CC BY
254
А.М. Экмалян*
СПЕЦИФИКА РОССИЙСКОЙ МОДЕЛИ МЕГАРЕГУЛЯТОРА ФИНАНСОВОГО РЫНКА
В статье путем сопоставительного анализа полномочий мегарегуляторов финансового рынка Великобритании, Германии и Российской Федерации определены и подвергнуты рассмотрению особенности российской модели мегарегулятора, а также выявлены и исследованы присущие ей достоинства и недостатки.
8 Российская модель мегарегулятора, полномочия российского мегарегулятора, финансовый рынок, участники финансового рынка, рынок инвестиций, рынок ценных бумаг, страховой рынок.
Финансовый рынок относится к числу тех сегментов рынка современного государства с рыночной экономикой, которые особенно строго регулируются и контролируются со стороны государства. Особое внимание государства к вопросам регулирования, контроля и надзора за деятельностью финансового рынка обусловлено тем, что эта деятельность оказывает непосредственное воздействие на социально-экономическое положение в стране и психологическое состояние населения.
О публичной значимости финансового рынка красноречиво говорит тот факт, что ключевым показателем эффективности его деятельности является финансовое состояние экономики страны, которое, например на макроуровне, отражают такие индикаторы, как доходы и расходы государства, дефицит или профицит государственного бюджета, размер государственного долга, уровень инфляции, сальдо платежного баланса, объем сбережений и др. Очевидно, что эти факторы влияют на уровень материального состояния населения.
Современный рынок имеет разветвленную структуру, сегменты которой различаются по ряду оснований, в том числе по виду продаваемого товара и предоставляемых услуг. Так, на финансовом рынке предоставляют финансовые услуги, продают и покупают финансовые активы.
* Ведущий научный сотрудник сектора финансового и банковского права Института государства и права РАН, доктор философских наук, профессор (e-mail: banklaw@igpran.ru).
В зависимости от вида актива финансовый рынок подразделяется на сектора: кредитный рынок, рынок инвестиций, валютный рынок, рынок ценных бумаг, страховой рынок и др. Основными участниками финансового рынка являются кредитные финансовые организации и некредитные финансовые организации. Первые действуют на рынке банковских услуг и представлены банками и небанковскими кредитными организациями1, вторые — в других секторах финансового рынка.
Согласно ст. 761 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»2 (далее — Закон о Банке России) некредитными финансовыми организациями признаются лица, осуществляющие, в частности, следующие виды деятельности:
профессиональных участников рынка ценных бумаг; управляющих компаний инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда и негосударственного пенсионного фонда; акционерных инвестиционных фондов; организатора торговли; субъектов страхового дела; негосударственных пенсионных фондов; микрофинансовых организаций и др.
Финансовые организации, действующие на финансовом рынке, являются основными агентами этого рынка и выполняют роль финансовых посредников. За определенный процент они принимают на хранение деньги и предоставляют их взаймы лицам, которые нуждаются в инвестиционных ресурсах, а также оплачивают страховые полисы, пенсии и др. Их деятельность обеспечивает стабильное финансирование экономических и социальных нужд и ускоряет развитие производства.
Общим для всех финансовых организаций является не только то, что они предоставляют финансовые услуги, продают и покупают соответствующие финансовые активы, но и то, что их деятельность порождает специфические риски, обусловленные особенностями, присущими тому сектору рынка, в котором они действуют. Например, деятельность кредитных организаций порождает риск невозврата кредита, в сфере страхового бизнеса возникает риск на-
1 См.: Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395^ «О банках и банковской деятельности» // СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 492.
2 СЗ ЗФ. 2002. № 28. Ст. 2790.
ступления страхового случая, деятельность участников рынка ценных бумаг сопряжена с риском изменения котировок. При этом эффективность деятельности финансовых организаций существенным образом зависит от степени вероятности возникновения таких специфических рисков, а также от размера ущерба, который эти риски могут повлечь.
В свою очередь деятельность участников финансового рынка влияет на эффективность функционирования этого рынка в целом, оказывает прямое воздействие на показатели его деятельности, во многом определяет их. А ключевым показателем состояния финансового рынка, как уже было отмечено выше, является финансовое состояние экономики страны.
Все это объясняет, почему государство придает важное значение разработке и осуществлению мер, способных снизить степень вероятности реализации рисков, возникающих в результате деятельности финансовых организаций, и минимизировать связанные с этим негативные последствия.
Данную задачу призваны решить государственное регулирование, контроль и надзор за финансовыми организациями. Согласно Закону о Банке России целью регулирования, контроля и надзора за участниками финансового рынка является в том числе эффективное управление рисками, возникающими на финансовых рынках (ч. 3 ст. 761).
