CC BY
303
СПЕЦИФИКА УПРАВЛЕНИЯ ЖКХ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ
В. В. КОПЫЛОВ
В статье исследуется проблема эффективности функционирования отраслей жилищнокоммунального хозяйства на муниципальном уровне. Автором рассмотрена специфика ведения и реформирования ЖКХ на примере Норильского промышленного региона.
Ключевые слова: жилищно-коммунальное хозяйство, Норильский промышленный регион, муниципальный уровень.
Актуальность исследования обусловлена необходимостью решения ряда теоретических и практических задач управления в сфере жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) с учетом особенностей реформирования отрасли и развития экономики регионов. Реформа жилищнокоммунального хозяйства, включая политику оплаты жилья и коммунальных услуг, систему социальных гарантий, а также вопросы повышения эффективности управления и содержания жилищного фонда, объектов инфраструктуры, является составной частью общеэкономических преобразований в Российской Федерации.
Коренные изменения в российской экономике, переход ее к рынку с особой остротой выделили проблему эффективности функционирования отраслей жилищно-коммунального хозяйства. С одной стороны, процесс приватизации в жилищной сфере и регулирующие его нормативные документы существенно изменили структуру собственности жилья, переложив ответственность за жилищно-коммунальное обслуживание населения на местные органы власти, что коренным образом изменило систему экономических взаимоотношений в отрасли. С другой стороны, ухудшение качества жилищно-коммунальных услуг, обветшание объектов жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры, снижение надежности работы инженерных систем, выделение значительной доли местных бюджетов на содержание отрасли потребовали адекватного изменения форм и методов управления в жилищнокоммунальном хозяйстве [4].
Процессы реформирования экономических отношений и передачи полномочий на места породили множество вопросов теоретического и прикладного характера, относящихся к преобразованию всей системы управления жилищнокоммунальным комплексом в условиях рынка.
Однако их решение пока еще отстает от потребностей практики, что приводит, в конечном счете, к реальному снижению эффективности функционирования жилищно-коммунальных предприятий.
На сегодняшний день, спустя годы реформ в сфере жилищно-коммунального хозяйства многие проблемы и противоречия только обострились, что требует выбора более активной позиции, эффективных и взвешенных действий со стороны муниципальных властей в решении задач управления развитием сектора жилищно-коммунальных услуг (далее ЖКУ).
В настоящее время вопросы управления реформой ЖКХ, повышения эффективности деятельности жилищно-коммунальных предприятий, поиска адекватных путей выхода из кризисного состояния рассматриваются российскими и зарубежными учеными. Здесь следует отметить работы Е. В. Басина, И. В. Бычковского, Ю. А. Дмитриева, Г. В. Гутмана, О. А. Доничева, А. А. Дро-нова, А. Ю. Жданьковой, В. Н. Лексина, Б. Рено, И. В. Стародубровской, Р. Страйка, А. В. Талоновой, Ф. Г. Таги-Заде, Г. П. Хованской, Л. Н. Чернышова, А. К. Шрайбера, Р. Шпинера и др.
Обзор научных источников, нормативных документов, анализ методических разработок, проведенный автором, показывает, что процесс социально-экономических нововведений характеризуется непоследовательностью и противоречивостью. В то же время, уже сложился динамичный процесс переноса центра «тяжести» в реформировании системы ЖКХ с федерального на региональный и муниципальный уровни, который привел к возникновению новых закономерностей и механизмов управления, требующих серьезного научного осмысления.
Развитие ЖКХ происходит в сложных условиях, в каждом регионе в каждом муниципальном
образовании существует своя специфика развития и реформирования [3].
Автором была рассмотрена специфика ведения и реформирования ЖКХ на примере Норильского промышленного региона (НПР).
Жилищный фонд Норильска составляет 4487 тыс. кв. м общей площади, это 1051 строение, в том числе 1 016 жилых дома и 35 общежитий. Количество квартир в жилых домах - 83852, комнат в общежитиях - 9713, по состоянию на 01.01.2005 г. приватизировано 44798 квартир. Из общего количества квартир в 265 квартирах необходим комплексный капитальный ремонт с заменой балок перекрытий.
Возрастная структура жилищного фонда Норильска следующая:
- до 10 лет - 14 зданий, или 1 % от общего количества;
- от 1 до 30 лет - 578 зданий - 55 %;
- свыше 30 лет - 459 зданий - 44 %.
Численность проживающих на территории
муниципального образования в Норильске -212,3 тыс. чел., в том числе в квартирах -196,6 тыс. чел., в общежитиях - 15,7 тыс. чел. Обеспеченность общей площадью на одного человека в квартирах - 21 кв. м, в общежитиях -13,1 кв. м.
Структура управления ЖКХ города не настроена на контроль и снижение издержек и имеет опыт работы в условиях жестких бюджетных ограничений. Отсутствует конкуренция в предоставлении жилищно-коммунальных услуг. Не разработаны тендерные процедуры на работы по обслуживанию жилого фонда и проведению капитальных ремонтов.
