CC BY-NC-ND
97
Макущенко Л.В.
СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В СУРГУТСКОМ РАЙОНЕ ХАНТЫ-МАНСИЙСКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА
Аннотация
Статья посвящена проблемам межбюджетных отношений муниципального уровня. Система межбюджетных отношений рассматривается на примере одного из самых благополучных муниципальных образований страны - Сургутского района ХМАО. Проведенный там анализ ситуации свидетельствует о необоснованном сокращении налогов, отчисляемых в местные бюджеты. В статье утверждается, что бюджетное регулирование, согласно которому часть средств возвращается на муниципальный уровень в качестве субсидий, субвенций и финансирования целевых программ, является, по существу, механизмом экономического давления государственных структур на местное самоуправление, что противоречит Конституции Российской Федерации и имеет негативные, как социальные, так и экономические, последствия. В статье содержатся предложения и рекомендации по совершенствованию межбюджетных отношений на муниципальном уровне.
Ключевые слова: муниципальное образование, межбюджетные отношения, региональные и местные бюджеты, бюджетирование, поселенческо-расселенческая сеть, налоговые доходы, неналоговые доходы, налоги.
Сбалансированность территориальных бюджетов в СССР достигалась за счет отчислений от доходных источников (главным образом налога с оборота), основанных на многочисленных ведомственных нормах и индивидуальных нормативах. Фактически происходило согласование
93
Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 3
как расходов, так и доходов с использованием метода «от достигнутого» и с ориентацией на существующую бюджетную сеть и прямое восполнение «расчетного дефицита». Таким образом, территориальные бюджеты утверждались органами власти высшего уровня, обеспечивавшими такую сбалансированность на муниципальном уровне, и в конечном счете бюджеты всех уровней оказывались включенными в единый государственный бюджет СССР.
Поскольку на региональном и местном уровнях отсутствовали стимулы к эффективному использованию бюджетных средств, а бюджетный дефицит и ответственность за его покрытие фактически перекладывались на вышестоящие бюджеты, данная система не обеспечивала эффективного предоставления бюджетных услуг и общей сбалансированности бюджетной системы.
К концу 1990 г. большинство союзных республик, в том числе Россия, прекратили перечисление доходов в союзный бюджет, что в значительной мере и предопределило распад СССР. Российская Федерация должна была практически с нуля создавать систему межбюджетных отношений, отвечающую принципам бюджетного федерализма.
В 1991-1993 гг. федеральные власти в целом проводили линию на усиление бюджетной самостоятельности регионов и децентрализацию налоговобюджетной системы России. В 1993 г. доля региональных бюджетов в расходах государственного бюджета составляла уже почти 50%.
Сложившаяся к концу 1993 г. ситуация была весьма противоречивой. С одной стороны, были провозглашены идеи бюджетного федерализма, произошла децентрализация налогово-бюджетных полномочий, была наработана определенная нормативно-законодательная база межбюджетных отношений, федеральные и региональные органы власти в управлении накопили опыт взаимодействия в условиях разделения ответственности и полномочий. С другой стороны, так и не была выработана целостная концепция реформирования бюджетной системы России.
Для преодоления ставших очевидными в начале 1990-х гг. проблем в начале 1994 г. была проведена первая реформа межбюджетных отношений в России. В результате этой реформы возникла система межбюджетных отношений, которая, в отличие от предыдущей системы, в гораздо большей степени соответствовала принципам бюджетного федерализма.
Однако процесс реформирования оказался незавершенным, возможности для дальнейшего развития межбюджетных отношений оказались исчерпаны.
В 1998 г. Правительством РФ была подготовлена и затем, после доработки и согласования в рамках трехсторонней Рабочей группы с участием представителей Государственной Думы и Совета Федерации, одобрена «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах».
В этот период были приняты и начали действовать два основополагающих федеральных закона - Налоговый и Бюджетный кодексы Российской Федерации (первая часть Налогового кодекса РФ вступила в силу с 1 января 1999 г., в 1998 г. был принят, а с 1 января 2000 г. вступил в силу Бюджетный
94
Макущенко Л.В. Современные проблемы межбюджетных отношений...
кодекс РФ, с 1 января 2001 г. вступили в силу первые главы второй части Налогового кодекса).
Несмотря на всю прогрессивность реформы 1998 г., решение целого ряда принципиально важных проблем межбюджетных отношений в ее рамках не предусматривалось. В частности, серьезные проблемы вызвали местные бюджеты.
Нерешенность в рамках «Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах» важнейших проблем бюджетного федерализма привела к разработке и утверждению новой программы реформ (Постановление Правительства РФ № 584 от 15 августа 2001 г. «О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года»), целью которой являлось формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов Федерации и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.
Реформирование межбюджетных отношений происходило сразу в нескольких направлениях:
- было упорядочено федеральное законодательство;
- в Бюджетном кодексе РФ были закреплены на долгосрочной основе доли региональных и местных бюджетов в федеральных налогах (Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений»);
- была диверсифицирована финансовая помощь регионам из федерального бюджета.
Важно отметить, что реформа межбюджетных отношений впервые серьезно затронула местные бюджеты, а не только региональные. С этой точки зрения ключевое значение имело принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Роль этого закона в том, что, во-первых, по-новому были определены полномочия местного самоуправления в принципе, во-вторых, впервые четко прописано распределение полномочий между органами местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, а также входящих в их состав городских и сельских поселений.
В результате последнего было устранено существовавшее на тот момент противоречие между фактически четырехуровневой бюджетной системой (федеральный бюджет - региональные бюджеты - бюджеты районов и городов регионального подчинения - бюджеты городов районного подчинения, поселков городского типа, сельских администраций) и законодательно закрепленной трехуровневой бюджетной системой (федеральный бюджет - региональные бюджеты - местные бюджеты). В настоящее время и в законодательстве, и на практике бюджетная система является четырехуровневой: федеральный бюджет - региональные бюджеты - бюджеты муниципальных районов и городских округов - бюджеты городских и сельских поселений.
