CC BY
298
УДК 94(470):325.14:33.55
С. И. Митюшин
Создание системы контроля над миграционными процессами
в Российской Федерации
В статье рассматриваются меры, предпринятые руководством страны в начале 1990-х гг. по созданию законодательной базы, направленной на установление контроля над широкомасштабными миграционными потоками, обрушившимися на Российскую Федерацию в условиях определения пределов нового государства, его территории и международно-правового оформления Государственной границы.
The article considers steps taken by the State Government in the early 1990s on legal basis foundation, aimed at getting under control extensive migration movement into the Russian Federation during the time of frontier and territory determination of the newly-formed state, as well as the time of internationally-legal confirming the State Border.
Ключевые слова: миграция, правовая база, миграционный контроль, иностранные граждане.
Key words: migration, legal basis, migration control, foreigners.
После распада СССР начался процесс увеличения миграционного прироста населения Российской Федерации за счет бывших республик. Только на северо-западе России межреспубликанская миграция в 1991-1992 гг. демонстрирует следующие цифры: из Литвы прибыло в 1991 г. 10044 чел., в 1992 г. - 15354 чел.; из Латвии 13638 и 27271 чел. соответственно; из Эстонии - 8174 и 14440 чел. В 1993 г. на 100 выбывших из России приходилось 250 прибывших. В 1994 г. этот вид миграционного обмена приобрел еще более однонаправленный характер, и на 100 выбывших из России приходилось уже почти 500 прибывших [17, с. 28]. Приток населения из государств нового зарубежья составил к середине десятилетия (в 1994 г.) 1146 тыс. чел.
Данному обстоятельству способствовало, прежде всего: обострение социально-политической ситуации и усиление межнациональных конфликтов в бывших республиках Союза ССР; политика вытеснения русских из сфер общественно-политической, экономической и культурной жизни этих государств, проводимая в республиках Балтии, направленная на ущемление гражданских, имущественных и иных прав; фактическое исчезновение контроли-
© Митюшин С. И., 2012
руемых внешних границ, дающих возможность свободно проникать на территорию Российской Федерации иностранным гражданам, не получившим для этого законного разрешения. Кроме этого, одновременное ужесточение режима въезда иностранных граждан в западные страны создало условия для проникновения на территорию России незаконных транзитных мигрантов.
Трансформация миграционной ситуации в Российской Федерации потребовала скорректировать миграционную политику. В этих целях начала формироваться правовая база, регулировавшая внешнюю миграцию. Первым документом по проблемам внешней миграции принято считать Закон «О гражданстве РСФСР» от 28 ноября 1991 г. № 1948-1, устанавливавший основания и порядок приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации [4, с. 3]. В соответствии с Законом гражданами Российской Федерации признавались все граждане бывшего СССР, которые на день вступления Закона в силу, т. е. на 6 февраля 1992 г., постоянно проживали на территории Российской Федерации (ст. 13) и в течение одного года после вступления Закона в силу не заявили о своем нежелании состоять в российском гражданстве.
Указом Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 626 на базе Комитета по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости населения была образована Федеральная миграционная служба России (ФМС) [11, с. 836]. На ФМС возлагались задачи по «контролю за миграционными процессами и миграционной ситуацией в стране, организацией работы по выдаче паспортов, пропусков и разрешений на въезд в пограничную зону, осуществлению прописки и выписки граждан, адресно-справочной работе; регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территорию Российской Федерации, выдаче им документов на право проживания, оформлению документов и разрешений на въезд в Российскую Федерацию и выезд за границу [9].
Для определения правового статуса мигрантов, установления правовых, социальных и экономических гарантий в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права принимаются два базовых закона: «О беженцах» [16, с. 425] и «О вынужденных переселенцах» [3, с. 427].
Закон «О беженцах» определил порядок действия лиц, желающих быть признанными беженцами, и обязанности федеральных органов исполнительной власти по миграционной службе о рассмотрении ходатайств таких лиц. Закон «О вынужденных переселенцах» определил порядок действия лиц о признании их вынужденными переселенцами.
