пор неясными остаются принципиальные моменты, множество организационных вопросов ждет своего решения. Закон проходит стадию своего воплощения на практике. И в дальнейшем очень многое зависит от первого официального призыва альтернативщиков, который состоится весной-осенью 2004 г.
Данная проблематика еще не вызвала значительного интереса в академических кругах. Серьезных научных исследований на данную тему проведено очень мало, поэтому в нашей работе используются и сами законодательные и нормативные документы, статьи в периодической прессе, материалы правозащитников и общественных организаций, и электронные Интернет-издания.
История становления альтернативной гражданской службы в России. Первое в мире государство, в котором был введен институт альтернативной службы, — Россия. Освобождение от военной службы по религиозным убеждениям в России стало практиковаться еще в XVIII в. В 1762—1763 гг. по приглашению Екатерины II в Россию из Пруссии переселились меннониты, убежденные пацифисты, которые, помимо общих протестантских принципов спасения и всеобщего священства, проповедовали отказ от любых клятв, в том числе от присяги, и воинской службы. Россия была заинтересована в привлечении этих трудолюбивых людей ив 1787 г. императорским Указом им была предоставлена льгота — освобождение от военной службы.
Введение в России в 1874 г. всеобщей воинской повинности вызвало массовые отказы от
военной службы, особенно со стороны представителей ряда конфессий. Когда все без исключения колонисты в России были признаны подлежащими воинской повинности, меннонитами это требование было истолковано как не совместимое с их религиозными убеждениями. По этой причине около 15 тыс. человек выехали за рубеж. Экономические последствия дальнейшей эмиграции членов этой большой и богатой религиозной общины вынудили правительство пойти на компромисс: в Устав о воинской повинности были внесены изменения, согласно которым меннониты, поселившиеся в Российской Империи до 1 января 1874 г., освобождались от ношения оружия и отбывали сроки обязательной службы во вневойсковых командах1.
Циркуляр Министерства внутренних дел от 17 мая 1880 г. определял порядок привлечения меннонитов к отбыванию обязательной службы. Призыв к жребьеметанию, освидетельствование и прием на службу производился совместно с их сверстниками и с применением тех правил, которые были установлены для призыва и приема прочих новобранцев, но принятые на службу меннониты не передавались в распоряжение уездных воинских начальников, а оставались в ведении государственных учреждений по воинской повинности, на которые возлагалась обязанность по отправке меннонитов в назначенные места службы2.
Освобожденные от ношения оружия меннониты отбывали обязательную службу, как правило, в особых лесных командах в качестве лесников, объездчиков и надсмотрщиков, а также в пожарных отрядах и в мастерских морского ведомства. Государство выделяло денежные средства для выплаты поденной платы обязанным рабочим, на лечение рабочих в учреждениях военного ведомства, на оплату квартир и коммунальных услуг, а также на оборудование и ремонт мастерских.
Обязанные рабочие должны были служить в команде четыре года и только после этого могли быть уволены в запас по распоряжению начальника Управления земледелия. На обязанных ра-
1 Альтернативная гражданская служба: Прошлое, настоящее, будущее... / Под ред. И.Г.Захарова, ААПоповой. М.: Грааль, 2000.
2 Сборник циркуляров Министерства внутренних дел по вопросам воинской повинности // Альтернативная гражданская служба...
бочих формально распространялись правила призыва на военную службу, регулирование призыва военно-административным законодательством, состояние в штатных подразделениях — рабочих командах — и строгое подчинение назначенным лицам. На них распространялось также военно-уголовное законодательство.
Но по своей сути это была гражданская служба, преследующая сугубо гражданские цели, организация которой возлагалась на ведомство Управления землеустройства и государственных имуществ, которое структурно не входило в состав Вооруженных Сил Российской Империи.
В дальнейшем льгота по освобождению от военной службы была пожалована духоборам, молоканам и последователям других сект. В начале XX в. среди отказников числились евангелисты, баптисты, адвентисты седьмого дня и последователи учения Л.Толстого.
Отказы от военной службы случались не только по религиозным мотивам. В октябре 1876 г. "Московские ведомости" сообщали о массовом отказе ссыльных уральских казаков служить в армии. До революции отказников в большинстве случаев осуждали на лишение свободы. С начала Первой мировой войны (1914 г.) до апреля 1917 г. были осуждены 837 человек1.
После революции 1917 г. Советская Россия наряду с Великобританией (1916 г.) и Данией (1917 г.) стала одной из первых стран, признавших в XX в. право своих граждан на отказ от военной службы по соображениям совести.
4 января 1919 г. был издан Декрет "Об освобождении от воинской повинности по религиозным убеждениям", позволявший альтернативную службу по религиозным убеждениям (в качестве санитаров в госпиталях или на других общественно полезных работах) и даже предусматривавший возможность полного освобождения от военной службы. Этот декрет стал первым законодательным актом Советской республики, дающим реальное право на освобождение верующих от военной службы. Приняв его, Россия обратила на себя внимание мировой прессы и общественности, заслужив положительные отзывы2.
Летом 1923 г. был принят Гражданский процессуальный кодекс РСФСР, содержащий специальную главу "Об освобождении от военной службы по религиозным убеждениям", регулирующий порядок судебного производства. Суды с участием экспертов, используя заключения различных религиозных и светских учреждений
1 Метод доступа: <Нр:/М\лм.апйтН.narod.ru/frame.htm>.
2 НГ-религии, приложение к "Независимой газете". 2002. №109. 5 мая.
и лиц, скрупулезно определяли, действительно ли человек придерживается тех религиозных взглядов, которые дают основания освободить его от военной службы. Суды определяли также, какая именно работа назначается взамен воинской службы, куда и в какой срок должен явиться освобожденный для выполнения этой работы1.
