CC BY
30
СТАНДАРТИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В УСЛОВИЯХ ИННОВАЦИОННОГО РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИКИ
Е. Е. УВАРОВА, кандидат экономических наук, доцент
Л. Е. ЛАЗАРЕНКО, кандидат экономических наук, доцент Орловский государственный институт экономики и торговли
Амбициозные задачи развития экономики инновационного типа и радикального повышения ее эффективности поставлены перед Россией на период до 2020 г. Предстоит переход от сырьевой экономики к экономике указанного типа.
Постановка задачи инновационного развития экономики вызывается тем, что ее рост, если он базируется на экспорте невозобновляемых энергоресурсов, не может быть признан в стратегическом плане выигрышным. Высокие показатели роста ВВП и доходов федерального бюджета сами по себе, если они основываются на сырьевой структуре экономики, не могут вселять оптимизма относительно будущего. Структура экономики определяет характер ее роста, показатели его устойчивости, динамики, потенциала, а, в конечном счете — финансовую безопасность страны.
Технологическое отставание России, резкое ослабление ее обрабатывающей промышленности при внешнем финансовом благополучии государства — базисные причины макроэкономической нестабильности и постоянной угрозы высокой инфляции. Поэтому затяжка с решением задачи инновационного развития российской экономики может быть чревата ее катастрофой. Только при проведении системной государственной инновационной политики предпринимаемые меры и расходы федерального бюджета приведут к желаемому росту инновационной активности. Но по содержанию государственная инновационная политика в долгосрочной и среднесрочной перспективах различна. Роль государства, характер его участия в обеспечении инновационного развития и значение государственных финансов в том и другом случае также будут различными. А потому принципиально различаются задачи и формы соответствующего финансового контроля.
В соответствии с базовым определением, финансовый контроль — это проверка специально
уполномоченными органами соблюдения участниками финансовых, денежных, кредитных, валютных операций требований законодательства, норм и правил, установленных государством и собственниками. В целом, основная задача — охватить всю совокупность финансовых потоков на предмет соблюдения установленных норм.
Вопрос о правовой основе стандартизации государственного финансового контроля имеет два аспекта. Первый — правовое поле собственно стандартизации как процесса деятельности по созданию и установлению единых требований, обязательных или рекомендуемых для всех государственных органов, юридических лиц и граждан. Второй аспект — правовая база контроля, который государство осуществляет в финансовой сфере.
В современной России и в том, и в другом отношении наличествуют заметные трудности. До 2003 г. в стране действовал Федеральный закон «О стандартизации». На него ссылались и некоторые авторы, писавшие о проблемах стандартизации финансового контроля, поскольку закон представлял такие возможности. Потом на смену пришел Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании». Он на финансово-бюджетную сферу не распространяется. Что касается правовой базы государственного финансового контроля, то она в Российской Федерации окончательно не сформирована.
До сих пор нет единой концепции контроля, принятой на государственном уровне. Точки зрения на то, в каком виде правовая база контроля должна существовать, значительно расходятся. Среди части государственных служащих, непосредственно занятых осуществлением контроля в финансово-бюджетной сфере, существует мнение, что в современных условиях закон о государственном финансовом контроле не нужен. Другие специалисты последовательно настаивают на его необходимости.
Основной сферой действия государственного финансового контроля является бюджетный процесс. Бюджетные правоотношения, к которым относятся и отношения, возникающие в процессе контроля за исполнением бюджетов всех уровней, регулируются Бюджетным кодексом РФ и принимаемыми в соответствии с ним другими законодательными и нормативно-правовыми актами. Но и бюджетное законодательство Российской Федерации не содержит каких-либо положений, определяющих, кто и как должен заниматься вопросами стандартизации финансово-бюджетного контроля. В Бюджетном кодексе установлены основы и формы государственного и муниципального финансового контроля, но таких указаний нет.
В законе о Счетной палате РФ контрольные и ревизионные стандарты упоминаются мимоходом, только в связи с планированием деятельности палаты. Ничего не сказано о стандартах контроля в одном из первых регламентирующих финансовый контроль в современной России документов — Указе Президента РФ от 25.07.1996 №1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации».
В таких обстоятельствах нужны какие-то ориентиры, возможности для действий по аналогии со ссылками на родственный опыт. Правовым ориентиром в отношении стандартизации государственного финансового контроля может служить Федеральный закон от 07.08.2001 № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности», предусматривающий необходимость наличия в стране федеральных и внутренних правил (стандартов) аудиторской деятельности. Закон определяет основное содержание этих правил, устанавливает, что федеральные правила (стандарты), кроме тех, что имеют рекомендательный статус, имеют статус контролируемый — «должен».