Действительно, целью непосредственного государственного регулирования, контроля и надзора за участниками финансового рынка является:
во-первых, принуждение финансовых организаций к соблюдению законодательства и правил, регламентирующих их деятельность;
во-вторых, побуждение финансовых организаций к действиям, направленным на снижение степени вероятности реализации рисков, присущих их деятельности;
в-третьих, побуждение финансовых организаций к действиям, направленным на уменьшение размера ущерба, который будет им нанесен в случае реализации возможных рисков.
Под реализацией кредитного риска следует понимать невозврат кредита, а под реализацией страхового риска — наступление страхового случая. Соответственно реализация рисков, присущих рынку ценных бумаг, будет выражаться в неожиданном падении котировок. При этом чем больше размер кредита или сумма стра-
хового возмещения в случае реализации этих рисков, тем большим будет размер причиненного финансовой организации материального ущерба, т.е. размер понесенных ею убытков.
Как видим, общая картина финансового состояния экономики страны складывается из информации о состоянии дел на финансовых рынках, которая, в свою очередь, включает информацию о финансовом состоянии участников конкретного сектора финансового рынка. Однако эта информация подпадает под правовой режим коммерческой тайны. В связи с этим объективная и полная информация о финансовом состоянии участника рынка оказывается легально доступна, кроме руководителя соответствующей финансовой организации, лишь органу, который непосредственно осуществляет регулирование, контроль и надзор за деятельностью данной организации.
По этой причине в условиях действия системы контроля и надзора за участниками финансового рынка, при которой деятельность различных групп финансовых организаций регламентируется государственными органами, получение правительством объективной информации о состоянии финансового рынка в стране — задача весьма сложная.
Указанный процесс осложнялся тем, что регулирующие органы, как показывает мировой и российский опыт, часто применяли к одинаковым видам деятельности поднадзорных организаций различные подходы, требования, критерии оценки результатов их деятельности. Данное обстоятельство существенно затрудняло обобщение полученных сведений, искажало общую картину состояния финансового рынка страны.
В итоге ни один из существовавших регуляторов не имел целостного представления о состоянии финансового рынка страны и по этой причине не мог правильно оценить имеющиеся системные риски и предложить эффективные способы их минимизации. Все это крайне затрудняло прогнозирование перспектив развития национальной экономики, разработку оптимальной денежно-кредитной политики и политики развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка, что является одним из важнейших инструментов социально-экономического управления страной.
Следует иметь в виду еще одно обстоятельство. Потребность в обобщенной оценке финансово-экономического положения в стране непрерывно возрастала по мере развития финансового рынка, его усложнения, усиления взаимосвязи между различными
его участниками, сближения их деятельности, нарастания процесса консолидации многих компаний финансового сегмента экономики страны в группы и холдинги, которые (как, например, ВТБ и Сбербанк России), как правило, предлагают весь комплекс финансовых услуг. Они представляют собой многопрофильные структуры, включающие: юридическое лицо, осуществляющее банковскую деятельность; юридическое лицо, занятое бизнесом на рынке ценных бумаг; страховую компанию и проч. По этой причине и риски у них могут возникать (и возникают) во всех сферах деятельности. Очевидно, что без консолидированного контроля и надзора за финансовой группой невозможно составить целостную картину о состоянии дел всех ее участников, выявить всю палитру возможных рисков и предложить оптимальные варианты их снижения.
Первыми, как известно, это осознали на Западе в конце 1980-х гг. в странах Северной Европы.
И хотя в разных странах задача обеспечения консолидированного регулирования в данной сфере решалась по-разному, тем не менее в целом, как отмечается в литературе3, определенную закономерность все же можно проследить:
1) либо функция мегарегулятора возлагается на Центральный банк страны;
2) либо для выполнения этой функции создается новый регулирующий орган;
3) либо регулирование финансового рынка осуществляется по принципу «двух вершин» («twin peaks») двумя регулирующими органами, из которых один осуществляет пруденциальный надзор, а другой — текущий надзор.
Однако следует отметить, что первые две модели мегарегулиро-вания финансового рынка в полном объеме нигде не реализуются (возможно, за исключением Сингапура).