В январе 1925 года принят Закон "Об обязательной военной службе". Круг лиц, которые могли воспользоваться правом на отказ от военной службы, был значительно сужен. Было исключено полное освобождение призывника от военной службы2.
В начале 1930-х годов в СССР проводились различные эксперименты по замене воинской службы трудовой повинностью. Так, законом об обязательной воинской службе в редакции 1930 г. (ст. 12.16.52-54) вводился новый вид воинской повинности — военно-производственная служба. Согласно ему, часть призываемых рабочих, инженеров и техников вместо воинских частей направлялись на заводы и фабрики оборонной промышленности (авиационной, судостроительной, химической и др.), где и работали до окончания срока своей службы (два года). Таким образом, предполагалось восполнить кадры квалифицированных рабочих и техников на оборонных предприятиях.
Однако это нововведение встретило большие трудности и в общем привело к отрицательным результатам. Военное ведомство считало, что заботиться о них должна администрация промышленных предприятий, которая, в свою очередь, полагала, что поскольку это военнослужащие, то и обязанности предприятия ограничиваются лишь их использованием на производстве. Людей назначали на должности без учета их квалификации, что, естественно, сказывалось на заработке. И в итоге военно-производственная служба постановлением ЦИК СНК от 30 июня 1931 г. была отменена. Институт альтернативной службы просуществовал в СССР до 1939 г., хотя после передачи кураторства над церковью НКВД он стал чистой формальностью3. И только спустя более 50 лет Россия вновь возвратилась к вопросам альтернативной гражданской службы.
Становление альтернативной гражданской службы в постсоветской России. В 1993 г. в принятой всенародным голосованием Конституции РФ было закреплено право российских граж-
1 Московский комсомолец. 2002. № 44. 26 февр.
2 Метод доступа: <http://www.antimil.narod.ru/frame.htm>.
3 Российская газета. 2002. № 7.15 февр.
дан на замену военной службы альтернативной гражданской. И в этом же году в России появились первые "альтернативные солдаты", правда, немецкие. В 1993 г. общественная пацифистская организация из Германии «Акция "Знак искупления" — Служба делу мира» организовала в России службу первых АГСников по уходу за пожилыми людьми — жертвами сталинских репрессий.
В 1994 г. предпринималась попытка принять закон об АГС, и он даже прошел первое чтение в Государственной Думе, но сами либералы, такие, как Г. Старовойтова, посчитали предложенный законопроект слишком милитаристским, и он был отклонен во втором чтении. В 1998 г. Государственная Дума вновь отклонила доработанный проект и окончательно сняла его с рассмотрения1.
В России в условиях отсутствия закона об АГС сотни молодых людей отказывались служить в армии по убеждениям. Многие общественные организации, в первую очередь Комитеты солдатских матерей, Антимилитаристская радикальная ассоциация, Движение против насилия и др., стали оказывать поддержку таким сознательным отказникам. Они помогали защитить их права в судах, проводили консультации.
В понятии АГС заложено две основные цели: защита прав граждан и обеспечение достойного существования социально уязвимым слоям населения.
Некоторые российские юноши, добивающиеся своего права на АГС в судах, в ответ на обвинения работников военкоматов в уклонении от своего конституционного долга по защите Отечества стали добровольно устраиваться на работу санитарами в больницы, работниками в учреждения социальной сферы2.
С осени 1998 г. отдельные общественные организации в Архангельске, Астрахани, Москве, Нижнем Новгороде, Перми, Санкт-Петербурге начали реализацию проектов, поддержанных Фондом "Социальное партнерство". Их цель заключалась в предоставлении возможности молодым людям, заявляющим свое право на АГС, проверить силу своих убеждений, работая добровольцами в общественных и социальных организациях "прямой помощи", содействуя положительным преобразованиям в местном сообществе. Остановимся только на двух таких наиболее показательных экспериментах.
1 Рынки труда для альтернативной гражданской службы. Независимый институт социальной политики. М.: СИГНАЛЬ, 2003.
2 Гражданский призыв: Сер.: "Молодежь на службе обществу" / Сост. и гл. ред. М.А.Слободская. М.: Институт проблем гражданского общества, 2002.
Эксперименты по отработке модели прохождения АГС. В 1999 г. пермское областное отделение международного общества "Мемориал" и пермский Центр поддержки демократических молодежных инициатив (ЦПДМИ) начали проведение общественной кампании за введение в России альтернативной гражданской службы. Всего было проведено три эксперимента (каждый сроком на один год), в которых приняли участие добровольцы, сознательно заявившие об отказе от прохождения военной службы. Становясь участниками эксперимента, они работали в территориальных центрах социальной помощи населению, приютах для бездомных детей, хосписах, центрах по профилактике наркомании, социальной службе "Мемориала", в летних волонтерских лагерях1.
Эксперименты проводились до принятия федерального закона и заключались в том, что аль-тернативщики выполняли самую тяжелую работу, которая не по силам социальным работникам — женщинам (мужчин, как правило, среди сотрудников социальных учреждений нет, зарплата в них слишком низкая). "Отказник” на практике доказывал наличие у него убеждений, противоречащих службе в армии, и накапливал фактологический материал для суда. На тот момент военные комиссариаты ссылались на отсутствие федерального закона и не удовлетворяли заявления отказников о замене военной службы альтернативной гражданской, что вынуждало отстаивать свои убеждения в суде. Отличительная особенность пермского эксперимента — правовая поддержка и защита его участников, развитие положительной судебной практики по делам "отказников". Для этого проводились специальные юридические (Р.Маранов) и психологические (Г.Иванов) тренинги2. Самый главный показатель пермского эксперимента — около 40 выигранных судебных процессов в Пермской области. Ребята отстояли свое законное право на замену им военной службы альтернативной гражданской. В дальнейшем "Мемориал" и ЦПДМИ предполагают сосредоточиться на общественной кампании по гуманизации принятого закона и популяризации идей АГС в обществе3.