Согласно вышеперечисленным документам в Российской Федерации определяется система контроля над миграционными процессами. С 1987 до марта 1993 г. общее руководство деятельностью по выполнению правовых актов, регулирующих вопросы выезда и въезда в страну, а также правил пребывания иностранных граждан в стране осуществляло МВД СССР через Управление виз и регистраций и паспортной работы ГУООП МВД СССР, в составе которого находился отдел виз и регистрации (ОВИР).
В марте 1993 г. на основании Постановления Совета Министров - Правительства РФ от 15 февраля 1993 г. № 124 [8] в системе МВД была создана и начала функционировать единая паспортновизовая служба [10]. На паспортно-визовую службу возлагались, в том числе, обязанности по регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территории РФ, выдаче им документов на право проживания, оформлению документов и разрешений на въезд в РФ и выезд за границу [10]. По вопросам предупреждения правонарушений и преступлений, связанных с использованием возможностей въезда на территорию России, выезда за ее пределы и паспортной системы, паспортно-визовая служба взаимодействует в пределах своей компетенции с соответствующими подразделениями МБ России, МИД России и других министерств и ведомств Российской Федерации [10].
Согласно тексту данного приказа паспортно-визовые подразделения впервые стали единым организационно целостным образованием. Руководство паспортно-визовой службой (ПВС) и организация ее деятельности возлагалась на Министерство внутренних дел России.
Об объеме работы ПВС свидетельствуют следующие цифры. В 1992 г. на территорию России въехало на временное жительство по частным делам 293,8 тыс. иностранцев, в 1993 г. - 151,3 тыс., в 1994 г. - 105,8 тыс. чел. В качестве туристов в 1992 г. Россию посетило 948,3 тыс. иностранцев, в 1994 г. - 922,2 тыс. Всего на территории Российской Федерации на учете состояло постоянно проживающих иностранцев: в 1992 г. - 9653, в 1993 г. - 11216, а в 1994 г. - 13541 чел. Лиц без гражданства в 1992 г. в России постоянно проживало - 4947, в 1993 г. - 4900, в 1994 г. - 3433 чел. Иностранцев, прибывших по служебным делам, на работу по межправительственным соглашениям и контрактам на один год и более: в 1992 г. - 98177, в 1993 г. - 97103, в 1994 г. - 97350 чел. Иностранцев, находящихся в России на обучении в 1992 г. - 63256, в 1993 г. - 75844, а в 1994 г. - 64693 чел. [5, с. 62-63].
Следует напомнить, что после распада СССР бывшие союзные республики, получив самостоятельность, стали вести активную ра-
боту по обозначению и оформлению своих границ в одностороннем порядке. В этих условиях Россия вынуждена была отстаивать свои политические, военные, экономические интересы.
1 апреля 1993 г. был принят закон «О Государственной границе Российской Федерации». Он установил пределы государственной территории России и закрепил на нее свое суверенное право по принципу: «...взаимного уважения суверенитета, территориальной целостности государств и нерушимости государственной границы» [2, с. 87] в пределах границ РСФСР (ст. 1, 2). Законом определяются основные положения, регламентирующие содержание и установление пограничного режима, закрепляются правовой статус пограничной зоны (раздел IV), порядок въезда и выезда.
В целях обеспечения государственного регулирования миграционных потоков при въезде на территорию Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. № 2145 [15] в пунктах попуска через государственную границу РФ вводится иммиграционный контроль с задачами: организация контроля за въездом на территорию страны иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежище, следующих транзитом, их идентификация, регистрация и учет; осуществление мер по предупреждению неконтролируемой миграции и организация депортации иностранцев в установленных законодательными актами случаях и порядке; рассмотрение ходатайств иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших на территорию России, о предоставлении убежища (ст. 1). Это был первый нормативный акт, направленный на государственное регулирование внешней миграции и сопутствующей ей незаконной иммиграции.