Норильск имеет самые высокие расходы на капитальные ремонты в России - 20,3 руб./м2. От способности системы управления ЖКХ обеспечить снижение расходов на капитальные ремонты за счет проверки их обоснованности, нормирования и контроля качества работ, изменения способов отбора подрядчиков на выполнение работ будет зависеть финансовая устойчивость ЖКХ города.
Интенсивные капитальные ремонты не привели к экономии затрат на обслуживание жилых зданий или снижению уровней потребления коммунальных услуг.
Жилые здания города не обеспечены приборами учета и регулирования потребления тепла и воды. В городе наблюдается повсеместный «пе-ретоп» зданий и теряется значительное количество тепла.
Магистральные тепловые сети находятся в ветхом состоянии, и им необходим ремонт. У города должна быть, по крайней мере, возможность устанавливать тарифы на транспорт тепла. При выделении тарифа на транспорт тепловой энергии затраты на ремонт распределительных сетей должны быть вычленены из состава жилищных услуг и отнесены в состав затрат на транспорт тепловой энергии. В городе нет программы мероприятий по повышению энергоэффективности в зданиях и инженерной инфраструктуре.
Главные проблемы управления ЖКХ Норильска:
- формирование механизмов работы ЖКХ в условиях жестких бюджетных ограничений;
- снижение издержек по содержанию ЖКХ, которые составляют почти 4 млрд. руб.;
- поиск баланса в покрытии расходов на ЖКХ между населением и бюджетом;
- границы ответственности носят размытый характер и не установлены в договорах;
- недостаточно проработаны система и условия договорных отношений;
- у города нет влияния на цены на выработку тепла и воды, их транспорт и распределение.
Все эти и другие проблемы свидетельствуют
о необходимости реформирования ЖКХ в г. Норильске.
В этом направлении был сделан ряд серьезных шагов, в том числе была разработана городская Программа жилищной политики, главная цель которой состояла в изменении существующей структуры обслуживания жилищного фонда и управления им [1].
В структуре администрации г. Норильска были созданы и функционируют несколько управлений, занимающихся вопросами управления в сфере городского хозяйства:
- управление архитектуры и градостроительства (УАиГ);
- управление городского и жилищно-коммунального хозяйства (УЖКХ);
- управление капитальных ремонтов и строительства (УКРиС);
- управление имущества (УИ);
- управление жилищного фонда (УСиЖФ);
- управление муниципального заказа (УМЗ);
- управление потребительского рынка услуг (УПРУ);
- управление главного энергетика (УГЭ).
В начале 2004 г. была создана управляющая компания (УК) «Заполярная столица». Городская
администрация в марте 2004 г. делегировала свои права по управлению городским хозяйством УК «Заполярная столица», а та, в свою очередь, заключила договоры на управление муниципаль-
ным жилищным фондом с обслуживающими жилищными компаниями [6].
Распределение задач управления ЖКХ МО «Город Норильск» отражено в таблице 1.
Таблица 1
Задачи управления ЖКХ на муниципальном уровне
№2 п/п Задачи по управлению ЖКХ МО «Город Норильск» УЖКХ УКРиС УМЗ УК «Заполярная столица» Обслуживающие компании
1 Управление жилищным фондом + - + + +
2 Содержание и сохранность ЖФ + - + + +
3 Повышение качества предоставляемых ЖК услуг + - - + +
4 Осуществление и защита прав собственности + + + + +
5 Формирование и ведение единого реестра собственности + - + - -
6 Организация и контроль за использованием объектов собственности + + + + +
7 Капремонт и строительство зданий жилищного фонда и социнфраструктуры + + + + +
8 Техническое обслуживание объектов социнфраструктуры + + + + +
9 Проведение градостроительной политики + + - + -
10 Обеспечение функционирования городского хозяйства + + + + +
11 Поддержание в надлежащем техническом состоянии объектов социально-культурного, коммунально-бытового назначения + + + + +
12 Осуществление муниципальных заказов на товары и производство работ + + + + +
13 Координирование взаимодействия служб администрации, занимающихся эксплуатацией ЖФ + - + - -
В соответствии с изложенными задачами администрация муниципального образования «Город Норильск» осуществляет ряд функций по управлению муниципальным жилищным фондом и жилищно-коммунальным хозяйством.
Для содержательного анализа управления ЖКХ муниципального образования «Город Норильск» был выполнен функциональный анализ, который позволил определить направления развития, причинные связи и взаимосвязи функций, резервы совершенствования их организации.
Среди основных функций муниципальных органов исполнительной власти по управлению ЖКХ МО «Город Норильск» можно выделить следующие: стратегические (политические), нормативно-регулятивные, исполнительно-распределительные, контрольно-надзорные, обеспечивающие функции управления государственным имуществом.
Перечисленные функции различным образом распределены между всеми органами исполнительной власти, к примеру, нормативно-регулятивные функции находятся в компетенции УЖКХ и УК «Заполярная столица»; контрольно-надзорные функции реализуются в деятельности всех органов муниципальной исполнительной власти г. Норильска.
