CC BY
51
Моисеенко М.А.
аспирант кафедры «Финансы»
РГЭУ (РИНХ)
Эл. почта: МагдагИа. 880)Лз1. ги
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРИМЕНЕНИЯ ПРОГРАММНОЦЕЛЕВОГО МЕТОДА БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ
В статье рассматриваются во- просы, связанные с применением про- граммно-целевого метода бюджетного планирования. Обосновывается необхо- димость его внедрения на муниципаль- ном уровне. Выявляются особенности его использования отдельными муници- пальными образованиями. Предлагают- ся основные направления совершенствования системы муниципального бюджетного планирования.
Ключевые слова: бюджетное планирование, программно-целевой ме- тод, безвозмездные поступления, целе- вые программы, бюджет города Сочи.
Современный этап проведения бюджетной реформы характеризуется значительными преобразованиями на уровне отдельных муниципалитетов, ядром которых является активное при- менение программно-целевого подхода к бюджетному планированию. Отсутст- вие наработанного опыта сводит реали- зацию данного инструмента лишь к контролю за выполнением взятых на себя обязательств и формальному про- ведению запланированных мероприя- тий. При этом упускается из виду и ожидаемый, и фактически полученный эффект от выполнения программных
мероприятий. Кроме того, недооценива- ется роль муниципальных программ: в основном их назначение определяется распределением бюджетных средств по отраслевому принципу. В идеале же муниципальные целевые программы должны получить статус инструмента управления социально-экономическим развитием конкретного муниципального образования. Иными словами, значение данного подхода должно выражаться в выполнении конкретных задач всесто- роннего развития муниципалитета. Внедрение программно-целевого метода бюджетного планирования обу- словлено существованием определен- ных факторов, таких, как несостоятель- ность затратного подхода к формирова- нию бюджета, характеризующийся та- ким методом планирования и распреде- ления ресурсов, при котором связь меж- ду имеющимися ресурсами и результа- тами, полученными от их использова- ния, очень слаба; необходимость реформирования бюджетного процесса как обязательного условия реализации других социально-экономических ре- форм; преимущества программно- целевого планирования, которые позво- ляют достичь существенного уровня децентрализации планирования и реа- лизации функций государственного и муниципального управления.
В этой связи усиливается интерес к практике применения программно- целевого подхода к бюджетному плани- рованию отдельными муниципальными образованиями, среди которых необхо- димо отметить опыт внедрения рас- сматриваемого инструмента в городе Сочи.
В настоящее время развитию го- рода-курорта Сочи уделяется повышен- ное внимание со стороны различных министерств и ведомств, а также со сто- роны отдельных граждан нашей страны, что обусловлено особым положением анализируемого муниципалитета,
что проявляется в следующем:
ФИНАНСОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ. №2. 2012 123 ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ
1) город Сочи является курортом федерального значения в течение про- должительного периода, роль которого особо повысилась в начале 90-х годов, когда страна потеряла часть туристиче- ских объектов и стратегически важных территорий;
2) мировой финансовый кризис отчетливо показал, насколько риско- ванна существующая экспортно- сырьевая модель российской экономи- ки, что в свою очередь предполагает необходимость активизации развития та- ких отраслей, как: санаторно-курортная, туристско-рекреационная, лечебно- оздоровительная и другие подобные об- ласти хозяйствования;
3) победа в борьбе за право про- ведения XXII зимних Олимпийских игр в 2014 году: межотраслевой и межве- домственный характер мероприятий по подготовке к столь масштабному проек- ту, которые обладают определенной сложностью и должны быть исполнены в сжатый период; необходимость вы- полнения обязательств, взятых на себя Российской Федерацией перед Между- народным олимпийским комитетом и мировым сообществом по приведению городской и спортивной инфраструкту- ры в должный вид; острая потребность в координации усилий органов испол- нительной власти всех уровней и кор- поративного сектора.