Эксперимент в Нижнем Новгороде начался с января 2002 г. В.Гурскому, главе Нижегородской миротворческой группы, удалось убедить тогдашнего мэра Ю.Лебедева, что такая акция
1 Метод доступа: <www.pmem.ru>. Автор сам участвовал в пермском эксперименте.
2 0 практике прохождения АГС в Перми и Нижнем Новгороде: Материалы научно-практической конференции //Федеральное собрание РФ и Государственная Дума РФ. М., 2002.
3 Альтернативная гражданская служба: Пермский эксперимент. Пермь, 2001.
решит многие социальные проблемы города. В результате подконтрольная Ю.Лебедеву городская призывная комиссия направила первую партию юношей (20 человек) на работу в больницу. Такой либерализм нижегородского мэра не понравился военному руководству. Поэтому Нижегородский эксперимент попытались поставить вне закона, но безуспешно — областная призывная комиссия признала решение городской незаконным, затем свое же решение отменила, затем снова приняла и т.д.
С принятием закона об АГС положение двух десятков юношей, которые к этому времени успели проработать санитарами в больнице более полугода, оказалось шатким: с одной стороны, службу они проходят по законному решению, но механизм прохождения полностью расходится с принятым законом. 12 из 20 альтернативщиков из эксперимента решили выйти, по их мнению, служба в больнице им больше ничего дать не могла1. Оставшиеся восемь продолжают работать. Чтобы оградить их от призыва, еще когда мэром был Ю.Лебедев, альтернативщиков записали на первый курс Правовой академии. Однако помимо учебы, альтернативщики обязаны отрабатывать по 40 часов в неделю санитарами. Вместо двухмесячных студенческих каникул — двухнедельный отпуск по КЗоТу2.
В настоящий момент более 80 общественных организаций из 45 регионов России ведут активную практическую деятельность по проблеме АГС.
В 2001 г. ситуация с введением АГС в России претерпела кардинальные изменения. Военные чиновники впервые открыто выступили со своей концепцией АГС — в Государственную Думу был внесен законопроект ряда депутатов из Комитета по обороне. В законопроекте А.Ни-колаева (по имени одного из авторов, председателя думского комитета по обороне) был заложен принцип максимального уравнивания АГС со службой по призыву по "суммарным тяготам".
В июне 2001 г. депутатом В.Семеновым (СПС) в противовес "николаевскому" законопроекту и в дополнение к компромиссному законопроекту депутата Ю.Рыбакова, уже находящемуся в Думе, был внесен очень либеральный и демократический законопроект, поддержанный всеми общественными организациями, участниками движения.
В течение 2001 г. во многих регионах России прошли "круглые столы" и семинары, посвя-
1 0 практике прохождения АГС в Перми и Нижнем Новгороде...
2 "Мы выбираем АГС". Пермь: ИД 'Типография купца Тарасова",
2002.
щенные проблеме введения АГС. Еще одним противодействием милитаристскому давлению стало продолжение и активизация общественной кампании за введение демократической АГС и блокирование репрессивных законопроектов. Очередной этап этой кампании был начат в конце октября 2001 г. по инициативе Центра развития демократии и прав человека и ГВЦ "Сострадание"1. 18—20 января 2002 г. в Москве состоялась национальная конференция общественных организаций России, на которой присутствовали представители 42 общественных организаций из 25 регионов России. На конференции было принято решение о создании Коалиции общественных объединений "За демократическую АГС". Целью деятельности Коалиции является создание в России такой гражданской службы, которая обеспечивала бы гражданам право на отказ от военной службы по убеждениям, не являясь для них наказанием, и была бы направлена на решение социальных, общественно значимых проблем в соответствии с принципом социального государства, закрепленным в Конституции РФ2.
29 января 2002 г. на заседании Правительства РФ начальник Генерального штаба ВС РФ И.Квашнин представил еще один, четвертый, законопроект "Об АГС". Проект содержал настолько одиозные положения, даже по сравнению с "николаевским" вариантом, что против него единым фронтом выступили демократически настроенные депутаты Государственной Думы и общественные организации из только что созданной Коалиции. Несомненным успехом этих лоббистских усилий стало отклонение представленного законопроекта прямо на заседании кабинета министров.
14 февраля 2002 г. в слегка улучшенном варианте законопроект был принят правительством и вскоре после этого внесен на рассмотрение в Государственную Думу. Наибольшим успехом на данном этапе стала передача законопроекта из Министерства обороны РФ в введение Министерства труда и социального развития РФ.
В течение всей первой половины 2002 г. в центре внимания оказался процесс разработки и принятия закона. Общественные организации развернули широкомасштабную кампанию, цель которой состояла в том, чтобы добиться принятия максимально цивилизованного социально ориентированного и либерального закона3.
1 Уроки прав человека: Сборник методических материалов. Пермь, 2002.
2 Метод доступа: <http://ags.demokratia.ru>.
3 Метод доступа: <http://demoktatia.ru/projects/grajdanka>.
В итоге закон № 113-ФЭ "Об альтернативной гражданской службе" был принят и подписан Президентом В.Путиным 25 июля 2002 г. На принятие этого закона повлиял и международный опыт альтернативной гражданской службы.