Ведомственные стандарты такую «расстановку сил» сохраняют. Чтобы аргументированно судить об объективности контроля и его результатов, в чем заинтересованы обе участвующие стороны и общество в целом, нужны, в первую очередь, единые федеральные стандарты. Они призваны представить и детализировать базовые характеристики государственного финансового контроля, способствовать ликвидации существующей его асимметрии, обеспечить определенный уровень гарантии результатов. Экономически потребность в таких стандартах определяется единством экономического пространства и единством бюджетной системы Российской Федерации.
В правовом отношении решающим выступает то обстоятельство, что финансовое регулирование в
стране находится в ведении Российской Федерации. Единые федеральные стандарты обобщат и объединят пригодные для многоразового использования разными органами контроля единые установления, оптимизирующие способы решения задач, стоящих перед финансовыми контролерами государства.
При любом варианте осуществления стандартизации определяющим остается вопрос о том, что должны представлять собой федеральные стандарты государственного финансового контроля, что именно они будут регламентировать.
Прежде всего, надо договориться о терминологии. С учетом опыта стандартизации аудиторской деятельности и сложившейся российской практики предлагаемые документы предпочтительнее именовать «правилами (стандартами) государственного финансового контроля». Еще важнее найти согласие в том, что именно подлежит стандартизации в сфере государственного финансового контроля. Распространенное выражение «стандарт государственного финансового контроля», на наш взгляд, слишком расширительно и поэтому неточно. Тут следует определиться предметно и мотивированно.
Исходить нужно из того, что задачи и формы государственного финансового контроля, принципы его осуществления, функции и полномочия органов устанавливаются законодательными актами. Правила (стандарты) основываются на законе, но не должны ни дублировать, ни расширять, уточнять либо изменять его требования. Стандартизация — это регламентация действий по реализации законоположений наилучшим образом. Если, например, в законе о Счетной палате РФ установлено, что «палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности» (ст. 3), то эти принципы не нуждаются в стандартизации. Они подлежат выполнению по сути.
Стандарты также не могут заменять собой инструкций, указаний, методических рекомендаций, других письменных и устных средств, являющихся непосредственными инструментами управления. Напротив, содержательность и практичность таких документов впрямую зависит от того, насколько в них учитываются положения действующих стандартов. В отсутствие стандартов инструктивные и методические указания нередко грешат преобладанием ведомственного интереса, расплывчатостью, непоследовательностью, несогласованностью между документами даже одного, тем более — различных ведомств. Правила (стандарты) — это самостоятельное средство управления. Их специфика в нашем случае в том, что стандарт как нормативно-правовой документ: объеди-
РЕгиомьнАя экономикА: теория и практика
41
няет установки технологии контроля и нормы права; устанавливает рамки и конкретизирует способы достижения целей контроля; является следующим по значимости после законодательного акта документом, формирующим единое правовое поле осуществления государственного финансового контроля.
Общественная функция любого стандарта, в том числе и стандарта государственного финансового контроля, состоит в обеспечении такого уровня показателей качества, который соответствует современным требованиям. Эта функция стандартов в условиях динамично меняющейся экономики приобретает особо большое значение, так как реализует и гарантирует основные права граждан.
Государственный финансовый контроль решает стоящие перед ним задачи путем применения выработанных многолетним опытом методов — ревизий, проверок, экспертиз. Их результаты обязательно фиксируются и документально оформляются обычно при согласии обеих участвующих сторон. Деятельность органов контроля организуется и планируется. Все это вместе взятое можно назвать процедурами контроля. Вот эти процедуры, особенно сами контрольные мероприятия, и должны быть предметом стандартизации. Другими словами, стандартизация — это деятельность по выработке и установлению единых правил (стандартов) выполнения норм законодательства с целью обеспечения надлежащего качества и результативности контрольной деятельности органов государственного финансового контроля.
Как отмечают специалисты, значимость стандартизации государственного финансового контроля настолько велика, что Международная неправительственная организация высших контрольных органов — ИНТОСАИ — разработала целый ряд стандартов контрольно-ревизионной деятельности, которые были рекомендованы к применению органами контроля разных стран в той мере, в какой разработанные стандарты совместимы с национальным законодательством.
Стандарты ИНТОСАИ явились отражением коллективного опыта ревизоров многих государств, на основе которого была сформирована некая общая схема и основные принципы действий государственных органов, осуществляющих контрольные мероприятия в финансовой сфере. Они состоят из двух больших разделов.
Первый (основные постулаты и общие стандарты) — формулирует требования к контролю, которые являются основополагающими и обычно закладываются в его правовую базу — ответственность, общественная подотчетность, независимость, ком-
петентность и т. п. Он также устанавливает принципы построения и содержания самих стандартов.
