Стандартизация государственных услуг: от оптимальной структуры к повышению их качества Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

39 (174) - 2010

ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ

СТАНДАРТИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ: ОТ ОПТИМАЛЬНОЙ СТРУКТУРЫ К ПОВЫШЕНИЮ

ИХ КАЧЕСТВА*

Я. Я. КАЙЛЬ, кандидат экономических наук, доцент кафедры менеджмента E-mail: kailjakow@mail.ru Волгоградский государственный университет

Выявлена и обоснована оптимальная структура содержания государственных услуг. Представлен опыт регионов Российской Федерации по разработке и внедрению типологии, структуры стандартов государственных услуг. Предложен авторский вариант структуры содержания стандарта государственных и муниципальных услуг.

Ключевые слова: стандарт государственной услуги, стандарт обслуживания органов власти, структура стандарта государственной услуги, схема оказания услуги, список простых услуг и последовательность их оказания.

В России проблема административного регламентирования связана с необходимостью обеспечения правового единообразия исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг федеральными и региональными органами исполнительной власти, а также органами местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. Это требует унификации подходов к стандартизации оказания услуг, понимая последнее как важнейшую функцию органов государственной власти субъектов Федерации.

* Работа выполнена в рамках Госконтракта Рособразования № П 904 от 18.08.09 ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009—2013 гг. «Обеспечение эффективного исполнения государственных функций и предоставления услуг учреждениями и региональными органами исполнительной власти».

Статья представлена Информационным центром Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» при Волгоградском государственном университете.

В распоряжении Правительства РФ от 19.01.2006 № 38-р [5] говорится о том, что стандартизация государственных услуг позволит упорядочить и конкретизировать обязательства органов исполнительной власти перед обществом, внедрить объективные процедуры контроля и оценки их деятельности. Но для того, чтобы процесс стандартизации государственных услуг был внедрен, необходима разработка самих стандартов, а также определение их четких параметров, совокупность стандартных требований к процессу оказания государственной услуги, закрепленных нормативно-правовыми актами.

Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации в рамках административной реформы в России были определены понятия «Стандарт государственной услуги», «Стандарт обслуживания органов власти», «Структура стандарта государственной услуги», «Схема оказания услуги», «Список простых услуг и последовательность их оказания» и «Общие требования к предоставлению сложной публичной услуги» [2].

Стандарт государственной услуги представляет собой систематизированный набор требований к органу исполнительной власти, определенный исходя, с одной стороны, из потребностей и пожеланий его клиентов, а с другой — с учетом технологических, материально-технических, финансовых и иных ресурсных ограничений государственного органа.

Стандарт государственной услуги создается в виде нормативного правового акта, определяюще-

го взаимодействие органа исполнительной власти (должностных лиц) с гражданами и организациями.

Стандарт обслуживания органов власти в отличие от стандартов услуг, которые разрабатываются применительно к каждому типу услуги, содержит требования к общей процедуре взаимодействия с гражданами и бизнесом.

Стандартизации подлежат сложные государственные услуги и простые государственные услуги, которые не являются частью сложных.

Структура стандарта государственной услуги имеет две части. Первая — это общие требования ко всей услуге, вторая — специфические требования по каждой простой государственной услуге.

Информация, касающаяся общих требований к предоставлению сложной публичной услуги, включает:

• наименование органа власти, предоставляющего услугу;

• описаниеуслуги;

• исчерпывающее описание случаев, когда предоставляется услуга;

• описание конечного эффекта, результата взаимодействия клиента и органа власти;

• платность (бесплатность) услуги;

• сведения о том, в интересах кого предоставляется данная услуга, кому она необходима;

• правовое основание оказания услуги;

• описание возможностей получения справок по данной услуге отдельно по каждому способу связи: по почте, по телефону, по электронной почте, на сайте;

• приемные часы должностных лиц, оказывающих услугу;

• место нахождения, включая порядок доступа в здание или помещение для ожидания;

• требования к квалификации лиц, непосредственно контактирующих с гражданами и юридическими лицами по поводу услуги;

• требования к качеству общения должностных лиц и граждан (организаций);

• особенности в отношении отдельных групп граждан.

Схема оказания услуги — это список простых услуг и последовательность их оказания. Требования к каждой простой услуге приводятся по следующим параметрам:

1) комфортность ожидания услуги (качественные характеристики помещения оказания услуги);

2) доступность услуги: доступность времени; доступность места; доступность услуги отдельным категориям граждан;

3) информированность клиентов:

• о месте;

• о времени;

• о правах;

4) основания отказа в предоставлении услуги;

5) требования к документированной информации: список необходимых документов, реквизитов выдаваемых документов, а также отметки о том, что потребителю разъяснены правовые последствия полученного документа;

6) механизм обжалования действий должностных лиц в ходе предоставления государственных услуг;

7) ответственность органа власти за невыполнение стандарта.