Альтернативная гражданская служба за рубежом. В истории современного западного мира солдату-призывнику с самого начала всегда оппонировала фигура "отказника по убеждениям". Сознательный отказ от военной службы как феномен происходит из существа отношения индивидуума к государству, "отказник" бросает вызов тому, что всегда рассматривалось как основной долг гражданина — защита Отечества. В то же время признание за гражданином права на отказ носить оружие превратилось в один из критериев либерального демократического общества.
Наиболее важная функциональная роль АГС — объединять, мобилизовать и направлять людей — раньше выполнялась только в условиях войны. Экономически самая убедительная функция АГС — ее способность мобилизовать молодежь для решения национальных проблем, не решенных из-за недостаточного финансирования. Невоенная служба может включать такую деятельность, как здравоохранение, помощь инвалидам и престарелым, воспитание детей, строительство и ремонт зданий, охрана национальных ресурсов, помощь при катастрофах, сельское хозяйство, развитие инфраструктур. Формы этой деятельности варьируют в зависимости от страны и программы2.
В Западной Европе число отказников в течение последних лет "холодной войны" от середины 1960-х до конца 1980-х годов возросло в 7 раз. В некоторых странах Северной Европы в начале 1990-х годов один из четырех призывников заявлял об отказе по убеждениям. В Германии в 1991 г. было 151 тыс. отказников.
Отказ по убеждениям стал недавним явлением в бывших соцстранах и бывшем СССР, и в таких самобытных государствах, как ЮАР, Швейцария, Израиль. В 1990 г. ОБСЕ согласилась признать предложенные 35-ю странами формы и разновидности альтернативной гражданской службы для отказников в качестве замены военной службы.
В США в конце войны во Вьетнаме больше молодых людей было освобождено по отказу, чем призвано в армию. Широкомасштабный отказ от призыва и воинской повинности явился причиной отзыва вооруженных формирований
из Юго-Восточной Азии и прекращения набора в войска в 1973 г. Во время кризиса и войны в Персидском заливе в 1990—1991 гг. 1500—2000 срочнослужащих и резервистов в США заявили об отказе по убеждениям.
Внедрение АГС является эффективным средством для признания государством права на отказ по убеждениям. Примечателен факт, что Международная амнистия (Amnesty International) — ведущая правозащитная организация в 1990 г. признала, что отказник, отказывающийся проходить АГС и осужденный за это, не может рассматриваться как "узник совести".
В Европе в течение Первой мировой войны какое-либо легальное право на отказ по убеждениям абсолютно отрицалось со стороны правительств всех воюющих стран. Тем не менее в США и Великобритании в соответствии с традициями уважения свободы личности и вероисповедания неохотно, но признавали право на отказ по убеждениям.
Во время Второй мировой войны США и Великобритания вновь составляли исключение в области признания права на отказ по убеждению. Те, кто хотел служить в нестроевых частях, подлежали призыву. Кто не желал носить военную форму, направлялись на сельскохозяйственные работы, в лесохозяйство, в здравоохранение. В отличие от Первой мировой войны, отказники в обеих странах служили в основном под командованием гражданских лиц. В США большинство проходящих АГС трудились в лагерях Civilian Public Service — гражданской общественной службы, находящейся в ведении методистской церкви. Большинство абсолютистов, например, свидетели Иеговы, напротив, были осуждены за отказ от сотрудничества (6000 человек в США).
После Второй мировой войны США и Великобритания расширили понятие "отказ по убеждению" и внедрили АГС во многих общественных и частных агентствах. Практика проводилась до закрытия института призыва в вооруженные силы в 1963 г. в Великобритании и в 1973 г. в США1.
Наиболее гуманным и либеральным законом об альтернативной гражданской службе считается германский вариант (табл. 1).
Альтернативная гражданская служба в Германии. С момента введения в Германии всеобщей воинской обязанности в 1956 г. 1 млн 700 тыс. военнообязанных в соответствии со ст. 4 §3 Основного закона Федеративной Рес-
1 Альтернативная гражданская служба.
1 Альтернативная гражданская служба.
Таблица 1
ИНСТИТУТ ПРИЗЫВА И АЛЬТЕРНАТИВНОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ
Обзор по странам мира (War Resisters’ International - World survey, London), август 1999 г.