3
См.: Хоменко Е.Г.Мегарегулятор: перспективное решение? //Юридическая работа в кредитной организации. 2013. № 2; Рождественская Т.Э. Создание мегарегулятора в России: цели, проблемы и перспективы развития // Банковское право. 2013. № 5; Кондрат Е.Н. Финансовый мегарегулятор в России: правовая основа и первые шаги // Российская юстиция. 2014. № 3; Лепина В.И.Создание мегарегулятора: опыт Великобритании и России // Банковское право. 2014. № 6; Бацура М.С. Зарубежный опыт создания и функционирования института мегарегулятора на примере Великобритании и ФРГ // Финансовое право. 2015. № 5; Зарубежное банковское право (банковское право Европейского союза, Франции, Швейцарии, Германии, США, КНР, Великобритании) / Отв. ред. Л.Г. Ефимова. М., 2016.
В этом отношении весьма показательна история создания и функционирования мегарегулятора финансового рынка в Великобритании и Германии, относящихся к числу стран, в которых сложилась самая развитая система финансового регулирования и надзора.
В Великобритании первый серьезный шаг по пути консолидации функций регулирования и надзора за участниками финансового рынка был сделан в 1985 г., когда был создан новый регулирующий орган — Управление по ценным бумагам и инвестициям (Securities and Investment Board — SIB) — для осуществления контроля за финансовым рынком страны. В 1997 г. в результате реформы регулирования финансовых услуг был сделан второй шаг в этом направлении: указанное Управление было преобразовано в Управление по регулированию финансовых услуг (The Financial Services Authority — FSA).
В соответствии с принятым в 2000 г. Законом о финансовых услугах и рынках этому Управлению был передан, помимо большинства надзорных полномочий Банка Англии, включая лицензирование и пруденциальный надзор за банками, надзор за страховыми и инвестиционными компаниями, строительными обществами, кредитными союзами, мелкими индивидуальными инвесторами, за деятельностью взаимных инвестиционных, пенсионных фондов, брокеров и дилеров на фондовой бирже, надзор за действиями других финансовых посредников на финансовом рынке, за которыми его прежде осуществляли иные государственные органы. С 2004 г. на FSA возложен также надзор за сферой ипотечного кредитования и общего страхования4. В итоге этот орган стал осуществлять регулирование и надзор за всеми действующими на территории страны инвестиционными, финансовыми и банковскими организациями5, т.е. функции мегарегулятора финансового рынка Великобритании, что было закреплено Законом о финансовых услугах, вступившим в силу 1 декабря 2001 г. Согласно ст. 19 этого Закона «ни одно лицо не может осуществлять регулируемую данным законом деятельность без получения соответствующей лицензии либо разрешения со стороны Управления (FSA)»6.
4 См.: Линников А.С. Правовое регулирование банковской деятельности и банковский надзор в Европейском союзе. М., 2009.
5 URL: http://www.fsa.gov.uk/ (дата обращения: 05.05.2016).
6 Цит. по: Иванов О.М. Банк Англии. Государственное регулирование банковской деятельности в Великобритании //Зарубежное банковское право... С. 241.
Однако создание единого мегарегулятора не привело к упразднению функции Банка Англии по регулированию и надзору за участниками финансового рынка. Банк продолжал отвечать в том числе за работу платежной системы, оставаясь важнейшим элементом системы регулирования и надзора за финансовым рынком страны. За общее нормативно-правовое регулирование деятельности участников финансового рынка и за распоряжение средствами бюджета страны в кризисных ситуациях ответственность по-прежнему лежала на Казначействе.
Эти органы выполняли и другие функции, однако четкое разграничение полномочий между созданным мегарегулятором, Банком Англии и Казначейством долгое время отсутствовало, что создавало серьезные проблемы. Для их решения в 2006 г. FSA, Банк Англии и Казначейство разработали и подписали Меморандум о взаимопонимании, зафиксировавший разграничение полномочий и обязанностей между ними7. И хотя эти договоренности всеми плохо соблюдались, важен сам факт подписания Меморандума — это свидетельствует о том, что на финансовом рынке Великобритании, наряду с мегарегулятором, каким было FSA, продолжали действовать и другие регулирующие органы.
Разразившийся в 2007—2009 гг. мировой финансовый кризис показал неэффективность действовавшей в стране модели регулирования финансового рынка. В итоге в 2012—2013 гг. на основании Закона о финансовых услугах 2012 г. была проведена реформа регулирования финансового рынка, по результатам которой FSA — единый мегарегулятор финансового рынка Великобритании — было упразднено, а его полномочия были разделены между Банком Англии и Управлением по контролю за деятельностью финансовых организаций (Financial Conduct Authority — FCA), которое для этой цели было создано.