В 2005 г. Центром стратегического планирования были разработаны и опубликованы материалы, посвященные проблеме стандартизации государственных услуг (в частности, проект федерального закона «О стандартах государственных услуг») [6]. Этот проект был направлен на повышение эффективности и качества деятельности исполнительной власти по обеспечению реализации прав и законных интересов граждан и организаций, содействие в исполнении их обязанностей путем внедрения в практику этой деятельности стандартов государственных услуг. В статье 10 проекта федерального закона предусмотрены требования к содержанию стандарта государственной услуги.

Такой стандарт устанавливает требования, обеспечивающие необходимый уровень доступности и качества государственной услуги в целом, а также на каждом этапе ее предоставления, включая обращение за государственной услугой, ее оформление и регистрацию, ожидание государственной услуги, ее получение, оценку качества государственной услуги и рассмотрение жалоб (претензий) получателя государственной услуги.

Стандарт государственной услуги должен содержать:

• описание получателей государственной услуги, включая описание льготных категорий получателей государственной услуги;

• требования к месту расположения органа, оказывающего государственную услугу, с учетом его транспортной и пешеходной доступности;

• режим работы органа, оказывающего государственную услугу, порядок доступа и обращений в орган, оказывающий государственную услугу, в том числе получения бланков обращений (заявлений) и регистрации обращений (заявлений);

• очередность предоставления государственной услуги (совершения действий и принятия решений) в случае превышения спроса на государственную услугу над возможностью ее предоставления без ожидания, в том числе сроки и условия ожидания оказания государственной услуги;

• требования к информационному обеспечению получателей государственной услуги при обращении за ее получением и в ходе оказания государственной услуги;

• исчерпывающий перечень документов, необхо-димыхдля получения государственной услуги;

• состав и последовательность действий получателя государственной услуги и органа, оказывающего государственную услугу, исчерпывающее описание последствий этих действий (решений);

• требования к сроку оказания государственной услуги, а также к срокам на совершение действий, принятие решений в процессе оказания государственной услуги;

• исчерпывающий перечень оснований для отказа в оказании государственной услуги;

• исчерпывающее описание результата, который должен получить получатель государственной услуги;

• требования к должностным лицам, непосредственно обеспечивающим оказание государственной услуги, включая требования к их служебному поведению и квалификации;

• особенности предоставления государственной услуги престарелым и инвалидам, исходя из исключения необходимости их личной явки в орган, оказывающий государственную услугу;

• порядок подачи, регистрации и рассмотрения жалоб на недостаточные доступность и качество государственной услуги, на несоблюдение стандарта государственной услуги;

• порядок исправления возможных недостатков оказанной государственной услуги;

• порядок контроля за оказанием государственной услуги со стороны вышестоящих должное-тныхлиц (органов государственной власти);

• иные элементы, необходимые для защиты прав получателей государственных услуг, в том числе предусмотренные настоящим Федеральным законом.

Кроме того, проектом закона устанавливаются базовые требования к стандартам государственных услуг, типовые стандарты государственных услуг, дополнительные требования к стандартам госу-

дарственных услуг, оказываемых в электронной форме.

На семинаре «Практика разработки стандартов государственных и муниципальных услуг», который проходил 22—23 марта2006 г. в г. Вологде, была представлена методика разработки и внедрения стандартов государственныхуслуг [1].

Основными задачами методики формирования стандарта государственной услуги являются:

• дать представление о составляющих процесса стандартизации: выделение функции, формирование перечня, разработка стандартов услуг;

• информировать о требованиях к содержанию и структуре стандарта государственной услуги и содержанию и структуре стандарта государственного обслуживания;

• сформировать навыки анализа стандарта на увеличение удовлетворенности потребителей услуги с рассмотрением примеров из практики формирования пилотных стандартов;

• сформировать навыки и опыт использования типовой структуры стандарта услуги и обслуживания.

Типовая структура стандарта, предлагаемая в методике, включает:

• описание (паспорт) услуги;

• название услуги;

• результатуслуги;

• органы,оказывающиеуслугу;

• получатели;

• срок исполнения;

• альтернативные варианты получения;

• информирование получателей услуги;

• состав и объем информации:

• широкое информирование;

• информирование по запросу;

• информирование в месте оказания услуги;

• используемые бланки (формы) документов;

• обслуживание;

• время работы;

• место оказания услуги;

• условия ожидания;

• конфиденциальность;

• общение с посетителями;

• процедура оказания услуги;

• необходимые документы;

• платностьуслуги;

• основания отказа;

• обеспечение качества;

• параметры качества;

• обжалование некачественной услуги;

• разрешение конфликтов между ведомствами;

• предложения и претензии получателей;

• периодическая оценка качества и удовлетворенности получателей услуги;

• процедура пересмотра стандарта.