Страна Военная служба Признание отказа по убеждениям Институт АГС Законодательная база Срок АГС В чьем ведении Виды прохождения АГС
1 2 3 4 5 6
Австра- лия Профессиональная армия с 1972 г. Отсутствует в настоящее время. Австралия — первая страна в мире, признавшая право на отказ по убеждениям (1903 г.). В период военных действий право на отказ по убеждениям было официально признано законодательством Отсутствует в настоящее время
Германия Призыв, 10 месяцев В Конституции с 1949 г. Закон об АГС 1960 г., пересмотрен в 1965 г., 1973 г., 1983 г. По любым глубоким убеждениям религиозного, этического и пацифистского характера 15 месяцев до 1995 г., после —13 месяцев. Министерство по делам семьи и молодежи В социальных службах, НКО и за границей
Дания Призыв, 4-13 месяцев В Законе об отказе по убеждениям с 1917 г. В настоящее время действуют Закон о национальной службе 1980 г. и о гражданской службе 1987 г. По любым убеждениям, кроме чисто политических 4-13 месяцев. Министерство внутренних дел В государственных учреждениях, НКО и за границей. Отказники сами выбирают вид АГС
Израиль Призыв, 36 месяцев для мужчин и 24 месяца для женщин Только для женщин в Законе о национальной обороне с 1986 г.; только по религиозным убеждениям Закон упоминает о направлении женщин-отказников по убеждениям на "альтернативную службу" На практике АГС не существует
Испания Призыв, 9 месяцев В Конституции с 1978 г. Закон 1984 г. об отказе по убеждениям Королевский указ 1988 г. об АГС; по всем убеждениям, кроме политических 13 месяцев. Министерство юстиции В государственных учреждениях и реже в НКО
Италия Призыв, 10 месяцев В законе об АГС и отказе по убеждениям с 1972 г. Закон об отказе по убеждениям 1998 г. По религиозным, этическим и философским убеждениям 10 месяцев. Национальное управление гражданской службы В общественных институтах и НКО
Польша Призыв, 18 месяцев Закон об обороне с 1988 г. Закон об АГС 1992 г. По религиозным и моральным убеждениям 24 месяца. Министерство труда и социального обеспечения В экологии, здравоохранении и общественных службах
Украина Призыв, 18 месяцев В Конституции с 1996 г. Закон об АГС 1992 г., только по религиозным убеждениям 36 месяцев. Министерство обороны В государственных учреждениях или в военных частях
Окончание таблицы 1
1 2 3 4 5 6
Франция Призыв, 10 месяцев Закон об отказе по убеждениям с 1963 г. Закон о национальной службе1983 г. По любым глубоким убеждениям 20 месяцев. Министерство социального обеспечения В государственных учреждениях и НКО. Отказники могут сами выбирать род АГС
Швейца- рия Призыв, около 4-х месяцев и военные сборы В Законе об АГС с 1996 г. Закон об АГС 1996 г. По религиозным и этическим убеждениям Около 6 месяцев. Министерство труда и промышленности В общественных организациях и частных предприятиях
публики Германия ("Никто не может быть принужден против его совести к прохождению военной службы с оружием в руках") признаны отказавшимися от военной службы по убеждениям. Статья 12 Основного закона гласит: "Тому, кто отказывается от военной службы с оружием в руках по соображениям совести, может быть вменено в обязанность прохождение альтернативной службы".
Одновременно с созданием первых воинских подразделений бундесвера и связанным с этим набором призывников на военную службу стали поступать первые предложения о признании отказников по убеждениям. Однако до 1959 г. законодательная база для введения альтернативной службы отсутствовала. Только в 1960 г. Бундестаг (парламент) ФРГ по согласованию с Госсоветом утвердил "Закон о гражданской альтернативной службе", вступивший в силу 20 января 1960 г. Через 15 месяцев (10 апреля 1961 г.) первые признанные сознательные отказники приступили к прохождению 12-месячной альтернативной службы1.
До середины 1960-х годов число отказников составляло около 4 тыс. в год. Большей частью от военной службы отказывались коммунисты, которые не хотели воевать против предполагаемого в то время врага — армий стран Варшавского Договора. Часто им отказывали с обоснованием, что у них нет тех убеждений совести, которые требуются Конституцией. Их мотивы скорее считались политическими и поэтому недействительными с точки зрения права. Многие молодые люди в Германии, отказавшиеся от военной службы, считались трусами и предателями родины.
Первый большой рост числа отказавшихся последовал после студенческих беспорядков
1 Информационный дайджест "Гражданка". Спец. выпуск.
2003. Апр.
1968 г. и объяснялся политизацией молодежи.
5 октября 1971 г. открылась первая школа гражданской службы. В курс обучения, обязательный для всех отказников, входили такие предметы, как оказание первой помощи, права и обязанности при прохождении АГС, государство и право.
Следующий прирост наблюдался в конце 1970-х — начале 1980-х годов, когда в Западной Германии распространилось пацифистское движение за мир. В конце 1970-х годов достаточно было просто послать почтовую открытку с отказом от военной службы, но такой упрощенный вариант просуществовал недолго — Федеральный Конституционный Суд по требованию консервативных фракций Бундестага объявил эту процедуру не соответствующей Конституции.
В настоящее время отказывающиеся от несения военной службы должны подробно в письменном виде изложить свои убеждения мораль-но-этического характера. После предоставления письменных объяснений почти всегда принимается положительное решение. Только в исключительных случаях ведомство отказывает в альтернативной службе. Как и прежде, рассмотрение проводится в комиссии окружного ведомства воинского резерва. Если и в этом случае последует отказ, то заявитель имеет возможность опротестовать его в последней инстанции — в судебно-ад-министративном порядке.
В 1991 г. после воссоединения Германии число отказников составило 151 тыс. Несмотря на юридическую ситуацию, которая по-преж-нему требует обоснования отказа от военной службы, а государственное ведомство должно принять это обоснование, молодым людям в Германии предоставлен свободный выбор между альтернативной ("цивильной") и военной службой.
В настоящее время в связи с уменьшением численности Бундесвера обсуждается вопрос о ликвидации обязательной военной службы и
введении профессиональной армии1. И хотя звучит это весьма перспективно и привлекательно, но Германия теперь столкнулась с другой проблемой: без военной службы не будет и альтернативной. Однако в случае ее ликвидации некоторые социальные учреждения, пользующиеся ее услугами, опасаются возникновения финансовых проблем. Поэтому предметом дискуссии становится введение общей социальной службы, к которой должны привлекаться и женщины.
В будущем АГС приобретет новое социально-политическое значение по двум причинам. Во-первых, по мере роста народонаселения будет увеличиваться потребность в уходе за престарелыми гражданами. Во-вторых, государство будет постоянно изыскивать все новые и новые фонды для поддержки здравоохранения и социальных служб.
Сорокалетний опыт Германии, как и международная практика в этом вопросе, могли бы стать хорошим примером для России. Но Россия решила остаться верной самой себе, отдав разработку закона Министерству обороны РФ, которое в первую очередь отстаивает свои узковедомственные интересы.
Анализ федерального закона об АГС. За основу принятого закона был взят законопроект Министерства обороны РФ. Поправки, предложенные к нему парламентским Комитетом по законодательству, при рассмотрении проекта во втором чтении были поставлены правительством на отдельное голосование и отклонены большинством голосов.