В связи с этим на Банк Англии в лице его дочерней структуры — Управления пруденциального регулирования (Prudential Regulation Authority — PRA) — была возложена ответственность за обеспечение стабильности и финансовой устойчивости соответствующих финансовых организаций и ограничение рисков на рынке финансовых услуг и ему были возвращены полномочия по
пруденциальному надзору за банками8. К обязанностям PRA от-
7
См.: Лепина В.И. Указ. соч. С. 68—73.
8
См.: Узденов Ш.Ш. К вопросу о формировании в России финансового мегарегулятора // Юрист. 2013. № 20. С. 42—46.
носилась организация пруденциального регулирования и надзора за банками, строительными обществами, кредитными союзами, страховыми организациями и крупными инвестиционными компаниями.
На основании Закона о финансовых услугах 2012 г. в структуре Банка Англии был также создан Комитет по финансовой политике (Financial Policy Committee — FPC), в функции которого входило осуществление макропруденциального надзора за стабильностью и устойчивостью финансовой системы в целом и снижение системных рисков9.
На FCA было возложено обеспечение единства регулирования и надзора за финансовым рынком Великобритании в целях защиты интересов потребителей на финансовом рынке; сохранения целостности финансовой системы страны и обеспечения эффективной конкуренции на финансовом рынке в интересах потребителей финансовых услуг, а также пруденциальное регулирование и надзор за деятельностью организаций, надзор за которыми не входит в компетенцию PRA (например, управляющих компаний, мелких инвестиционных компаний, бирж и т.д.).
Для выполнения этих задач FCA были предоставлены широкие права: устанавливать стандарты деятельности на финансовом рынке и требования к финансовым продуктам; лицензировать финансовые организации и осуществлять надзор за ними, учитывая при этом степень соблюдения этими организациями установленных стандартов и требований, и применять к нарушителям установленных правил широкий перечень мер воздействия10.
Как видим, в результате проведенной в 2012—2013 гг. реформы мегарегулирование финансового рынка Великобритании было возложено в соответствии с принципом «двух вершин» в основном на Банк Англии в лице его дочерней структуры — PRA и специально созданный, самостоятельный орган — FCA. При этом, как отмечается в литературе, посвященной данной тематике, во избежание конфликта интересов между регулирующими органами и дублирования функций они координируют выполнение возложенных на них функций. Для этой цели используется институт Меморандума о взаимопонимании, а также применяется система «переплетающихся директоров»11.
9 См.: Бацура М.С. Указ. соч. С. 28.
10 См.: Иванов О.М.Указ. соч. С. 242—245.
11 См.: Лепина В.И. Указ. соч. С. 75.
Выдвинутый тезис, согласно которому создание мегарегулято-ра финансового рынка фактически не привело ни в одной стране, имеющей развитый финансовый рынок, к монополизации функции мегарегулирования финансовым рынком каким-либо регулирующим органом, подтверждается и историей создания и функционирования мегарегулятора в Германии.
Мегарегулятор финансового рынка в этой стране был создан в 2002 г. в результате слияния Центрального надзорного ведомства в сфере кредитования (BAKred)12 с Федеральным ведомством по надзору за рынком ценных бумаг13 и Федеральным ведомством по надзору за страховым рынком14 и образования единого органа по регулированию, контролю и надзору — Федерального ведомства финансового надзора (BAFin). Правовой основой его деятельности является принятый в 2002 г. Закон о Федеральном ведомстве финансового надзора.
Анализ полномочий, которые законодатель предоставил BAFin, свидетельствует о том, что этот орган наделен правами, позволяющими ему осуществлять все функции мегарегулятора финансового рынка страны. BAFin призван регулировать и надзирать за финансовым рынком, осуществлять пруденциальный надзор и текущий надзор за его участниками. В рамках этого надзора полномочия BAFin позволяют:
контролировать уровень достаточности капитала кредитных организаций, наличие достаточной ликвидности и внутренней системы управления рисками;
контролировать соблюдение кредитными организациями нормативов по крупным кредитам и квалификационных требований к руководящему составу организации;
надзирать за страховыми компаниями, холдинговыми компаниями и пенсионными фондами, устанавливать факт наступления страхового случая;
надзирать за функционированием в сфере рынка ценных бумаг и управления активами, противодействовать инсайдерским сделкам с ценными бумагами и иным злоупотреблениям на финансовых рынках.
12
ВАКгеё был создан в 1962 г. Правовой основой создания этого ведомства был новый Закон о кредитном деле, вступивший в силу в январе 1962 г.
13
Существует с 1995 г. Правовой основой его создания является Второй закон о содействии развитию финансового рынка, принятый в 1994 г.