Основными из ряда недостатков существующих функций можно выделить следующие: отсутствие взаимосвязей, реально не выполняемые, а чаще выполняемые, но отсутствующие функции, расплывчатость формулировок, неструктуриро-ванность, порой - отсутствие законодательного обоснования, дублирование функций управления.
При этом следует отметить: отсутствие контролирующего органа за качеством содержания ЖКХ и уровнем оказания услуг; отсутствие нормативно- правового, организационного обеспечения реформирования ЖКХ; не внедрение мероприятий по ресурсосбережению (отсутствие счетчиков и регуляторов потребления коммунальных услуг) [2].
Анализ эффективности схемы управления ЖКХ г. Норильска позволил сформулировать два основных вывода:
1) выбранная схема работы с жилищными компаниями эффективна;
2) возможности дальнейшего повышения эффективности функционирования ЖКХ города существенны, хотя и скрыты в деталях процесса планирования.
Для повышения эффективности функционирования ЖКХ города необходимо, по мнению автора, провести следующие мероприятия:
1) ввести в практику бюджетного планирования минимальный муниципальный стандарт стоимости капитального ремонта жилищного фонда на
1 кв. метр общей площади жилья в месяц;
2) разделить работы по капитальному ремонту, которые проводятся на основе нормативных межремонтных сроков службы и по результатам обследований, и постепенно повышать долю последних;
3) провести обоснование межремонтных сроков службы и обеспечить их стабильность;
4) обеспечить комплексность работ на отдельных зданиях, не «размазывать» объемы работ по многим зданиям, а концентрировать их на меньшем числе зданий, но проводить комплексно;
5) ввести статью расходов по установке приборов учета;
6) ввести статью расходов по техническому надзору за качеством проводимых работ и шире использовать приборные методы контроля качества работ.
Кроме перечисленных мероприятий, следует пересмотреть систему индикаторов для мониторинга эффективности работы жилищных компаний, разработанную управлением ЖКХ, которые фактически являются муниципальными стандартами предоставления услуг. На наш взгляд, повышение эффективности этой системы индикаторов может быть достигнуто за счет:
- введения более жестких требований к отслеживанию качества и полноты проведения работ по капитальному ремонту;
- введения более жестких требований к бесперебойности предоставления коммунальных услуг. При оценке качества работы жилищных компаний сроки возможных перерывов в снабжении коммунальными услугами должны быть сокращены, а штрафы за их нарушение - увеличены. Размер штрафа, по меньшей мере, должен превышать стоимость недопоставленных коммунальных услуг;
- введения относительных характеристик, позволяющих сравнивать работу жилищных компаний, имеющих разные по размеру и качеству жилья зоны обслуживания, а также введения показателей работы по собираемости платежей [5].
По итогам сравнения деятельности жилищных компаний необходимо ввести механизмы сравнительной конкуренции в жилищном секторе за зоны обслуживания.
При этом автор подчеркивает, что реформирование системы управления должно учитывать институциональную инерцию, поэтому необходимо совершенствовать не столько структуру, сколько практику управления по мере накопления в УЖКХ соответствующего опыта.
С целью повышения эффективности функционирования ЖКХ управлением жилищно-коммунального хозяйства г. Норильска используется авторская схема.
Во всех северных территориях существуют возможности повышения эффективности управления ЖКХ. В ряде случаев уже заложенные возможности слабо реализуются в силу становления институтов управления; в других случаях, передача части полномочий на уровень субъекта Федерации снижает обоснованность и эффективность управленческих решений; наконец, важнейшей проблемой является дефицит квалифицированных кадров, что обусловливает централизацию системы управления. Настройка систем управления ЖКХ на решение перечисленных выше задач должна стать одной из главных задач развития северных территорий.
Литература
1. Закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Собрание законодательства. 1995. № 35. Ст. 3506.
2. Аболин А. А. Основные направления реформирования ЖКХ муниципальных образований // ЖКХ. 2005. № 2. Ч. 1.
3. Алимурзаев Г. Н. Местное самоуправление: к концептульному обоснованию главных задач в сфере экономики // Российский экономический журнал. 1999. № 3.
4. Дронов А. А. Перспективы развития реформы ЖКХ // Жилищно-коммунальное хозяйство. 1999. № 12.
5. Методика расчета основных социально-экономических индикаторов уровня жизни населения, утвержденная постановлением Госкомстата России от 16.07.1996 № 61.
6. Немцов Б. О работе органов местного самоуправления по реализации реформы жилищно-коммунального хозяйства // Муниципалитет. 1998. № 6.
* * *
THE SPECIFICITY OF MANAGEMENT OF THE HOUSING-MUNICIPAL SERVICES AT A MUNICIPAL LEVEL
V. V. Kopylov
The problem of efficiency of functioning of the housing-municipal economy branches at a municipal level is investigated in the article. The author examines the specificity of conducting and reforming of the housing-municipal services on an example of the Norilsk industrial region.
Key words: housing-municipal economy, Norilsk industrial region, municipal level.