Формально Россия отчиталась за еще одно обязательство, принятое при вступлении в Совет Европы: реализовано требование ст. 59,
ч. 3 Конституции РФ. Восполнен законодательный пробел. Однако российские граждане получили лишь видимость альтернативной гражданской службы. Принятый закон имеет, по сути, репрессивный характер.
Трактовка закона дана самим Министерством обороны РФ. На официальном сайте Минобо-
1 Альтернативная гражданская служба...
Депутат Бундестага, член комитета по обороне и Парламентской ассамблеи ОБСЕ В.Нахтвай на прошедшем 2-3 февраля 2004 г. "Петербургском Диалоге" в Москве говорил о том, что воинская обязанность является серьезнейшим посягательством на основные права молодых людей, но если оно все же происходит, то оно должно быть обосновано с точки зрения политической безопасности, и даже больше того, оно должно быть обосновано как незаменимое и обязательно необходимое. Поэтому посягательство воинской обязанности на основные права человека более не легитимно с точки зрения безопасности (Материалы "Петербургского Диалога — 2004". Секция: Международная конференция "Гражданская служба в России и Германии" // НахтвайВ. Профессиональная или призывная армия в Германии?).
роны России можно найти следующее: "Данный Федеральный закон является достаточно сбалансированным и позволит обеспечить конституционное равенство прав и обязанностей как граждан, проходящих альтернативную гражданскую службу, так и военнослужащих, проходящих военную службу по призыву. В законе учтены не только интересы граждан, но и общества, и государства, а также зарубежный опыт организации альтернативной гражданской службы. Положения закона соответствуют принципиальной позиции Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, включая Минобороны России, по созданию института альтернативной гражданской службы в России"1. И далее самое принципиальное: "Нормы, заложенные в настоящем Федеральном законе (прохождение АГС за пределами территории субъекта Российской Федерации, в котором проживают граждане; сроки службы, превышающие в 1,75 сроки военной службы; доказательность мотивов замены военной службы альтернативной гражданской службой; возможность ее прохождения в организациях, подведомственных силовым структурам государства) не приведут к резкому сокращению объемов призыва граждан на военную службу и значительному росту числа граждан, которых можно будет в 2004 г. направить на альтернативную гражданскую службу (по прогнозам, их число составит порядка от 3 тыс. до 20 тыс.).
Однако при неизменности законодательства Российской Федерации в части освобождения граждан от призыва на военную службу и предоставления отсрочек направление граждан на альтернативную гражданскую службу скажется на уровне укомплектованности штатных должностей рядового и сержантского состава"2.
Из этих двух последних формулировок вытекает вся суть принятого закона: свести потери по призыву к минимуму, и не дать возможности молодым людям призывного возраста избежать службы в армии. Министерством обороны РФ сделано все для того, чтобы альтернативная служба стала для призывника невыгодной и непривлекательной.
Но этот, казалось бы, объективный и наиболее существенный аргумент Минобороны России легко оспаривается данными социологических исследований. В частности, ВЦИОМ (с 2004 г. — Левада-центр) приводил следующие данные опросов на 2002 г.: с готовностью и охотой пойду в армию — 26% призывников, пойду в
1 Метод доступа: <http://www.old.mil.ru>.
2 Там же.
армию без особого желания, но все-таки готов пойти — 41%!.
По данным Госкомстата на 2001 г., число призывников в нашей стране составляло
1 087 570 человек2. При несложном подсчете получаем, что 282 768 человек, подлежащих призыву (26% от 1 087 570 человек), с охотой пойдут на срочную воинскую службу. Эта цифра очень близка к годовому количеству призываемых в армию (примерно 300 тыс. человек). И эти молодые люди сами согласны идти в армию без всяких задержек и давления со стороны. Набрать недостающих из 445 903 человек (41% от 1 087 570 человек) тех, кто согласен сам, добровольно идти в армию, хоть и без особого желания, для Министерства обороны РФ не составляет труда.
Еще более показательными выглядят эти цифры в соотнесении с числом желающих пойти на АГС. Так, по данным Независимого института социальной политики, в 2003 г. численность молодых людей, которые готовы пойти на АГС в том варианте закона, который существует сейчас, составляет всего лишь 4100 человек в год3. При гуманизации принятого закона эта цифра может вырасти от 40 тыс. до 140 тыс. человек в год, но и эти показатели не могут кардинально подорвать призыв. Таким образом, "рациональная" мотивация Министерства обороны РФ не выдерживает объективной критики.
Еще хотелось бы отметить, что новый институт АГС пока не получил широкой поддержки в обществе прежде всего из-за "драконовской" редакции закона, в которой он принят. Так, по данным ВЦИОМ, в 2002 г. 55% опрошенных предпочли бы, чтобы их дети, внуки отслужили два года в армии и 27% — 3-4 года на АГС4. Эти данные свидетельствуют, что в обществе сильны милитаристские настроения, поощряемые властью, для которой это стало одним из способов самолегитимации, но и второй показатель (27%) говорит о том, что наше общество меняется, и многие согласны уже сегодня пойти на такую службу. Хотя следует оговориться, что во многом и эта цифра продиктована страхом перед армией. Так, при ответе на вопрос: "Если бы Вам ттришлось сейчас отправлять сына по призыву в армию, с какими чувствами Вы бы
1 Альтернативная гражданская служба в массовых оценках россиян: Отчет об исследовании. ВЦИОМ. 2002. Апр.
2 Российский статистический ежегодник. М.: Госкомстат России, 2001. С. 87-88.