14 Государственный надзор за страховым рынком в Германии существует с 1901 г.
В рамках надзорной деятельности BAFin осуществляет лицензирование деятельности поднадзорных ему кредитных, страховых и иных организаций, предоставляющих финансовые услуги, а также вправе отзывать лицензии, что является крайней мерой воздействия, применяемой к нарушителям установленных правил.
В структуру BAFin входят: подразделения банковского и страхового надзора на рынке ценных бумаг и управления активами; структурно обособленные подразделения, выполняющие межсекторные функции, необходимые для осуществления надзора во всех секторах финансового рынка, в том числе надзор за финансовыми конгломератами, а также позволяющие регулировать деятельность по борьбе с отмыванием денег15.
Важную функцию выполняет Экспертный совет при BAFin, состоящий из ученых — представителей основных групп поднадзорных организаций, Общества по защите прав потребителей и Бундесбанка. В задачи Экспертного совета входит разработка рекомендаций, направленных на совершенствование соответствующего законодательства и надзорной практики.
Анализ полномочий мегарегулятора финансового рынка Германии свидетельствует о том, что их успешное осуществление призвано обеспечить стабильное функционирование всей финансовой системы страны и при этом учитывать законные интересы вкладчиков кредитных организаций, инвесторов, всех потребителей финансовых услуг и защищать их права. С этой целью в структуре BAFin создан Центр по работе с обращениями и жалобами потребителей финансовых услуг16.
Несмотря на то что BAFin наделен весьма широкими полномочиями в сфере регулирования, контроля и надзора за участниками финансового рынка, закон не позволяет этому органу монополизировать осуществление функции мегарегулятора, предоставив определенные полномочия в соответствующей области Бундес-банку17.
15 См.: Зарубежное банковское право... С. 206—207.
16 См.: Бацура М.С. Указ. соч. С. 29; Зарубежное банковское право... С. 207—209.
17
В § 7 Закона о кредитном деле, принятом в 1934 г., были сформулированы основные принципы банковского регулирования и надзора. Провозглашенные в нем принципы действуют в Германии и сегодня; к их числу относится и принцип участия Бундесбанка в надзоре (см.: Иванов О. М. Центральный банк Германии (Бундесбанк) // Зарубежное банковское право... С. 205).
Правовой основой деятельности Бундесбанка является Закон о Федеральном банке Германии (Центральном банке) — Бундесбан-ке. В нем сформулированы основные задачи Бундесбанка, к числу которых относятся:
обеспечение ценовой стабильности в стране; управление золотовалютными резервами государства; создание предпосылок для проведения банковских расчетов внутри страны и с зарубежными участниками;
выпуск банкнот на основании поручения Европейского центрального банка;
стабилизация платежной системы;
содействие банковскому надзору и сотрудничеству с BAFin18. При этом Бундесбанк, как отмечается в литературе, отвечает в соответствии с Инструкцией 2008 г. за решение большей части задач в области банковского надзора19. Он несет ответственность в том числе за оценку отчетности кредитных организаций, которую они обязаны представлять в установленные сроки в BAFin и Бун-десбанк. Речь идет о годовых отчетах кредитных организаций, отчетах аудиторов по результатам ежегодных проверок кредитных организаций, ежемесячных сводках об основных экономических параметрах деятельности кредитных организаций. Следует отметить, что расходы, связанные с участием Бундесбанка в надзорной деятельности, оплачивает BAFin.
Рассматривая вопрос об участии Бундесбанка в действиях, сопряженных с деятельностью мегарегулятора финансового рынка, необходимо учитывать, что ему предоставлены полномочия как составной части Европейской системы центральных банков (ЕСЦБ), в которую входит и Европейский Центральный банк (ЕЦБ), выполняющий, как известно, роль управляющего звена в ЕСЦБ. При этом совет управляющих ЕЦБ состоит из управляющих национальными центральными банками государств — стран еврозоны.
К числу важнейших задач ЕЦБ относится разработка единой денежно-кредитной политики для государств — членов Европейского союза, которую национальные центральные банки призваны
20
осуществлять в своих странах20.
18
См.: Иванов О.М.Центральный банк Германии (Бундесбанк). С. 109.
19 См.: Бацура М.С. Указ. соч. С. 30.
20
См.: Ефимова Л.Г.Европейская система центральных банков (ЕСЦБ) // Зарубежное банковское право... С. 52—56.
Из сказанного следует, что Бундесбанк участвует как в разработке, так и в претворении в жизнь единой денежно-кредитной политики Германии.