Первая сеть пунктов иммиграционного контроля была создана на основных воздушных, морских и сухопутных путях въезда: в аэропортах Москвы (Шереметьево-1, Внуково и Домодедово), в аэропорту Санкт-Петербурга (Пулково-1), в аэропорту Минеральные воды; в морском порту Санкт-Петербурга и в морских портах Новороссийска, Находки и Владивостока. В дальнейшем шло создание сети пунктов иммиграционного контроля на государственной границе со странами Балтии, на границе с Монголией и Китаем. В конце 1994 г. были сформированы три первых поста в Псковской области (Печоры, Пыталово, Себеж) на основных железнодорожных магистралях, ведущих из Прибалтики в Россию. В целом на основании данного указа было организовано 115 постов иммиграционного контроля, на которых уже в 1994 г. в ходе специальной операции «Иностранец», проводимой совместно МВД, ФПС, ФМС и ФСБ, было задержано 3,9 тыс. незаконных мигрантов [6, с. 31].
Одновременно с созданием правовой базы по регулированию и контролю внешних миграционных процессов Россией были заключены двухсторонние соглашения об организации пунктов пропуска через границу, регулированию процесса переселения и защиты прав переселенцев с Таджикистаном, Туркменией, Грузией, Латвией, Эстонией, Киргизией.
На границе между Российской Федерацией и Эстонской Республикой были установлены следующие пункты пропуска:
• железнодорожные: Ивангород (российский) - Нарва (эстонский), Печоры Псковские (российский) - Орава (эстонский);
• автодорожные: Ивангород (российский) - Нарва (эстонский), Куничина Гора (российский) - Койдула (эстонский), Шумилкино (российский) - Лухамаа (эстонский) [12].
Пункты пограничного контроля на границе с Латвийской Республикой:
• на автодорогах: Айнажи, Валка-2, Вецлайцене, Ледедзе, Виен-тули, Гребнево, Терехово, Патерниеки, Силэне, Гренстале, Мейте-не, Руцава;
• на железнодорожных станциях: Лугажи, Карсава, Резекне, Зи-лупе, Индра, Даугавпилс, Эглайне, Курцумс, Мейтене, Приекуле, Реньге;
• в морских портах: Лиепая, Рига, Вентспилс;
• в аэропорту Рига [13].
Основная задача межгосударственных соглашений заключается в том, чтобы гармонизировать национальную правовую базу государств-подписчиков в отношении переселенцев, препятствовать введению односторонних ограничений и создать условия для добровольного переселения.
Важнейшим документом стал Указ Президента РФ от 9 августа
1994 г. № 1668 «О Федеральной миграционной программе», в которой была изложена Концепция миграционной программы [14]. Первоочередной целью миграционной политики определялось регулирование миграционных потоков, преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, организация иммиграционного контроля и пресечение незаконной миграции. Выделялись пять основных миграционных потоков: вынужденная миграция, внешняя миграция, внешняя трудовая миграция, незаконная миграция, внутренняя миграция, и каждому из этих типов была дана характеристика (ст. 1.3).
Организацию контроля за внешней миграцией и распределение ее потоков предписывалось осуществлять через создание специальных служб иммиграционного контроля на пунктах пропуска через
147
государственную границу и мест временного содержания иностранцев, ищущих убежища. Контроль и распределение потоков внутренней миграции возлагался на территориальные органы ФМС (ст. 2.3). Была создана единая система учета всех категорий мигрантов, прибывших или убывших из страны с задачами: контроль за выездом и въездом иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежища, и транзитных пассажиров; учет, идентификация различных категорий мигрантов в пунктах иммиграционного контроля; организация депортации иностранных граждан и лиц без гражданства, въехавших в страну с поддельными документами или не попадавших под статус беженцев; осуществление мер по предупреждению незаконной миграции; поддержание рабочих контактов с иммиграционными службами стран «нового» и «старого зарубежья» (ст. 2.6.4).
Со второй половины 90-х гг. ХХ в. миграционная ситуация в Российской Федерации стала постепенно меняться. Начиная с
1995 г. происходило снижение миграционных потоков со странами СНГ и Балтии. В 1994 г. из стран СНГ и Балтии прибыло в Россию 1146 тыс. чел., а убыло из России 232 тыс., в 1995 г. - прибыло 842 тыс., убыло 229 тыс., в 1996 г. - прибыло 631 тыс., убыло 191 тыс., 1997 г. - прибыло 583 тыс., убыло 150 тыс. чел. [17, с. 28]. По данным ФМС МВД России, за 1996 г. были признаны беженцами и вынужденными переселенцами - 173 тыс. чел., за 1997 г. -131 тыс. чел., из них соответственно 144,8 тыс. и 111,1 тыс. - из стран СНГ [1, с. 151].