3 “Армия Добра": Информационный бюллетень // Фонд "Созидание". 2003. № 1 (30). Янв.-март.
4 Опрос ВЦИОМ. 2002-ЕХ-02. (2002-ЭКСПРЕСС-2. 22.02-26.02.).
это сделали?" — 70% отцов и матерей призывников сказали "с крайним нежеланием" и "со страхом, отвращением, ожиданием худшего". Причина такого отношения — преобладающее в сегодняшнем российском обществе понимание ненормального положения дел в Вооруженных Силах России, бесцельности участия войск в конфликтах типа чеченского. Что касается причин подобного явления, то на вопрос: "Почему, на Ваш взгляд, многие люди в России настроены против службы в армии по призыву?" — респонденты чаще всего (60%) отвечали: "Из-за дедовщины, насилия в армии и неуставных отношений". И лишь затем — "из-за возможности гибели или ранения в конфликтах типа чеченского" (44%) *.
Постоянные репортажи о побегах военнослужащих из казарм и расстрелах сослуживцев заставляют наиболее образованную и подготовленную часть молодежи стремиться всячески уклоняться от службы в армии. Министерство обороны РФ попыталось сделать все, чтобы не предоставить возможности избежать армии через АГС, ставя в затруднительное положение и тех молодых людей, кто действительно имеет убеждения совести или вероисповедание, противоречащие службе в армии. (Сделали по принципу "ни себе, ни людям".)
Кроме того, в принятом законе не соблюден гражданский характер альтернативной службы, так как законом допускается направление на альтернативную службу в военные организации (ст. 4.1 )2. Поправки, предложенные Комитетом по законодательству, о возможности прохождения альтернативной службы в организациях Вооруженных Сил только с согласия гражданина были по настоянию правительства отклонены Государственной Думой. Таким образом, убежденные противники военной службы, особенно по религиозным основаниям, которым под видом гражданской будет предложена военная нестроевая служба, предпочтут такой замене уголовное наказание. Поскольку ссылаться на прямое действие Конституции РФ при имеющемся законе будет уже невозможно, Россия получит десятки и сотни узников совести.
Но самое принципиальное положение — это, конечно, срок службы. Он составляет по закону 42 месяца, для проходящих альтернативную службу в военных организациях — 36 месяцев (ст. 5.1)3, что является самым продолжительным в Европе и
1 Альтернативная гражданская служба в массовых оценках россиян...
2 Федеральный закон "Об альтернативной гражданской службе" // Российская газета. 2002. № 33.
3 Российская газета. 2002. № 33.
Таблица 2
СРОКИ ПРОХОЖДЕНИЯ АГС В СРАВНЕНИИ С ВОЕННОЙ СЛУЖБОЙ
Место прохождения АГС Для лиц без высшего образования Для лиц с высшим образованием
В гражданском секторе 3 года и 6 месяцев 1 год и 9 месяцев
В качестве гражданского персонала в воинских частях 3 года ровно 1 год и 6 месяцев
Срок военной службы 2 года 1 ГОД
СНГ. Столь длительный срок фактически является наказанием за убеждения. По резолюции Европейского парламента от 13 октября 1989 г. гражданская служба не может быть продолжительнее военной более, чем в полтора раза. В данном же случае отношение сроков альтернативной и военной не только составляет 1,75, но и сама военная служба (24 месяца) — одна из самых продолжительных в государствах Совета Европы. Такой срок является для граждан, избравших альтернативу военной службе, дискриминационным1.
Следует оговорить, что, как и срок военной службы, срок АГС дифференцирован для лиц с высшим образованием и без такового (табл. 2).
Анализ ответов в социологическом исследовании "Молодежь и АГС", проведенном межрегиональным фондом "Созидание" (оно было нацелено на выявление предпочтений — "служить меньше, но гражданским персоналом в армии или служить больше, но в гражданской сфере"), показывает, что большая часть опрошенных (40,4%) предпочли бы служить более продолжительный период, но в гражданской сфере, число желающих служить гражданским персоналом в армии составило 29%2.
Противоречит Конституции РФ и ограничивает право осуществления выбора обязанность гражданина подать заявление о замене военной службы альтернативной еще в несовершеннолетнем возрасте — в 17 лет, за шесть месяцев до наступления времени призыва (ст. 11.1)3. При этом молодой человек, юридически являющийся ребенком, должен обосновать свою позицию в заявлении. Если же заявление у него элементарно не приняли или отклонили, то он должен обжаловать это решение в суде по истечении трех месяцев, т.е. также до достижения совершеннолетия, в противном случае он уже лишается права на замену военной службы альтернативной гражданской.
Согласно ст. 60 Конституции РФ, гражданин может самостоятельно осуществлять свои права и обязанности в полном объеме с 18 лет4. Кроме
1 Метод доступа <http://ags.demokratia.ru/matenal19.phtml.html>.
2 "Армия Добра". Информационный бюллетень...
3 Федеральный закон "Об альтернативной гражданской службе"...
4 Конституция РФ. М., 1996.
того, этот жесткий порядок ограничивает свободу совести тех молодых людей, кто осознает свой выбор позднее, чем за шесть месяцев до призыва.
Утвержденный законом порядок не соответствует рекомендациям Комитета министров Совета Европы 1987 г. Этими рекомендациями определяется, что заявление должно быть подано в срок, достаточный для его рассмотрения до призыва. Однако в рекомендациях также указывается, что законом может быть предусмотрена возможность заявления об отказе и в период прохождения военной службы, если соответствующие основания возникают в этот период. В пояснительной записке к рекомендациям уточняется, что причиной отказа от несения военной службы признается конфликт с совестью и, следовательно, установление точного срока подачи заявления противоречило бы самой природе этого права1.