Сопоставление складывающейся в России модели мегарегулятора финансового рынка с зарубежным опытом позволяет сделать вывод, что российская модель отличается тем, что на Банк России как на мегарегулятор финансового рынка законодатель возложил монопольное осуществление всех функций по регулированию, контролю и надзору за финансовым рынком страны и деятельностью его участников. Правда, имеется одно исключение: регулирование деятельности по обязательному страхованию вкладов физических лиц в банках Российской Федерации осуществляет специально созданный для этого орган — Государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов» (далее — Агентство)21. Однако и в этом случае, как мы попытаемся показать, Банк России наделен полномочиями, которые позволяют ему оказывать воздействие на функционирование системы страхования вкладов и на выполнение Агентством своих основных функций.
Во-первых, речь идет о полномочиях, предоставленных Банку России в соответствии с Законом о страховании вкладов, при осуществлении которых он действует как участник системы страхования вкладов (ст. 4) и тем самым влияет на осуществление Агентством его полномочий.
Во-вторых, согласно ст. 4 и 15 указанного Закона на Агентство возложена функция страховщика, что обязывает его обеспечить функционирование системы обязательного страхования вкладов физических лиц и делает необходимым регулирование отношений, возникающих в процессе создания и функционирования этой системы. При этом Агентство опирается на Закон о страховании вкладов и иные федеральные законы. Однако согласно п. 5 ст. 1 этого Закона в случаях, предусмотренных им, отношения, возникающие между участниками системы страхования вкладов, подлежат регулированию в том числе соответствующими нормативными правовыми актами Банка России.
В-третьих, Агентство как страховщик обеспечивает функционирование системы по обязательному страхованию вкладов физи-
21
См.: ст. 14 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 52 (ч. 1). Ст. 5029. (Далее — Закон о страховании вкладов.)
ческих лиц в банках Российской Федерации. При осуществлении этой функции Агентство организует учет банков, т.е. ведет реестр банков (п. 3 ст. 4, п. 1 ч. 2 ст. 15). Однако банк вносится Агентством в реестр лишь на основании уведомления Банка России о том, что данной кредитной организации им выданы соответствующие лицензии на осуществление банковских операций, равно как банк снимается с учета, исключается из реестра, в том числе в случаях отзыва или замены Банком России лицензии на осуществление соответствующих банковских операций (ст. 28 Закона о страховании вкладов).
В-четвертых, к полномочиям Агентства относится организация и выплата вкладчикам возмещения по вкладам (п. 3 ч. 2 ст. 15). Однако порядок выполнения этой функции установлен, в частности, Указанием Банка России от 1 апреля 2004 г. № 1417-У «О форме реестра обязательств банка перед вкладчиками»22.
В-пятых, для осуществления функции страховщика Агентству необходимо обладать правом непосредственного надзора за деятельностью кредитных организаций и правом проведения самостоятельных проверок и применения к нарушителям санкций. Од-
23
нако такими полномочиями оно не наделено23.
Этот пробел в законодательстве восполняет Банк России, который согласно ст. 32 Закона о страховании вкладов вправе привлекать по своему усмотрению служащих Агентства к участию в проверках кредитных организаций по вопросам, касающимся объема и структуры обязательств этих банков перед вкладчиками, уплаты страховых взносов, а также исполнения банками иных обязанностей, установленных указанным Законом. Кроме того, согласно п. 4 ч. 2 ст. 15 данного Закона Агентство может обращаться в Банк России с предложением о применении к тем кредитным организациям, которые нарушают требования Закона, мер ответственности, предусмотренных ст. 74 Закона о Банке России и соответствующими нормативными актами Банка России. Решение вопроса о том, применять эти меры или нет, относится к компетенции Банка России.
Вышеизложенное свидетельствует о том, что, хотя организация и осуществление деятельности по обязательному страхованию вкладов физических лиц в банках Российской Федерации в основном возложены на Агентство, тем не менее и Банк России
22 Вестник Банка России. 2004. № 24.
23
См.: ЕфимоваЛ.Г. Банковское право. М., 2010. С. 13.
выполняет некоторые функции, вытекающие из Закона о страховании вкладов, при осуществлении которых он становится участником системы обязательного страхования вкладов физических лиц (п. 4 ст. 4 Закона о страховании вкладов). В данном качестве Банк России оказывает непосредственное воздействие на функционирование этой системы, на выполнение Агентством своих основных функций. Учитывая степень этого воздействия и во избежание возможных конфликтов интересов, Агентство и Банк России координируют свою деятельность и информируют друг друга по вопросам осуществления мероприятий по страхованию вкладов (ч. 2 ст. 27 указанного Закона).