95
Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 3
Несмотря на высокую степень реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., к концу действия Программы не все проблемы в сфере бюджетного федерализма оказались решенными. Поэтому была разработана новая программа реформ, нашедшая отражение в «Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами в Российской Федерации на 2006-2008 годы», одобренная Распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. № 467-р. Во многом этот документ является идеологическим продолжением предыдущей программы. Особо стоит подчеркнуть, что основной акцент в реформировании бюджетной системы на современном этапе делается именно на повышении качества управления общественными финансами. В части собственно межбюджетных отношений основные изменения связаны с попыткой создать такую систему финансовой помощи регионам, которая бы создавала стимулы для регионов наращивать собственную доходную базу.
Одним из важнейших шагов в реформировании бюджетной системы и межбюджетных отношений стало принятие новой редакции Бюджетного кодекса РФ - Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ. Основная часть поправок в Бюджетный кодекс связана с введением в практику бюджетирования, ориентированного на результат, трехлетнего бюджета.
Таким образом, в результате многолетних реформ в России была в целом сформирована система межбюджетных отношений, ее нормативно-правовая база. Вместе с тем остается ряд проблем, особенно в части повышения эффективности управления финансами на муниципальном уровне, требующий решения. Сохраняются и некоторые дискуссионные вопросы.
На примере ситуации с межбюджетными отношениями в Сургутском районе ХМАО виден не только характер современных межбюджетных отношений, но и предстоящие, если не случится перемен, перспективы их развития.
Сургутский район является одним из наиболее крупных по территории в составе Российской Федерации. Длительное время его экономика основывалась на традиционных видах деятельности. В конце 50-х гг. численность населения составляла 17,5 тыс. человек, в том числе коренных национальностей около 3,5 тыс.
С превращением Сургутского района в опорный пункт Западносибирского нефтегазового комплекса он приобрел общегосударственное значение. По данным за 2008 г., на территории района проживает 118 тыс. человек, включая 3 тыс. граждан - представителей коренных народностей Севера.
В экономике и землепользовании Сургутского района приоритетное положение занимают отрасли добывающей промышленности. В районе действует несколько нефтегазодобывающих акционерных компаний, основными из которых являются «Сургутнефтегаз», ОАО «НК «Лукойл», ОАО «НК «Славнефть» и др.
На четыре административных района Ханты-Мансийского автономного округа: Сургутский, Нижневартовский, Нефтеюганский и Ханты-Мансийский -приходится более 95% добычи всей нефти по округу. В разрезе администра-
96
Макущенко Л.В. Современные проблемы межбюджетных отношений...
тивных районов лидерство принадлежит Сургутскому району (более 41% общего объема добычи).
Сельское хозяйство постепенно теряет свое значение в экономике района при колоссальном росте потребности в продуктах питания. Если в 1957 г. сельские жители составляли ^^населения района, то в настоящее время всего 6%. Вдвое сократилась площадь пахотных земель.
В транспортном отношении район занимает выгодное для северных территорий положение, располагаясь на пересечении железнодорожной магистрали и водной артерии - реки Обь.
На территории Сургутского района расположены город Лянтор с численностью населения 27 тыс. человек и три поселка городского типа (Барсово, Белый Яр, Федоровский). Всего в них проживает более 2/з населения района. Площадь поселений всех категорий имеет тенденцию к расширению.
Нефтегазодобывающая направленность экономики района предопределяет формирование на его территории с точки зрения поселенческо-расселенческой сети промышленных узлов: Белый Яр, Лянтор, Федоровский, Нижнесортымский. Прочие отрасли промышленности вместе с сельским хозяйством формируют межхозяйственные системы расселения.
Доходы бюджетов муниципальных образований как района, так и поселений формируются за счет налогов, введенных нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, отчислений от федеральных и региональных налогов, установленных Законом субъекта РФ Ханты-Мансийского автономного округа - Югра о бюджете на очередной финансовый год, и финансовой помощи в виде субвенций и субсидий. Именно способность в определенных пределах распоряжаться ресурсами реального сектора экономики делает власть субъектов федерации реальной. В то же время решения, принимаемые на федеральном уровне, существенно влияют на политику регионов и муниципалитетов, в том числе и бюджетную.
Реформа бюджетной и налоговой системы РФ берет свое начало с 1991 г., когда были приняты законы о налоге на прибыль, налоге на добавленную стоимость, акцизах и т.д. Состав доходов Сургутского района в 1992 г. кардинальным образом отличался от предыдущих лет; в частности, в то время (1989-1991) существовали предшественники налога на добавленную стоимость: налог с оборота и налог с продаж, - существовал также и налог с холостяков и бездетных граждан. В целом удельный вес налоговых доходов составлял 95-97%, незначительную долю в поступлениях бюджета составили неналоговые доходы - около 3-5%. Удельный вес помощи из других бюджетов был равен нолю. В 1992 г. впервые возник дефицит бюджета района, который продолжал усиливаться в последующие годы.
В дальнейшем собираемость вновь введенных налогов резко снизилась, несмотря на расширившийся перечень налогов, зачисляемых в бюджет района в результате налоговые доходы резко сократились (до 40%) и возросла помощь из вышестоящих бюджетов (до 43%). Более чем в два раза сократился удельный вес неналоговых доходов и составил 17%. В 1993 г. сумма налоговых доходов существенно возросла - с 943,9 тыс. руб. (1992 г.) до 14,6 млрд. руб.
97
Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 3
С принятием Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. закончился период формирования бюджета по принципам, принятым еще в СССР, и с 1994 г. формирование бюджетов стало строиться на принципах самостоятельности при соответствующем законодательном оформлении.
Применительно к финансовым проблемам местных бюджетов в ст. 132 Конституции сказано, что «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы и т.д.». Той же статьей предусмотрено, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В этот период возникла проблема нефинансируемых «федеральных и региональных мандатов» (расходов, передаваемых на нижний уровень без соответствующего финансирования). Доходная часть бюджета стала пополняться за счет следующих налогов: налог на прибыль; налог на добавленную стоимость; подоходный налог с физических лиц; налог на имущество с предприятий и налог за недра, составлявший до 1996 г. включительно от 30 до 40% бюджета района. Для бюджетов муниципальных образований подавляющая часть их доходов являлась результатом реализации межбюджетных отношений.