Второй раздел (рабочие стандарты и стандарты отчетности) — содержит установки технологического характера, определяет степень конкретизации непосредственно ревизионной деятельности как набора специальных мероприятий, планирование и результаты которых фиксируются в соответствующих документах. Такое построение определено международным характером документов.
На национальном уровне каждое государство решает для себя, какая форма или схема построения стандартов наиболее пригодна, рассматривая их через призму конституционных, юридических и других условий страны. Главное, чтобы правила (стандарты) помогали определять критерии, по которым можно оценивать качество и результаты контрольных мероприятий, способствовали развитию ответственности организаций, использующих государственные финансы, перед общественностью на основе четких выводов о финансовом положении и результатах деятельности.
С учетом сказанного единые федеральные правила (стандарты) государственного финансового контроля в Российской Федерации видятся как правила (стандарты) контрольных мероприятий, проводимых органами государственного финансового контроля, и иных процедур, необходимых для осуществления контрольной деятельности.
Исходя из системного понимания инноваций, следует заключить, что обеспечение инновационного развития экономики должно осуществляться в двух основных направлениях, разнящихся по содержанию, движущим силам и источникам финансирования.
Первое направление — растущее финансирование и поддержка науки в целях создания условий для научных открытий и крупных изобретений с одновременным обеспечением и защитой прав на продукты интеллектуальной собственности. Данное направление обеспечения инновационного развития ориентировано на так называемые базисные инновации или нововведения, основанные на научных открытиях и крупных изобретениях, нововведения, лежащие в основе новых поколений техники и технологии.
Второе направление — формирование предпосылок для широкой экономической активности, поддержка инновационной политики больших и малых предприятий путем создания условий наибольшего благоприятствования для внедрения новых форм производства; создание инновационной институциональной среды, развитие инфраструктуры экономики, обеспечивающей (покрывающей)
растущий спрос со стороны новых производств (транспорт, связь, энергоресурсы и др.).
В чем же состоят задачи государства и какова роль государственного финансового контроля при реализации обоих направлений обеспечения инновационного развития экономики?
В отношении первого направления инновационного развития задачи государства сводятся:
• во-первых, к участию в формировании новых технологических укладов на базе научных открытий и крупных изобретений, определяющих новые поколения техники и технологий;
• во-вторых, к построению национальной инновационной системы и созданию так называемого «механизма коммерциализации изобретений» при одновременном совершенствовании законодательства в сфере интеллектуальной собственности.
Основная проблема при распределении финансовых ресурсов между различными инновационными задачами, по мнению специалистов, связана с существующей тенденцией выделения бюджетных средств на устаревшие технологии путем лоббирования крупнейшими российскими монопольными и олигархическими структурами своих интересов в правительстве, хотя приоритетные отрасли достаточно хорошо известны.
Как известно, президент поставил задачу разработки максимально объективного долгосрочного прогноза научно-технологического развития страны на перспективу до 2020—2030 гг., который должен учесть имеющиеся глобальные тенденции развития. Такой прогноз при условии его качественной и конкретной проработки может стать основой для бюджетного планирования рассматриваемой сферы.
Если правильно будут выбраны зоны приложения государственных инвестиций и последовательно осуществлена государственная инновационная политика, все расходы и потери бюджета не выльются в растрату огромных финансовых и материальных государственных ресурсов и «проедание» резервов, а, напротив, станут источником обогащения, как для государства, так и для бизнеса.
Государственный финансовый контроль призван быть средством обеспечения эффективного финансирования инновационного развития. Следует иметь в виду, что цель перехода на инновационное развитие экономики обозначена в условиях завершающегося бюджетного реформирования. Бюджетная реформа предполагает настолько существенные изменения в самой технологии бюджетного процесса, что сама может быть отнесена к инновациям в сфере государственного управления.
Общее направление и смысл бюджетной реформы состоят в расширении полномочий распорядителей бюджетных средств и изменении принципа распределения ассигнований из бюджета — от затратно-сметного к распределению по результатам.
В этих условиях финансовый контроль не может оставаться в своем старом качестве, ориентированном на констатацию правильности расходования бюджетных средств с учетом действующих инструкций и в рамках выделенных объемов.
Финансовый контроль вынужден менять формы и методы, с тем чтобы соответствовать новым принципам и подходам к бюджетному финансированию и с точки зрения применяемых методик «дотягиваться» до уровня, позволяющего адекватно отслеживать распределение и расходование бюджетных средств, а также использование федерального имущества.
Основной формой финансового контроля, органически присущей подходам современной бюджетной реформы, выступает аудит эффективности.
Постепенный сдвиг финансового контроля от прежних довольно жестких форм и методов финансовых ревизий к кажущимся более мягкими и «терпимыми» методам аудита отнюдь не является данью моде. В новых условиях привычные формы финансового контроля теряют свою эффективность и в значительной мере начинают работать «вхолостую». Порой они становятся вообще неприменимыми.