Другие методики, определяющие структуру стандартов оказания государственных услуг на федеральном уровне, отсутствуют. Разработка стандартов, их внедрение, создание нормативно-правовой базы на уровне региона осуществляются субъектами РФ самостоятельно в рамках проведения административной реформы [3].

Варианты структуры стандартов государственных услуг, принятые в различных регионах Россий -ской Федерации, представлены в таблице.

Во всех пяти анализируемых субъектах РФ подходы к формированию структуры стандартов сильно разнятся. Например, в стандартах Нижегородской области всего один раздел, включающий единые требования по условиям обслуживания, необходимым мероприятиям к процессу обслуживания, нормативам потребления, требованиям к персоналу. В структуре стандартов оказания государственных услуг Брянской области, Республики Бурятия, Алтайского края кроме общих положе-

ний, выделяются требования к качеству оказания бюджетных услуг.

Оптимальным вариантом структуры содержания стандарта государственных и муниципальных услуг, по мнению автора, является структура стандарта, принятая в Волгоградской области и состоящая из семи разделов. В этой структуре вполне укладываются все необходимые требования большинства разработчиков стандартов, в числе которых:

1) организации, в отношении которых применяется стандарт;

2) нормативные правовые акты, регулирующие предоставление государственной услуги;

3) порядок получения доступа к услуге;

4) требования к качеству бюджетной услуги, закрепленной стандартом;

5) порядок обжалования нарушений требований стандарта;

6) ответственность за нарушение требований стандарта качества государственной услуги;

7) регулярный контроль за соответствием требованиям стандарта государственной услуги.

В приведенной структуре стандарта, на взгляд автора, четко отражаются такие сведения:

Структура и содержание стандартов качества оказания государственных услуг в субъектах РФ на 01.01.2009

Субъект РФ

Раздел стандартов государственных услуг Алтайский край [10] Республика Бурятия [8] Брянская область [4] Волгоградская область [7] Нижегородская область [2]

Организации, в отношении которых применяет- - - - + -

ся стандарт

Нормативные правовые акты, регулирующие - - - + -

предоставление государственной услуги

Порядок получения доступа к услуге - - - + -

Требования к качеству бюджетной услуги, - - + + -

закрепленной стандартом

Порядок обжалования нарушений требований - - - + -

стандарта

Ответственность за нарушение требований - - - + -

стандарта качества государственной услуги

Регулярная проверка соответствия деятельности - - - + -

организации требованиям стандарта

Общие положения + - + - -

Требования к обслуживанию получателей услуг + - - - -

Организация процесса получения услуги + - - - -

Персонал учреждения, оказывающий услуги + - - - -

Область применения - + - - -

Основные факторы, влияющие на качество - + - - -

предоставления бюджетных услуг

Качество предоставления бюджетных услуг - + - - -

по организации и поддержке государственных

учреждении

Единый пакет стандартов, установленный - - - - +

нормативно-правовым актом

• кто является разработчиком стандарта;

• кто является получателем стандарта;

• на основании каких нормативно-правовых актов принят стандарт;

• процедураполученияуслуги;

• критерии оценки качества оказания услуги;

• порядок обжалования нарушений требований стандарта;

• ответственность за нарушение требований стандарта качества муниципальной услуги;

• система контроля за качеством предоставляемых услуг.

Стандарты государственных услуг должны разрабатываться в соответствии с действующим законодательством.

Вместе с тем постановления Правительства РФ, инструкции и иные нормативные правовые акты органов исполнительной власти, субъектов РФ, конкретизирующие порядок предоставления государственных услуг и устанавливающие некоторые условия предоставления государственных услуг, следует пересмотреть с учетом необходимых требований к структуре и содержанию стандартов государственных услуг. При этом процедуры предоставления государственных услуг могут быть урегулированы в административных регламентах, а условия предоставления и иные стандарты государственных услуг — в стандартах государственных услуг

Разработка стандартов государственных услуг должна быть завершена в сроки, устанавливаемые для завершения работы по подготовке и принятию административных регламентов исполнения государственных функций.

Для достижения этих целей, по мнению автора, необходимо:

• создать программы разработки стандартов государственных услуг на региональном уровне (это позволит лучше организовать, спланировать и контролировать работу и увеличит ее открытость и участие в ней общества);

• отделить государственные услуги от иных государственных функций, а также разграничить государственные услуги, предоставляемые непосредственно государственными органами, и услуги, предоставляемые государственными учреждениями;

• создать Реестр государственных услуг, закрепляемый нормативно-правовыми актами субъектов РФ, а также Порядок расчета и утверждения цен на платные государственные услуги;

• создать для каждой услуги, указанной в Реестре, отдельный стандарт;

• использовать единые параметры измеримого качества для каждого вида государственных услуг в каждом органе исполнительной власти. Только при наличии таких параметров можно отслеживать реальную эффективность деятельности органов исполнительной власти и влиять на уровень удовлетворенности получателей услуг.