Во исполнение Закона РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» районный совет народных депутатов Сургутского района стал устанавливать нормативы для формирования бюджетов поселковых и сельских советов. Средства же районного бюджета стали расходоваться на решение проблем общерайонного значения, такие как: финансирование социальной сферы, обеспечение функционирования жизненно важных отраслей народного хозяйства; содержание органов государственной власти и управления, создание фондов и дотаций, компенсационных выплат на детей и др. выплаты и пособия по линии социальной защиты малоимущих, дотации территориям с низкой доходной базой.
Доходы Сургутского района с 1991 по 1998 г. на 100% складывались за счет налоговых доходов. Невыполнение плана по налоговым доходам, случившееся в 1999 г., отчасти можно объяснить экономическим кризисом в августе 1998 г., который привел к банкротству многих предприятий. Однако после девальвации рубля финансовое положение предприятий района улучшилось, и прежде всего потому, что экспорт нефти стал давать большие доходы в связи с ростом курса амер. доллара и евро.
Бюджет района на 1999 г. был сформирован из налоговых платежей на 90,4% (683 986 руб.), из субвенций и субсидий - на 9,6%.
Соотношение налоговых и неналоговых доходов в 2000 г. было следующим: удельный вес налоговых доходов остался на уровне 95,5%, а безвозмездные перечисления сократились до 4,5%.
Тенденция сокращения доли дотаций в доходах территорий только на первый взгляд была положительной тенденцией, поскольку объяснялось такое сокращение тем, что восполнение недостающих средств бюджета муниципального образования осуществлялось не с помощью предоставления дотаций, а путем корректировки нормативов отчислений от регулирующих источников доходов. Так, в течение 1998-2000 гг. нормативы от регулиру-
98
Макущенко Л.В. Современные проблемы межбюджетных отношений...
ющих налогов постоянно менялись, что являлось следствием внедрения в жизнь принципа минимизации встречных финансовых потоков.
В 2001 г. данная тенденция сменилась на противоположную, что в первую очередь было обусловлено большей централизацией налоговых доходов. Изменились нормативы отчислений от федеральных налогов в региональные бюджеты. Это отразилось на снижении доли федеральных и региональных налогов, зачисляемых в бюджеты муниципальных образований, и в частности в бюджет района. Такие изменения, как изъятие в федеральный бюджет 100% налога на добавленную стоимость, снижение доли налога на прибыль, акцизов, подоходного налога и т.п., привели к сокращению налоговых доходов, их удельный вес сократился до 65%.
В 2002 г. в бюджет района поступило доходов 3 870 549 руб., в том числе налоговых доходов - 72%. В том же году процесс централизации налоговых доходов усугубился при одновременном возрастании и повышении значимости неналоговых доходов, составивших 1,5% в 2002 г. и 7,8% в 2003 г.
Стабильность поступлений доходов в бюджет района обусловлена устойчивым ростом объемов промышленного производства в течение 2003 г. В нефтедобывающей отрасли за этот год объем произведенной продукции составил 941,4 млн. руб., что на 71,5% больше, чем в 2002 г. Рост объемов производства был вызван сохранением благоприятной ситуации на внешнеэкономических рынках энергоносителей, а также вводом в разработку новых месторождений и залежей. Нефтедобывающими предприятиями на территории автономного округа за 2003 г. добыто 54% общего объема нефтедобычи по России, а объем нефти, извлеченной на территории Сургутского района, составил 41,4% добычи по округу.
Средняя цена реализации нефти предприятиями округа на внутреннем рынке составила в 2003 г. 1662 руб., а в декабре - 1862 руб., что на 26% больше, чем в декабре 2002 г. Средняя цена на внешнем рынке за 2003 г. составила 142,9 амер. долл. за тонну (19,7 амер. долл. за баррель).
Определяющую роль в формировании доходной части консолидированного бюджета Сургутского района играет подоходный налог с населения, составлявший в 2002 г. - 23%, в 2003 г. более 40% налоговых доходов. Это связано прежде всего с ростом общего объема денежных доходов населения за 2003 г. Так, по состоянию на 01.01.2004 г. размер среднемесячной заработной платы работников Сургутского района составил 23 213 руб., увеличившись по сравнению с аналогичной датой 2002 г. на 17,8%.
Положительную роль в увеличении собственных доходов бюджета сыграла и работа, проводимая администрацией в целях сокращения бюджетного дефицита и сумм недоимки по налогам и сборам.
Всего доходы бюджета района составили 4632 млн. руб., план по мобилизации всех доходов увеличился на 17%. Доходы бюджета района сформированы на 92% за счет налоговых доходов. Неналоговые доходы составляли 3,85% собственных доходов бюджета района. Рост неналоговых платежей связан в основном с увеличением дохода от аренды муниципального имущества, что объясняется увеличением арендной платы, передачей в аренду недвижимого имущества на конкурсной основе, передачей имущества муниципальных предприятий в муниципальную казну и переводом их на арендные отношения.
99
Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 3
За 2005 г. доходы бюджета района составили 5866,6 млн. руб., что на 1,4% больше, чем за соответствующий период 2004 г.
Анализ доходной части бюджета Сургутского района за 2004-2008 гг. показывает, что доля собственных доходов (без учета финансовой помощи) в бюджете 2008 г. снижена с 81 до 52% в 2004 г. (см. табл. 1).
Таблица 1
Динамика собственных доходов Сургутского района
Наименование показателя 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г.
Доходы всего: 7 028 950 8 577 819 5 931 695 7 710 147 7 809 046
собственные доходы (без учета финансовой помощи) 5 670 612 6 274 271 2 939 261 4 147 953 4 125 333
% собственных доходов 81% 73% 50% 53% 52%
Источник: по материалам, предоставленным администрацией Сургутского района.
Столь резкое сокращение доходной обеспеченности бюджета в 2006 г. обусловлено изменениями в налоговом законодательстве, сократившими число налогов, отчисляемых в местные бюджеты. Например, с 2006 г. налог на прибыль организаций не поступает в местный бюджет, в то время, как его доля в 2005 г. планировалась более 73% собственных доходов бюджета Сургутского района.
На основе проведенного анализа формирования доходов консолидированного бюджета Сургутского района можно сделать идентичные выводы по формированию бюджетов и поселений района.
Доходная часть бюджета поселений формировалась за счет дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений. И только с 2009 г. установлены ставки налога для их мобилизации с целью формирования доходной части.