Помимо двух основных составляющих внешней миграции (миграция беженцев и вынужденных переселенцев и транзитная миграция) со второй половины 90-х гг. существенное значение стала приобретать трудовая миграция. Данному процессу способствовало вовлечение России в процесс глобализации и международный миграционный обмен. Основной фигурой данного вида миграции является трудящийся мигрант, т. е. лицо, которое занимается оплачиваемой трудовой деятельностью в государстве, гражданином которого оно не является [7].
Таким образом, в условиях тяжелейшего экономического кризиса в Российской Федерации в начале 90-х гг. ХХ в. руководство страны предприняло меры по созданию правовой базы системы управления миграционными процессами. Вместе с тем эта система не трансформировалась в соответствии с теми изменениями, которые произошли в социально-экономической и миграционной ситуации в России, и не стала адекватной вновь появившимся задачам.
Список литературы
1. Архипов Ю. Беженцы из-за пределов бывшего СССР - новая проблема для России // Миграционная ситуация в России: социально-политические аспекты. Программа по исследованию миграции. - М., 2000.
2. Закон Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» // Сб. нормативных правовых актов. Вып. VII. Безопасность. Оборона. Государственная граница. - М., 1998.
3. Закон Российской Федерации от 19 февр. 1993 г. № 4530-1. «О вынужденных переселенцах» // Вед. Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. - 1993. - № 12. - Ст. 427.
4. Закон РСФСР от 28 нояб. 1991 г. № 1948-1 «О гражданстве РСФСР // Рос. газ. 1992. - 6 февр. - № 30.
5. Кардашова И.Б. Правовые и организационные основы деятельности паспортно-визовой службы органов внутренних дел Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1996.
6. Малинский А. В чем угроза нелегальной миграции // Пограничник Содружества. -1998. - Июль-сент.
7. Международная конвенция Генеральной Ассамблеи ООН от 18 дек. 1990 г. «О защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей». -[Электронный ресурс]. - URL: 1пКр://ип.огд>Документы>.../ migrant.shtml
8. «О реорганизации подразделений виз, регистрации и паспортной работы милиции в паспортно-визовую службу органов внутренних дел». - [Электронный ресурс]. - uRL: http:// pravoteka.ru>pst/749/ 374461.html
9. Постановление Правительства РФ от 22 сентября 1992 г. № 740 (РГ 92-216). - [Электронный ресурс]. - URL: http://businesspravo.ru>Docum/ DocumShow_ DocumlD...
10. Приказ МВД РФ от 22 марта 1993 г. № 124 «О реорганизации подразделений виз, регистраций и паспортной работы». [Электронный ресурс]. - URL: http://lawmix.ru>pprf/87392
11. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1993. - № 10. - Ст. 836.
12. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Эстонской Республики о пунктах пропуска через таможенную границу от 09 июля 1993 г. // Справ. правовая система «Гарант».
13. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Латвийской Республики о порядке пересечения границы Латвийской Республики военнослужащими, гражданским персоналом Вооруженных сил и Пограничных войск Российской Федерации и членами их семей от 21 мая
1993 г. // Справ. правовая система «Гарант».
14. Указ Президента Российской Федерации от 09 авг. 1994 г. № 1668 «О Федеральной миграционной программе» // Собр. законодательства РФ от 29 авг.
1994 г. - № 18. - Ст. 2065.
15. Указ Президента Российской Федерации от 16 дек. 1993 г. № 2145 «О мерах по введению иммиграционного контроля» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. - 1993. - № 51. - Ст. 4933.
16. Федеральный Закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1. «О беженцах» // Вед. Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. - 1993. - № 12. - Ст. 425.
17. Численность и миграция населения в 2005 г. (стат. Бюл.), Росстат,
2006.