Российский закон не допускает возможности перехода с военной службы на альтернативную. Он вводит жесткий срок подачи заявления, лишающий по формальным основаниям множество молодых людей возможности заменить военную службу альтернативной.
Принятие данного закона несомненно приведет к усилению коррупции. Окончательное решение в какой организации и на какой территории заявитель будет проходить альтернативную службу зависит от одного чиновника — военного комиссара (ст. 14.1). При этом закон устанавливает, что прохождение альтернативной службы организуется, "как правило", за пределами того субъекта Российской Федерации, где гражданин проживает (ст. 4.2)2. Так как из "правила" предусмотрены исключения, возможность фактически произвольного оставления гражданина, направляемого на гражданскую службу, на территории постоянного проживания неизбежно обернется ростом взяточничества и вымогательства. Избежать этого можно было при преимущественно территориальном порядке прохождения альтернативной службы, что и намного экономичнее (гражданин проживает дома, не нужда-
1 Метод доступа <http://ags.demokratia.ru/material19.phtml.html>.
2 Федеральный закон "Об альтернативной гражданской службе"...
ется в обеспечении общежитием, транспортных расходах). Однако военные с целью сделать альтернативную службу менее привлекательной настояли на ее экстерриториальном характере1. Притом, что при опросе самих молодых людей, большинство респондентов при ответе на вопрос: "Где должна территориально проходить АГС?" — указали, что право выбора должно оставаться за самим призывником (57%)2.
По данным Независимого института социальной политики, даже при увеличении срока АГС до четырех лет, но при возможности проходить ее по месту жительства, число кандидатов оказывается существенно больше — 54 тыс. человек (5% от числа призывников), чем при меньшем сроке, в три года, но в другом регионе России — 4200 человек (0,4% от численности призыва)3.
Кроме перечисленных основных проблемных положений, остается ряд нюансов. Что касается перечня видов работ, профессий, должностей, на которых могут быть заняты граждане, проходящие альтернативную гражданскую службу, а также организаций, где предусмотрено прохождение альтернативной гражданской службы, то здесь полный пробел. Хотя закон уже вступил в силу, в Федеральном бюджете никаких средств на сегодняшний день на финансирование АГС не заложено4. Проведенная реформа Правительства РФ также внесет еще большую неразбериху в ситуацию с законом. Министерство труда РФ на сегодняшний день совмещено с Министерством здравоохранения РФ. Функции надзора за исполнением принятого закона должны будут отойти к одному из его ведомств, но пока еще неясно, кто именно его возглавит и как будет складываться дальнейшая работа. Пожалуй, единственным преимуществом, по сравнению с военной службой, стоит признать закрепленную возможность для альтернативщиков обучаться по вечерней или заочной форме (ст. 19.6)5.
Если обобщить основные противоречия между Министерством обороны РФ и правозащитными организациями по поводу принятого закона, то они сводятся к следующему:
1. Срок альтернативной службы должен быть снижен и быть равен или незначительно превышать срок военной службы.
2. Заявление о замене может быть подано в любое время, в том числе и во время прохождения военной службы, а не за полгода до призыва.
1 Метод доступа <http://ags.demokratia.ru/material19.phtml.html>.
2 "Армия Добра". Информационный бюллетень...
3 Рынки труда для альтернативной гражданской службы. С. 52.
4 Маранов Р. Альтернативная гражданская служба — возможность выбора или наказание для "отказников"? // Метод доступах http://www.bespredelu.net/comments/23>.
5 Федеральный закон "Об альтернативной гражданской службе"...
3. Прохождение АГС в качестве гражданского персонала в структурах ВС РФ допустимо только с согласия самого гражданина, направляемого на АГС.
4. Альтернативная служба должна проходить по месту жительства альтернативщика, а не "за пределами территорий субъектов Российской Федерации, в которых они постоянно проживают".
5. Управление альтернативной службой должно осуществлять только Министерство труда и социального развития РФ.
6. Запрет для граждан, проходящих АГС, работы по совместительству должен быть отменен.
7. Должна быть предусмотрена возможность прохождения АГС в организациях, подведомственных органам местного самоуправления (больницы, центры социальной помощи и т.п.).
Все вышесказанное позволяет назвать принятый федеральный закон об АГС репрессивным и не соответствующим ни духу, ни букве Конституции РФ1. И правозащитные организации оказались в сложной ситуации, поскольку до принятия закона они пропагандировали идеи АГС в обществе, а сейчас вынуждены пересматривать свои позиции.
Принятый закон ставит в затруднительное положение и самих альтернативщиков, которые при самом неблагоприятном стечении обстоятельств три с половиной года в другом регионе в организациях Вооруженных сил будут доказывать наличие у них внутренних убеждений и то лишь в случае "успешного" прохождения квазисудебной процедуры в военном комиссариате.
За реформой армии стоит не просто проблема модернизации вооруженных сил, а судьба всего российского тоталитарного прошлого. Российская армия в настоящее время представляет собой распадающуюся и деморализованную структуру. Обремененная пережитками идеологии "великой державы", имперскими традициями, сегодняшняя армия не в состоянии пережить наследие времен "холодной войны". Положение ухудшается еще и нагнетанием милитаристских настроений в обществе (введение начальной военной подготовки в школах, программа патриотического воспитания граждан на 2001—2005 гг. и т.д.). В этих условиях право на альтернативную гражданскую службу является одним из наиболее действенных механизмов защиты прав человека.
1 На сегодняшний день в Перми уже готовится первый иск в Конституционный Суд РФ от альтернативщика М.Фадеева на неправомерно завышенный срок АГС. До первого призыва это пока единственный юридический повод для обжалования принятого закона в суде.