Так, с 1 января 2009 г. на территориях поселений района применяются следующие налоги:
- земельный налог - 100%;
- налог на имущество физических лиц - 100%;
- НДФЛ - 10%.
Собственные налоги поселений составляют не более 10%.
Проблема финансовой обеспеченности местных бюджетов является болезненной и не до конца разрешенной. Одним из основных налогов, составляющих наибольшую долю поступлений в местный бюджет, является налог на доходы физических лиц. При осуществлении планирования доходной части бюджета особое внимание уделяется этому налогу. При расчете прогнозных показателей по налогу на доходы физических лиц возникает ряд проблем, а именно отсутствует информация о фонде оплаты труда и налоговой базе от плательщиков в разрезе вновь образованных муниципальных образований. С 1 января 2006 г. плательщики для перечисления налога в бюджет в платежных поручениях обязаны указывать код (ОКАТО) того поселения, на территории которого они осуществляют свою деятельность.
100
Макущенко Л.В. Современные проблемы межбюджетных отношений...
Как показала практика, при уплате налога плательщики неверно указывают код или указывают код муниципального района, а не поселения, на территории которого осуществляют свою деятельность. Однако законодательством данный факт не рассматривается как нарушение, следовательно, и не предусмотрено никакой ответственности для плательщика, что, естественно, снижает фактическое поступление средств в бюджет.
Таблица 2
Состав и структура платежей, мобилизуемых в консолидированный бюджет Сургутского района в 2007 и 2008 гг. (тыс. руб.)
Наименование дохода 2007 г. 2008 г.
Фактич. поступле- ние Удельный вес в общем объеме поступлений Уточнен- ный план Фактич. поступле- ние Удельный вес в общем объеме поступлений
Налог на доходы физических лиц 2911 612 37,76% 3 111219 3 139 993 36,60%
НАЛОГИ НА СОВОКУПНЫЙ ДОХОД 64 312 0,83% 71 955 71472 0,83%
Налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения 22 690 0,29% 30 006 32 355 0,38%
Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности 41610 0,54% 41 900 39 019 0,45%
Единый сельскохозяйственный налог 12 0,00% 49 98 0,00%
НАЛОГИ НА ИМУЩЕСТВО 122 015 1,58% 136 400 144 681 1,69%
Налог на имущество физических лиц 2 120 0,03% 2 204 1 852 0,02%
Транспортный налог 55 063 0,71% 68 118 74 067 0,86%
Земельный налог 64 832 0,84% 66 078 68 762 0,80%
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОШЛИНА 12 450 0,16% 13 451 12318 0,14%
ЗАДОЛЖЕННОСТЬ И ПЕРЕРАСЧЕТЫ ПО ОТМЕНЕННЫМ НАЛОГАМ, СБОРАМ И ИНЫМ ОБЯЗАТЕЛЬНЫМ ПЛАТЕЖАМ 289 060 3,75% 989 -274 245 -3,20%
ИТОГО НАЛОГОВЫХ ДОХОДОВ 3399449 44,09% 3 334 014 3 094 219 36,07%
101
Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 3
Арендная плата за земли 435 629 5,65% 508 647 471 548 5,50%
Арендная плата за пользование муниципальным имуществом 31 682 0,41% 11 293 29 734 0,35%
Доходы от реализации имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности 16 333 0,21% 10 023 2 253 0,03%
Доходы от продажи земельных участков 0,00% 23 663 26 987 0,31%
Прочие неналоговые доходы 144 258 1,87% 217 810 223 542 2,61%
ИТОГО НЕНАЛОГОВЫХ ДОХОДОВ 627 902 8,14% 771 436 754 064 8,79%
БЕЗВОЗМЕЗДНЫЕ ПЕРЕЧИСЛЕНИЯ 3 575 893 46,38% 5 090 276 4 591 337 53,52%
ДОХОДЫ ОТ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ И ИНОЙ ПРИНОСЯЩЕЙ ДОХОД ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 106 903 1,39% 144 271 138 614 1,62%
ВСЕГО ДОХОДОВ 7 710 147 100,00% 9 339 997 8 578 234 100,00%
Доходы от продажи земельных участков 33 099
Примечание: в 2007 г. доходы от продажи земельных участков относились к источникам внутреннего финансирования дефицита бюджета.
Источник: тот же.
Т» и и
В соответствии с предусмотренной методикой использования налогового потенциала в прогнозировании объема доходов не удается в полной мере выполнять требования Федерального закона от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Налоговый потенциал является оценкой доходов, которые могут быть собраны в бюджет муниципального образования из налоговых источников. Для этого необходимо использовать показатели, которые объективно бы характеризовали возможность получать налоговые доходы с налоговой базы, закрепленной за муниципальным образованием. Данные показатели отражаются в отчетности налоговых органов. К ним относятся налоги на совокупный доход (УСН - упрощенная система налогообложения и ЕНВД - единый налог на вмененный доход). Влияние муниципальных образований на их мобилизацию минимально из-за отсутствия должной информации (табл. 3).
102
Макущенко Л.В. Современные проблемы межбюджетных отношений...
Таблица 3
Суммы единого налога на вмененный доход и единого налога при упрощенной системе налогообложения, мобилизованные на территории Сургутского района
Наименование налога 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г.
Единый налог на временный доход, поступивший в бюджет, тыс. руб. 11 165 14 132 33 500 33 500 44 430 41 900
Норматив отчисления в бюджет, % 75 75 100 90 90 90
Единый налог при упрощенной системе налогообложения, поступившей в бюджет, тыс. руб. 2 800 2 000 5 898 6 488 9 715 30 006
Норматив отчисления в бюджет, % 75 75 100 90 90 90
Источник: тот же.
В основе каждого метода оценки налогового потенциала муниципального образования лежит определенная информация. Именно налоговый орган владеет наиболее полным массивом информации для оценки налогового потенциала. В настоящее время обмен информацией между финансовым органом администрации и налоговым органом осуществляется на основании Постановления, разработанного совместно Минфином России и Федеральной налоговой службой России «О порядке взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с территориальными структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов». В соответствии с данным Постановлением налоговые органы обязаны с 1 января 2006 г. предоставлять в финансовые органы местных администраций следующую информацию:
- о суммах начислений и уплаты в разрезе налогов, сборов и иных обязательных платежей, контролируемых налоговыми органами в соответствии с законодательством РФ;
- о суммах задолженности, недоимки, отсроченных, реструктурированных и приостановленных к взысканию налогов, сборов и иных обязательных платежей, контролируемых налоговыми органами в соответствии с законодательством РФ.