Таким образом, подтверждается сформулированный выше тезис, что на Банк России законом возложено монопольное выполнение функций мегарегулятора финансового рынка России.
Возникшие в связи с созданием мегарегулятора на базе Банка России проблемы активно обсуждаются в отечественной литературе. При этом не всегда учитывается, что институт мегарегулятора финансового рынка в нашей стране еще очень молод по сравнению с зарубежными аналогами и что процесс его развития далек от завершения.
В то же время есть некоторые авторы, которые, исходя из признания факта «молодости» российской модели мегарегулятора, считают преждевременным делать выводы относительно степени эффективности российской модели мегарегулятора. По их мнению, это
24
станет возможно лишь по прошествии определенного времени24.
Соглашаясь с тем, что сегодня невозможно в полной мере оценить степень эффективности российской модели мегарегулятора финансового рынка, поскольку прошло еще недостаточно времени с начала ее функционирования, тем не менее считаем, что анализ полномочий, которыми законодатель наделил Банк России как мегарегулятора финансового рынка, позволяет сделать вывод об определенных преимуществах и слабых сторонах российской модели мегарегулирования финансового рынка.
К числу ее преимуществ можно отнести следующее:
1) отсутствие необходимости согласования мегарегулятором своих действий с другими регуляторами финансового рынка, поскольку они упразднены, а также наличие у него как правоустанавливающих, так и правоприменительных функций, качественно по-
24 См.: Бацура М.С. Указ. соч. С. 30. ТРУДЫ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РАН 5/2016
вышает его способность оперативно реагировать на изменения ситуации на рынке, что приобретает особую значимость в условиях кризиса;
2) создание единого мегарегулятора финансового рынка позволило положить конец порочной практике применения к одинаковым видам деятельности поднадзорных участников рынка различных подходов, требований, критериев оценки результатов их деятельности, что существенно затрудняло обобщение полученных сведений, искажало общую картину состояния финансового рынка страны;
3) способность мегарегулятора осуществлять эффективный консолидированный надзор за финансовыми и банковскими группами и холдингами позволяет повысить качество как регулирования и надзора на финансовых рынках, так и анализа системных рисков, возникающих в процессе функционирования этих субъектов;
4) с передачей полномочий по регулированию, контролю и надзору за функционированием всех секторов финансового рынка Банку России ему стала поступать информация о состоянии этих секторов и финансовых операциях, проводимых участниками рынка, носящая конфиденциальный характер, в отношении которой действует правовой режим банковской, коммерческой и служебной тайны. Концентрация этой информации в одном органе, безусловно, способствует снижению вероятности ее разглашения;
5) в российской модели мегарегулятора предусмотрено выполнение Банком России функции по защите прав участников финансового рынка. Согласно п. 18 ст. 4 Закона о Банке России Банк России осуществляет защиту инвесторов на финансовых рынках, страхователей, застрахованных лиц и выгодоприобретателей, признаваемых таковыми в соответствии со страховым законодательством, а также застрахованных лиц по обязательному пенсионному страхованию, вкладчиков и участников негосударственного пенсионного фонда по негосударственному пенсионному обеспечению. Благодаря этой новелле Россия вошла в число стран, которые придают большое значение защите прав потребителей финансовых услуг. Такая защита, как показывает мировая практика, является эффективной мерой, способствующей улучшению инвестиционного климата в стране, повышению привлекательности ее фондового рынка для иностранных участников в целях привлечения их капиталов в экономику страны. Именно поэтому курс на
создание в России благоприятного инвестиционного климата является одним из приоритетных направлений государственной экономической политики последних лет, чему и служит указанная новелла. Кроме того, немаловажное значение имеет тот факт, что создание мегарегулятора на базе Банка России не стало дополнительным бременем для бюджета страны, поскольку согласно ст. 2 Закона о Банке России он все свои расходы осуществляет за счет собственных доходов. Кроме того, Банк России имеет широкую сеть территориальных учреждений, охватывающих всю страну, и многочисленный персонал, что так необходимо для выполнения мегарегулятором финансового рынка страны своих функций.
К слабым сторонам российского мегарегулирования финансового рынка, в частности, относятся:
1) снижение качества регулирования и эффективности деятельности мегарегулятора как следствие возложения на Банк России монопольного выполнения полномочий по регулированию, контролю и надзору во всех секторах финансового рынка страны;
2) повышение системных рисков в деятельности участников финансового рынка и снижение эффективности деятельности ме-гарегулятора вследствие осуществления одним органом — Банком России, согласно российской модели мегарегулятора, функции регулирования всех секторов финансового рынка и функции по надзору за ними.