Стандарт услуги должен включать в себя разделы, фактически составляющие содержание стандарта обслуживания, либо содержать ссылки на стандарт обслуживания с указанием правил применения, если стандартов обслуживания несколько.

Сферой законодательного регулирования стандартов государственных услуг являются:

• принципы и порядок разработки, утверждения, применения и контроля за соблюдением стандартов государственных услуг, оказываемых органами исполнительной власти в связи с исполнением ими своих полномочий, реализацией прав, законных интересов и обязанностей граждан и организаций;

• принципы и порядок разработки, утверждения, применения и контроля за соблюдением стандартов государственных услуг, оказываемых государственными учреждениями и организациями в связи с переданными им полномочиями государственных органов;

• формирование и ведение Реестра государственных услуг.

В условиях, когда органы государственной власти субъекта РФ сами разрабатывают и утверждают обеспечиваемые из регионального бюджета стандарты деятельности региональных учреждений, существуют риски превалирования интересов органов государственной власти субъекта РФ (финансовых возможностей бюджета, организационных возможностей конкретных органов власти и т.п.), а не потребностей населения. То есть возможно составление «стандартов ради стандартов» — формального закрепления требований к услугам без ориентации на повышение их качества.

Во избежание этого предлагается привлекать к разработке стандартов как можно более широкий круг региональных органов государственной власти, способных формулировать прогрессивные предложения по улучшению качества государственных услуг и работы учреждений. Кроме того, особое внимание целесообразно уделять мнению потребителей государственных услуг, анализиро-

вать поступающие от них замечания и предложения; проводить опросы потребителей услуг.

Результаты взаимодействия с заявителями, выраженные в терминах конкретных показателей результативности, стимулируют органы власти выбирать те инструменты удовлетворения потребностей заявителей, которые в наибольшей степени гарантируют повышение качества обслуживания, а следовательно, и достижения запланированных целевых значений показателей результативности.

Установление в стандарте государственной услуги фиксированного набора инструментов повышения качества обслуживания (пусть даже на основе опросов населения) лишено степени гибкости, возможности быстрой адаптации к предпочтениям заявителей. В то же время несомненными преимуществами правовой природы стандарта государственной услуги как нормативного правового акта является ее обязательность для органа исполнительной власти. С учетом особенностей административной культуры российского чиновничества, с настороженностью относящегося к идеологии сервисного государства, наиболее предпочтительным является жесткое перечисление в стандарте государственной услуги всех качественных характеристик (инструментов) обслуживания заявителей (начиная с комплектации информационных стендов, заканчивая регламентацией времени ответов на звонки и письма).

Список литературы

1. Методика разработки и внедрения стандартов государственных услуг. 2006. URL:http://www. tomsk.gov.ru/ru/rule/reform/metodic/method_ working.rtf.

2. Нарышкин С. Е., Хабриева Т. Я. Административная реформа в России: научно-практическое пособие / Юридическая фирма «Контракт» // М.: ИНФРА-М, 2006, 182 с.

3. Нарышкин С. Е., Хабриева Т. Я. Административная реформа в субъектах Российской Федера-

ции //Журнал российского права. 2008. № 10. С. 31-42.

4. О порядке проведения оценки соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг областным стандартам качества: постановление администрации Брянской области от 27.06.2007 № 474.

5. О Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006—2008 годы): распоряжение Правительства Российской Федерации от 19.01.2006№ 38-р // Собрание законодательства РФ, 30.01.2006, № 5, ст. 589.

6. О стандартах государственных услуг: проект Федерального закона. Сайт Центра стратегического планирования. URL: http://www.csr.ru.

7. Об утверждении перечня государственных услуг (работ), оказываемых Комитетом по здравоохранению администрации Волгоградской области и подведомственными ему государственными учреждениями: постановление главы администрации Волгоградской области от 25.03.2009 № 295.

8. Об утверждении стандарта «Качество предоставления бюджетных услуг в области культуры и искусства, предоставляемых за счет средств республиканского бюджета населению Республики Бурятия»: приказ Министерства культуры Республики Бурятия от 10.07.2008 № 003-413.

9. Об утверждении стандартов качества предоставления бюджетных услуг в области здравоохранения, социальной защиты населения, культуры и образования, предоставляемых за счет средств областного бюджета: постановление правительства Нижегородской области от 28.06.2007 № 213.

10. Притупова В. Г. Реформирование региональных финансов в Алтайском крае. Основные результаты реализации Концепции реформирования региональных и муниципальных финансов Алтайского края. Барнаул: Алтапресс. 2008.486 с.