Состав данной информации является ограниченным. Никаких других нормативно-правовых актов, дающих право финансовым органам на получение иной информации от налоговых органов, не существует.
Анализ предоставляемой информации показал, что эти данные можно использовать для оценки налогового потенциала, кроме данных о суммах поступлений в бюджет. Но возникает следующая проблема. Если показатели общих сумм начислений, задолженности, недоимок и структуры задолженности финансовые органы могут получить от налогового органа
103
Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 3
в рамках реализации вышеуказанного Постановления, то сведениями о местных льготах, представляемых налогоплательщикам в соответствии с муниципальными правовыми актами, органы местного самоуправления не располагают. Кроме того, органы местного самоуправления в соответствии с тем же Постановлением обязаны направлять в налоговый орган информацию о предоставленных в соответствии с законодательством налоговых льготах. На практике предусмотренная норма не действует, так как данный приказ обязывает финансовые органы передавать в налоговые органы сведения о налоговых льготах в разрезе плательщиков с указанием их ИНН и КПП, суммы льгот, а также с указанием дат начала и прекращения действия налоговых льгот. Для того чтобы вести учет лиц, которым предоставлено право пользования налоговыми льготами, финансовые органы должны располагать сведениями о налоговых обязательствах в разрезе плательщиков. Однако данная информация отнесена в соответствии с Налоговым кодексом РФ к налоговой тайне. В связи с этим не понятно, как финансовые органы должны осуществлять персонифицированный учет не только физических лиц, но и предприятий малого и среднего бизнеса, в отношении которых установлено право пользования налоговыми льготами.
С 1 января 2005 г. налог на имущество физических лиц и земельный налог составляют основу для оценки налогового потенциала как района, так и поселений. Оформление имущества и земельных участков в собственность гражданами сопровождается рядом проблем. Это длительный процесс, требующий значительных затрат времени и средств. Стоимость перерегистрации земельных участков и имущества иногда сопоставима со стоимостью всего имущества, принадлежащего физическому лицу. В результате процесс перерегистрации земель и имущества затягивается. Это негативно влияет на формирование налоговой базы, так как невозможно прогнозировать в полном объеме поступление налога в бюджеты поселений.
Так, в Сургутском районе за 2006 г. по налогу на имущество физических лиц из 13 поселений не было поступлений в четырех поселениях, в трех поселениях сумма налога в бюджет составила меньше 1 тыс. руб., по земельному налогу поступлений не было в двух поселениях, в трех поселениях поступившая сумма налога была меньше 5 тыс. руб. По итогам четырех месяцев 2007 г. по земельному налогу поступлений не было ни по одному поселению.
Необходимо отметить, что в процессе происходящего разграничения государственной собственности на землю финансовые права муниципальных образований ущемляются. В связи с принятием и вступлением с 1 июля 2006 г. Федерального закона №53-3 от 17 апреля 2006 г. «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ, Федеральный закон “О введении в действие Земельного кодекса РФ”, Федеральный закон “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов РФ» произведено разграничение государственной собственности на землю. При этом земельные участки земель лесного фонда отнесены Федеральным законом и статьей 19 Лесного кодекса РФ к федеральной собственности.
Согласно пункту 10 статьи 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса РФ», распоряжение земельными участками, право соб-
104
Макущенко Л.В. Современные проблемы межбюджетных отношений...
ственности на которые разграничено, осуществляется публичными собственниками после государственной регистрации права собственности. Землями, на которые государственная собственность не разграничена, распоряжаются органы местного самоуправления муниципальных районов. В соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2007 г.» средства от распоряжения федеральным имуществом подлежат перечислению в федеральный бюджет. Таким образом, арендные платежи за земельные участки (лесные участки), относящиеся к землям лесного фонда, с 2007 г. полностью выпадают из доходной части бюджета, в том числе и Сургутского района.
Между тем для Сургутского района значение земли выражается в огромной площади из расчета на одного жителя, богатейших биологических ресурсах. Эти особенности предопределяют хозяйственную привлекательность территории. С использованием земельных ресурсов тесно связаны развитие и размещение отраслей экономики, отдельных производств и предприятий, расселение и демографическая ситуация, средства и способы поддерживания благоприятной экологической обстановки, инвестиционные возможности, бытовые условия населения, включая коренные народы.
В связи с этим совершенно необходимо:
- все объективно обусловленные изменения в хозяйственной деятельности и природопользовании осуществлять исходя из научно обоснованной перспективной программы использования и охраны земельных ресурсов;
- способы использования земли тщательно согласовывать с природнохозяйственным потенциалом территории, обеспечивая энерго- и ресурсосбережение, охрану уникальных природных объектов и окружающей среды в целом;
- создавать необходимые финансово-экономические ресурсы для комплексного освоения территории и ее инфраструктурного обустройства, сопряженного функционирования отраслей экономики с приоритетом продовольственного снабжения населения, сохранения местообитаний коренного населения.
Приведенные обязательные требования управления землепользованием реализуются посредством разработки и осуществления генеральной схемы использования и охраны земельных ресурсов района. На базе детального анализа состояния, форм и способов использования земель разрабатываются перспективы совершенствования районного землепользования, система управления земельными ресурсами.
В соответствии с Законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» административный район представляет собой муниципальное образование - совокупность городских и сельских поселений, объединенных общей территорией, в пределах которой реализуются функции управления природным и экономическим потенциалом, формируются муниципальная собственность и местный бюджет. В компетенцию районной администрации входят практически все вопросы, связанные с трудовой деятельностью и бытом населения.
Решение сложных и многообразных управленческих задач по организации рационального использования и охране земель, регулированию зем-
105
Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 3
левладения, землепользования и земельных отношений, территориальному устройству предприятий и хозяйств, сохранению природных ландшафтов возможно на основе планирования территории путем разработки и осуществления генеральной схемы использования и охраны земельных ресурсов района. Целевое предназначение такой схемы - в формировании перспективной системы землевладений и землепользований, территориальной обоснованности размещения производительных сил, производств и предприятий, земельно- и природоохранных мероприятий. Оценочными критериями принятых решений служат: экологическая безопасность, социальная приемлемость, экономическая эффективность.