Так, если бюджетные средства выделяются по конкурсу по критерию предполагаемой результативности их расходования, используются распорядителями бюджетных средств при укрупненной бюджетной классификации и управленческом учете, то пытаться отследить и проконтролировать распределение и расходование этих средств методами традиционного «контроля правильности» — значит обречь финансовый контроль на заведомую неэффективность и недейственность. Стремление сохранить строгость традиционных форм государственного финансового контроля в условиях общей либерализации бюджетных отношений может привести к выводу из-под государственного финансового контроля значительных объемов бюджетных средств, распределяемых и расходуемых на основе новых подходов.
Кроме аудита эффективности в условиях определения и постановки долгосрочных целей и задач государственной инновационной политики появляется и иная новая форма финансового контроля — стратегический аудит. Целью последнего выступает оценка ресурсной обеспеченности и реализуемости заявленных планов. Чем более масштабны, ресурсоемки и долговременны проекты,
РБгионАльнАя экономика: теория и практика
43
осуществляемые за счет государственных средств, тем более необходима предварительная экспертиза их органами государственного контроля. Залогом исполнения контроля за качеством разработки долгосрочных проектов, их способности обеспечить достижение заявленных целей служит стратегический аудит.
Таким образом, в отношении государственных (бюджетных) мероприятий в рамках первого направления обеспечения инновационного развития с точки зрения финансового контроля на первый план выдвигаются вопросы оценки результативности бюджетных расходов (аудит эффективности), а также оценки возможности выхода на заданные параметры состояния экономики, достигаемые в результате осуществления бюджетного финансирования на науку и инновации (стратегический аудит).
Во втором направлении обеспечения инновационного развития страны, ориентированном на формирование предпосылок для широкой экономической активности, центральными являются вопросы реальной экономической политики в той ее части, которая касается стимулирования инновационного производства.
Речь, прежде всего, идет о развитии венчурного (рискового) финансирования в неопределенные с позиции перспективы инновационные проекты, которые в случае успеха могут гарантировать лидерство на рынке. Государственная поддержка в данной области может осуществляться в форме финансирования государственных программ, создания венчурных гарантийных фондов, грантовой поддержки инновационных производств, государственно-частного партнерства. Так, для развития индустрии венчурного инвестирования, инновационных отраслей экономики и продвижения на международный рынок российских наукоемких технологических продуктов правительством страны создана Российская венчурная компания (РВК).
Особенно актуальной данная задача становится сегодня, в условиях динамичного сокращения списка стратегических предприятий и подготовки их к приватизации. Задачи коммерциализации рынка научно-технической продукции, являющейся основой инновационного развития рыночной экономики, ставят на повестку дня вопросы инновационного аудита. Цель последнего — контроль эффективности расходования финансовых средств на осуществление интеллектуальной деятельности, а также на распоряжение и использование результатов данной деятельности.
Государственный инновационный аудит аналогично должен включать контроль за качеством
инвентаризации продуктов интеллектуальной деятельности, оценки их стоимости, учета и эффективности использования результатов интеллектуальной деятельности, осуществляемой за счет бюджетных средств.
Вместе с тем важнейшим условием инновационного развития выступает устранение коррупции как основного тормоза инноваций. Коррупция подавляет, прежде всего, малый бизнес как самое слабое звено в экономике.
Таким образом, в отношении второго направления инновационного развития на первый план в области государственного финансового контроля выходят следующие формы:
• финансовый контроль в традиционном понимании и аудит эффективности (контроль с точки зрения результативности расходов) финансирования государственных программ для поддержки инноваций;
• контроль за коррупциогенностью проектов нормативных актов;
• стратегический аудит достижения макроэкономических показателей на период до 2020 г. при условии реализации конкретных мер государственной поддержки инновационного и малого бизнеса; стратегический аудит реализации крупных проектов, в том числе осуществляемых через государственные корпорации;
• контроль за учетом, закреплением прав и использованием продукции интеллектуальной деятельности, относящейся к сфере государственной собственности.
Задачи инновационного развития заставляют по-новому строить работу всех органов государственного финансового контроля. Что касается Счетной палаты Российской Федерации, то на переломном этапе развития страны (если сегодняшний этап действительно станет таковым) законодательная гарантия осуществления контрольной деятельности в виде Федерального закона от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» становится «прокрустовым ложем», в которое требуется вписаться государственному финансовому контролю с его принципиально новыми задачами и подходами. В данном случае Счетная палата России на своем собственном примере призвана наглядно продемонстрировать, что такое правовое государство, т. е. попытаться осуществить новые задачи и построить свою работу так, чтобы новые формы и требования к государственному финансовому контролю не противоречили уже предоставленным действующим законодательством действительно широким полномочиям в области контроля.