Положение усугубляется наличием конфликта интересов внутри Банка России и отсутствием действенной системы противовесов, способной удерживать мегарегулятор от злоупотреблений своими полномочиями.
Аналогичная ситуация существовала в банковском секторе страны еще до создания проекта мегарегулятора финансового рынка, в связи с чем активно обсуждался вопрос о передаче функций надзора за кредитными организациями другому, возможно,
25
специально для этого созданному органу25;
3) возникновение риска унификации регулирования и надзора за банками и иными профессиональными участниками финансового рынка как следствие передачи Банку России регулирующих и контрольно-надзорных функций за всеми участниками финансового рынка. Это может привести к предъявлению чрезмерных для
25 См.: Хоменко Е.Г. Указ. соч. С. 18, 19. ТРУДЫ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РАН 5/2016
многих иных участников рынка регулятивных и надзорных требований и способно вынудить их уйти с рынка.
По мнению специалистов, решить эту проблему можно путем перехода к распределению регулятивной и надзорной нагрузки в зависимости от профиля деятельности и, соответственно, рисков участников рынка26;
4) наличие конфликта интересов в самом Банке России, обусловленного в первую очередь особенностями его правового статуса. Закон о Банке России позволяет ему регулировать, контролировать и надзирать за кредитными организациями. С передачей Банку России полномочий по регулированию, контролю и надзору еще и за некредитными финансовыми организациями этот конфликт интересов многократно возрос. Действительно, в ранге мегарегулятора Банк России имеет право регулировать, контролировать и надзирать за деятельностью всех участников финансового рынка, а не только кредитных финансовых организаций. Однако одновременно он наделен полномочиями акционера отдельных участников финансового рынка. В то же время Банк России сам является участником финансового рынка27. В такой ситуации избежать конфликта интересов внутри мегарегулятора нелегко. Это является серьезным недостатком российской модели мегарегулирования;
5) резкий рост нагрузки на орган надзора (по имеющимся подсчетам, число поднадзорных субъектов увеличилось примерно в девять раз) в связи с возложением на Банк России монопольного выполнения полномочий по регулированию, контролю и надзору за всеми участниками финансового рынка. Это чревато снижением качества регулирования.
Кроме того, следует иметь в виду, что возникшая в связи с реформой необходимость пересмотра массива нормативных правовых актов сопряжена с большими материальными затратами и интеллектуальными усилиями28, а в условиях наличия конфликта интересов внутри Банка России для решения этой задачи могут потребоваться определенные усилия со стороны как Председателя Банка России, так и Государственной Думы РФ.
В завершение отметим, что, рассуждая о достоинствах и недостатках российского проекта мегарегулятора финансового рынка,
26 См.: Рождественская Т.Э. Указ. соч. С. 15—16.
27 См.: там же. С. 14—15.
28
См.: там же. С. 17.
следует помнить о том, что работа над ним еще продолжается, а потому в него могут быть внесены различные изменения, в том числе направленные на устранение отмеченных недостатков.
БИБЛИОГРАФИЯ
Бацура М.С. Зарубежный опыт создания и функционирования института мегарегулятора на примере Великобритании и ФРГ // Финансовое право. 2015. № 5.
Ефимова Л.Г. Банковское право. М., 2010.
Ефимова Л.Г. Европейская система центральных банков (ЕСЦБ) // Зарубежное банковское право (банковское право Европейского союза, Франции, Швейцарии, Германии, США, КНР, Великобритании) / Отв. ред. Л. Г. Ефимова. М., 2016.
Иванов О.М. Банк Англии. Государственное регулирование банковской деятельности в Великобритании // Там же.
Иванов О.М. Центральный банк Германии (Бундесбанк) // Там же.
Кондрат Е.Н. Финансовый мегарегулятор в России: правовая основа и первые шаги // Российская юстиция. 2014. № 3.
Лепина В.И. Создание мегарегулятора: опыт Великобритании и России // Банковское право. 2014. № 6.
Линников А.С. Правовое регулирование банковской деятельности и банковский надзор в Европейском союзе. М., 2009.
Рождественская Т.Э. Создание мегарегулятора в России: цели, проблемы и перспективы развития // Банковское право. 2013. № 5.
Узденов Ш.Ш. К вопросу о формировании в России финансового мегарегулятора // Юрист. 2013. № 20.
Хоменко Е.Г. Мегарегулятор: перспективное решение? // Юридическая работа в кредитной организации. 2013.