Схема завершается предложениями по совершенствованию управления земельными ресурсами, инвестиционному обеспечению земельных преобразований, оценкой эффективности намечаемых мероприятий, выделением этапов в их осуществлении.
Земельный фонд Сургутского района по состоянию на 01.01.2008 составляет 10 556 607 га, в эту площадь вошли: земли лесного фонда - 9 309 392 га; земли сельхозназначения - 97 603 га; земли населенных пунктов - 80 565 га; земли предприятий промышленности - 62 363 га; земли природоохранного назначения - 648 714,8 га; земли водного фонда - 27 319 га; земли запаса -330 651 га. На основании ст. 19 Лесного кодекса Российской Федерации от 29.01.1997 № 22-ФЗ Российской Федерацией зарегистрировано право собственности за участки лесного фонда Сургутского и Юганского лесхозов Сургутского района ХМАО-Юргы - 9 309 392 га.
На основании ст. 83 Лесного кодекса РФ от 04.12.2006 № 200-ФЗ полномочия по предоставлению в пределах земель лесного фонда лесных участков переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
В 2007 г. поступление земельного налога по муниципальному образованию Сургутский район составило 64 787 960 руб. (по населенным пунктам -61 938 222, по межселенной территории - 2 857 770 руб.), за аналогичный период 2006 г. поступление земельного налога составляло 46 344 руб. (по населенным пунктам - 44 964 851, по межселенной территории - 1 379 764 руб.). На основании прогнозных расчетов, предоставленных налоговой инспекцией, в 2007 г. планировался сбор земельного налога в размере 49 744 000 руб. Годовой план по поступлению земельного налога выполнен на 130%. Увеличение поступления земельного налога на 30% связано с тем, что налоговые органы в 2007 г. смогли частично идентифицировать сведения о земельных участках, являющихся объектами налогообложения, предоставленные органами Росре-гистрации, Роснедвижимости и органом местного самоуправления, что позволило начислить земельный налог на земельные участки.
Как видно из предоставленных показателей, сумма поступления земельного налога с межселенной территории в 33 раза меньше, чем сумма поступления земельного налога с земель населенных пунктов, при этом налогооблагаемая площадь межселенной территории в 12 раз больше налогооблагаемой площади населенных пунктов.
Низкий показатель налоговых поступлений на межселенной территории (ранее обеспечивающий основной объем поступлений) обусловлен ря-
106
Макущенко Л.В. Современные проблемы межбюджетных отношений...
дом причин, в частности изменением порядка исчисления земельного налога, базовым показателем которого стала кадастровая стоимость земельных участков. Кадастровая стоимость земельных участков по землям промышленности за 1 кв. м составляет всего 0,08 руб.
Коренные изменения претерпевает налогообложение земельной собственности в настоящее время, так как с 01.01.2005 вступила в действие 31-я глава Налогового кодекса «Земельный налог».
Принципиальным моментом новой системы налогообложения земли является определение в качестве налоговой базы кадастровой стоимости земельных участков, а не их площади. Напомним, что в соответствии с действовавшим ранее законом «О плате за землю» объектом налогообложения выступала площадь земельного участка, к которой применялись ставки земельного налога, дифференцировавшиеся лишь в соответствии с зонами, в которых находились земельные участки. Учитывая, что при наличии рыночной стоимости земельного участка его кадастровая стоимость рассчитывается от рыночной цены, данное положение является более прогрессивным с точки зрения развития рынка земли и недвижимости.
Так, согласно Постановления Правительства РФ от 25.08.1999 № 945 «О государственной кадастровой оценке земли и методике государственной кадастровой оценки земель промышленности» субъектам РФ рекомендовано принять нормативные правовые акты, необходимые для проведения государственной кадастровой оценки земель, а также утвердить результаты этой оценки.
Так, Распоряжением правительства ХМАО-Югры в 2005 г. были утверждены результаты государственной кадастровой оценки земель промышленности на основании расчетов, выполненных специалистами Филиала ФГУП «Федеральный кадастровый центр «Земля» (Сибирского регионального кадастрового центра). По утвержденным материалам, поступление налоговых отчислений за земли промышленности в Сургутском районе уменьшились в 300 раз, с 130 млн. руб. до 400 тыс. руб. А при условии введения Правительством РФ методики, при которой выкупная цена земли установлена в размере 2,5 % ее кадастровой стоимости, земли всего Сургутского района, т.е. 10 млн. га, можно будет выкупить за 160 млн. руб.
С целью сохранения доходной части бюджета муниципальным образованием Сургутский район проведена экспертиза, исполнителем которой была Международная академия оценки и консалтинга (г. Москва). Вывод независимых оценщиков заключался в том, что «Отчет о государственной кадастровой оценке земель промышленности... в целом не соответствует нормативным и методическим документам, регламентирующим порядок проведения государственной кадастровой оценки земель из категории промышленного назначения по Сургутскому району ХМАО, так как приведенные в отчетах рыночные стоимости не обеспечивают достоверность полученной кадастровой стоимости земельных участков по Сургутскому району ХМАО» (Экспертное заключение № 34 НЭ/2005, выполненное НОУ «Международная академия оценки и консалтинга», по договору № 49-зем с Комитетом имущественных и земельных отношений Сургутского района, ХМАО).
107
Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 3
Т» u и
В качестве альтернативы кадастровой оценки земель район считает необходимым рассмотреть следующий вариант.
Согласно п. 13 ФЗ № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ», в случаях, если кадастровая стоимость земли не определена, используется нормативная цена земли. Нормативная цена земли для Сургутского района утверждена Постановлением Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югра от 16.09.2002 № 496-п.
Таким образом, в случае отмены результатов кадастровой оценки земель промышленности для расчета налогов в 2006 г. достаточно будет произвести пересчет соответствующих показателей, внесенных в Единый государственный реестр земель, который ведется в кадастровых палатах Федерального агентства кадастра объектов недвижимости. Учитывая проводимую Департаментом государственной собственности округа в 2006 г. работу по составлению оценочных описей, внести в эти описи данные нормативной цены земли возможно в кратчайшие сроки (табл. 4).
Однако переписка ведется с Правительством Югры до настоящего времени.
Таблица 4
Удельный вес поступления земельного налога в общем объеме доходов бюджета Сургутского района
за 2003-2008 гг.
Наименование налога 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г.
Поступило земельного налога по Сургутскому району (тыс. руб.) 9587 7083 163769 46345 64832 68762
Удельный вес налога в общем объеме доходов (%) 0,21 0,14 2,79 0,79 1,00 0,77
Источник: по материалам администрации Сургутского района.
Земельный налог обеспечивает стабильное, хотя и незначительное поступление средств в бюджеты муниципальных образований; необходимость в дальнейшем совершенствования порядка его исчисления и администрирования не вызывает сомнения.
Следует также отметить, что начиная с 2005 г. земельный налог полностью поступает в бюджеты муниципальных образований. До этого в течение 1992-1995 гг. только 60, а позднее, в 1996-2004 гг., только 50% от поступления земельного налога централизовалось в бюджетах муниципальных образований, оставшиеся 40 или 50% распределялись между федеральными и региональными бюджетами, несмотря на то что земельный налог относится к числу местных налогов .
Самостоятельность муниципальных образований напрямую зависит от их финансовой свободы и гарантий по сохранению достигнутого положительного результата. Выстраиваемая же Федеральным законом и соответствующими проектами система организации и функционирования местного самоуправления в Российской Федерации несовместима со свободой муниципальных образований.
108
Макущенко Л.В. Современные проблемы межбюджетных отношений...
Указанный Федеральный закон в ст. 50 устанавливает принцип целевого назначения муниципального имущества. Данное регулирование соответствует особому статусу муниципалитетов как публично-правовых образований и связанным с ним особенностям их участия в гражданско-правовых отношениях. Однако это нашло свое отражение не в форме установления критериев допустимости муниципальной собственности на объекты, а путем закрепления подробного и закрытого перечня имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований различных типов. Такое ограничение видов имущества может создать дополнительные препятствия решению муниципальными образованиями вопросов местного значения, в том числе не отнесенных в настоящее время к компетенции органов местного самоуправления, но которые они вправе решать в соответствии со статьями 14 (п. 2), 15 (п. 3) и 16 (п. 2).
Таким образом, проводимое в ходе реформы сокращение муниципальной собственности ведет к неизменному сокращению и неналоговых платежей, состоящих из аренды земли, имущества и их продажи (табл. 5).
Таблица 5
Неналоговые платежи. Соотношение доходов от арендной платы и приватизации с общими доходами бюджета Сургутского района
Наименование налога 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г.
Доход от арендной платы по Сургутскому району (тыс. руб.) 2 137,18 14 600,0 21 458,35 26 949,6 21 140,65 27 232,85 27 468,13
Удельный вес дохода в общем объеме доходов (%) 0,06 0,31 0,41 0,45 0,35 0,42 0,31
Доход от приватизации по Сургутскому району (тыс. руб.) 3 219,82 4 725,23 14 666,42 12 328,33 600 170,09 44 5318,34 3 019,90
Удельный вес дохода в общем объеме доходов (%) 0,08 0,10 0,28 0,21 10,19 6,86 0,03
Источник: тот же.
В перспективе имущественные налоги должны стать определяющими при формировании доходной части бюджетов муниципальных образований как в налоговой, так и в бюджетной системе. Преимущества налогов на имущество заключаются в высокой степени стабильности налоговой базы: такие налоги менее всего подвержены колебаниям в течение налогового пе-
109
Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 3
риода и не зависят от результатов финансово-хозяйственной деятельности организаций и физических лиц, что позволяет рассматривать их в качестве стабильных доходных источников бюджетов соответствующих уровней.
Для повышения эффективности формирования доходов бюджетов муниципальных образований и решения проблем, выявленных в результате анализа, необходимо:
- совершенствовать систему учета земельных участков;
- более обоснованно вводить льготное налогообложение;
- привлекать к уплате налога на имущество физических лиц объекты, оформленные как недостроенные, или повышать земельный налог на участки, занятые такими объектами;
- отлаживать систему налогового администрирования и взаимодействия Федеральной налоговой службы с регистрирующими органами. Проведенный анализ позволяет сделать выводы, что низкий удельный
вес собственных доходных источников бюджетов муниципальных образований (в том числе местных налогов) не способствует наращиванию доходной базы, а соответственно и реализации принципа самостоятельности.
Данный принцип будет выполняться только тогда, когда представительные органы муниципальных образований смогут влиять на формирование доходной базы. И это подтверждается формированием доходной части, например, муниципального образования «Белый Яр» Сургутского района.
Удельный вес НДФЛ в годовом бюджете еще раз подтверждает, что эта статистика не подвергается никакому влиянию со стороны местной власти (табл. 6).
Таблица 6
Удельный вес собственных доходов, подоходного налога и НДФЛ в годовом бюджете муниципального образования «Белый Яр»
Год Утвержденный годовой бюджет Собственные доходы Удельный вес собственных доходов, % В том числе подоходный налог, НДФЛ Удельный вес подоходного налога, НДФЛ, %
1992 74 169,30 55 708,00 75,11 50 137,20 90,00
1993 227 979,70 453 189,00 198,78 419 199,83 92,50
1994 4 429 099,00 1 790 136,00 40,42 1 788 000,00 99,88
1995 147 535,00 9 733,00 6,60 6 301,00 64,74
1996 47 567,00 14 314,00 30,09 9 453,00 66,04
1997 64 716,00 12 006,00 18,55 11 241,00 93,63
1998 73 549,00 10 260,00 13,95 10 215,00 99,56
1999 67 519,00 8 732,00 12,93 8 680,00 99,40
2000 91 371,00 9 601,00 10,51 9 498,00 98,93
110
Макущенко Л.В. Современные проблемы межбюджетных отношений...
2001 108 175,00 3 555,00 3,29 2 765,00 77,78
2002 105 834,00 1 915,00 1,81 107,00 5,59
2003 112 941,00 2 015,00 1,78 114,00 5,66
2004 38 526,00 306 0,79 306,00 100,00
2005 37 250,00 2 621 7,04 263,00 10,03
2006 38 526,00 3 828 9,94 342,00 8,93
2007 58 206,00 4 616 7,93 374,00 8,10
2008 128 716,00 6 865 5,33 1 001,00 14,58
Источник: по данным администрации муниципального образования пос. Белый Яр.
Все больше становится теневым малый бизнес, так налог, определяющий товарный оборот малого бизнеса (УСН), в 2008 г. в два раза меньше, чем в 1997 г. (по предварительным подсчетам муниципального образования), хотя количество предприятий постоянно растет (1997 г. - 20; 2003 - 41; 2008 г. - 73).
Поэтому за муниципальными образованиями следует закрепить налоги, имеющие четкую территориальную привязку и не обладающие высокой мобильностью.
Таким признакам полностью отвечает налог на имущество предприятий, единый налог на вмененный доход и, уже являющиеся местными налогами, земельный и на имущество физических лиц.
Причем решение вопросов собственности нельзя признать удачным, поскольку представительные органы муниципальных образований лишены возможности осуществлять администрирование собственных видов налогов. Возможно, современная политика федерального центра в данной сфере отвечает задачам укрепления государства, но она не способствует развитию гражданского общества.
Существующая практика бюджетного процесса после изъятия основной массы доходов предусматривает так называемое бюджетное регулирование, т.е. возврат части средств на муниципальный уровень в качестве субсидий, субвенций и финансирования целевых программ. Процесс государственного перераспределения бюджетных средств неизбежен. Однако изъятие из доходов территорий доноров финансов до уровня «ниже прожиточного» с последующим возвратом части средств является, на наш взгляд, механизмом экономического и политического давления государственных структур на местное самоуправление, что противоречит Конституции Российской Федерации, а кроме того, имеет самые негативные, как социальные, так и экономические, последствия.
В доходах консолидированного бюджета Сургутского района налоговые и неналоговые доходы в различные годы составляли от 2 до 25,76%. Прослеживается тенденция к усилению централизации. Фискальные интересы федерального центра проявляются все в большей степени. Доля собственных доходов муниципальных образований на территории постоянно снижается.
111
Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 3
Поскольку в законодательных актах в настоящее время прописанная доля бюджетов муниципальных образований все время меняется исходя из доли субъекта Федерации в федеральном налоге, представляется, что к собственным доходам муниципальных образований следует относить лишь те доходные источники, по которым законодательные основы, их мобилизация и объем поступлений контролируются представительными органами муниципальных образований. К таким налогам в настоящее время относятся налог на имущество и земельный налог.
Причем долю собственных доходов в доходах бюджетов муниципальных образований можно рассматривать как индикатор степени их фискальной автономии.
Однако в настоящее время в доходах муниципальных образований преобладают регламентирующие доходы, что резко увеличивает степень их зависимости от вышестоящих властей. В результате остается низкой способность органов муниципальных образований влиять на доходность собственного бюджета, растет степень неустойчивости местных финансов, т.е. закрепленные доходные источники местных бюджетов не обеспечивают покрытие расходных полномочий местных администраций, в результате возникает необеспеченность социальных расходов.
Все вышеизложенное свидетельствует о том, что возможности муниципальных образований выполнять свои полномочия в большей степени зависят от помощи из региональных бюджетов, чем собственных доходов. Более того, доли федеральных налогов, распределяемых между бюджетами и закрепленных за муниципальными образованиями на постоянной основе, фактически не могут относиться к собственным доходам бюджета, так как они не являются регулирующими в силу отмены ст. 48 Бюджетного кодекса. Кроме того, органы субъекта РФ могут устанавливать разные нормативы отчисления в местные бюджеты на каждый планируемый год.
Результаты реформы налоговой системы позволяют сделать вывод о том, что происходит постепенное сокращение диверсификации источников доходов бюджетов муниципальных образований, что ставит доходы муниципального бюджета в опасную зависимость от четырех экономических показателей (доходов населения; стоимости имущества, находящегося в муниципальной собственности, и получаемых от него доходов; стоимости имущества физических лиц; кадастровой стоимости земельных участков, находящихся в черте поселений).
В целях обеспечения исполнения расходных полномочий муниципальных образований за счет собственных доходов и формирования бюджетов развития района и муниципальных образований поселений, на наш взгляд, следует:
1) установить нормы закрепления за местными бюджетами доли собственных доходов. В связи с этим принять в Бюджетном кодексе РФ отдельную статью, которая установила бы нижний предел доли собственных доходов местных бюджетов. Для этого необходимо увеличить долю налоговых поступлений в местные бюджеты за счет увеличения количества местных налогов, а также увеличить долю отчислений на постоянной основе от федеральных и региональных налогов в пользу муниципальных образований;
112
Макущенко Л.В. Современные проблемы межбюджетных отношений...
2) внести изменения в нормативы распределения налоговых доходов, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ, а именно увеличить норматив отчисления в местные бюджеты по одному из основных налогов, формирующих бюджет муниципального образования, - налог на доходы физических лиц. Установить норматив отчисления в бюджеты поселений -до 30%, в бюджеты муниципальных районов - до 50%;
3) внести изменения в главу 25 Налогового кодекса РФ «Налог на прибыль организаций», предусмотрев налоговую ставку для местных бюджетов в размере 1% от налога на прибыль организаций; закрепить за налогом на имущество организаций статус местного налога;
4) передать налоговые полномочия по регулированию единого налога на вмененный доход, а также единого налога при упрощенной системе налогообложения на уровень представительных органов власти муниципальных образований;
5) изменить существующий принцип зачисления штрафных санкций в бюджет по территориальному признаку должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа. Так как, согласно действующей редакции статьи 46 Бюджетного кодекса РФ, штрафы подлежат зачислению в бюджеты городских округов и муниципальных районов по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа. На сегодняшний момент получается, что в основном должностные лица, имеющие право налагать штрафные санкции, как на территории городских округов, так и на территории муниципальных районов, находятся на территории городских округов. Следовательно, сумма начисленного штрафа поступает в бюджет городского округа, а не в бюджет муниципального района, на территории которого выявлено нарушение. В связи с этим данные суммы денежных взысканий (штрафных санкций) выпадают из бюджета муниципального района.
Предложенные изменения позволят обеспечить муниципальным образованиям большую самостоятельность в вопросах регулирования собственной бюджетной обеспеченности, определенность в долгосрочном планировании доходов и максимально обеспечить исполнение предусмотренных законодательством полномочий.
113