Перечисленные обстоятельства свидетельствуют о дуализме, с которым столкнулись местные органы власти: с одной стороны, необходимо обеспечить стабильное социально-экономическое развитие самого города Сочи, удовле- творить потребности местного населе- ния; с другой, провести успешные и ин- новационные Олимпийские игры, яв- ляющиеся проектом национального значения, а также возвести город в ранг круглогодичных курортов международ- ного уровня.
Данная ситуация осложняется также и тем, что формирование бюдже- та рассматриваемого муниципального образования происходит в условиях, ко- гда средств для должного исполнения собственных расходных обязательств недостаточно. Так, в сложившихся ус- ловиях город Сочи, а также Краснодар- ский край в целом не могут самостоя- тельно, без государственной поддержки федерального центра обеспечить выполнение взятых на себя обязательств и эффективно решить задачу развития круглогодичного горноклиматического курорта. Иными словами, несмотря на всестороннее признание общенацио- нальной значимости анализируемого муниципалитета, безвозмездные посту- пления в 2008 - 2013 годах составляют почти 50% от общей суммы поступле- ний в городской бюджет. В подтвер- ждение данного тезиса необходимо рас- смотреть объем и структуру доходов бюджета города Сочи за 2008 -2013 годы, представленные в таблице 1.
Таблица 1.Доходы бюджета города Сочи в 2008 — 2013 годах
Наименование показателя 2008 год 2009 год 2010 год 2011 год 2012 год 2013 год
млрд . руб. % млрд. руб. % млрд. руб. % млрд . руб. % млрд. руб. % млрд . руб. %
Доходы, всего: 8,5 100 11,94 10 14,25 100 12,2 100 10,7 100 10,42 100
0
ФИНАНСОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ. №2. 2012 124 ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ
Продолжение таблицы 1
1. Налоговые и неналоговые до- ходы, всего: в том числе: - налоговые доходы: - неналоговые доходы: 5,3 3.1 2.2 62 37 25 5,4 3.7 1.7 45 31 14 5.9 3.9 2,0 41 27 14 5,9 4,2 1,8 48 34 15 6 4,1 1,9 56 38 18 6,2 4,3 1,9 59 41 18
2. Безвозмездные поступления из краевого бюдже-
та, всего:
3,3 39 6,54 55 8,25 58 6,3 52 4,7 44 4,22 41
в том числе:
- - - - 0,1 0,7 0,1 1 0,02 0 0,02 0
- дотации на вы- равнивание уровня бюджетной обес-
1,9 22 5,5 46 7,1 50 5,1 42 3,6 34 3,1 30
печенности;
1,3 15 1,0 8 1,0 7 1,1 9 1,1 10 1,1 11
- субсидии;
0,1 1 0,04 1 0,05 0,4
- субвенции;
- иные межбюд- жетные трансфер- ты
Возврат остатков
субсидий и суб- -0,1 1 - - -0,1 1 - - - - - -
венций
Источник: Составлена автором
Данные, представленные в табли- це 1, свидетельствуют о том, что в тече- ние 2008 - 2013 годов доходы городско- го бюджета города Сочи стабильно уве- личивались: в 2013 году достигнут 10,42 млрд. рублей, или увеличение произош- ло на 11% по сравнению с 2008 годом. Подобная динамика обусловлена повы- шением в общей структуре доходов до- ли безвозмездных поступлений из бюд- жетов вышестоящего уровня.
Особого внимания заслуживают основные параметры доходной части бюджета в 2008 -
2009 годах, когда его формирование происходило с учетом влияния негативных тенденций мирово- го финансового кризиса. Особенностью данного периода является то, что город- ской бюджет должен был формировать- ся преимущественно за счет налоговых поступлений от реализации инвестици- онных проектов. Вместо этого, на прак- тике
преобладающую долю в доходах бюджета занимали средства, получен- ные от продажи земельных участков.
С 2010 года наблюдается значи- тельное снижение уровня поступлений в бюджет города Сочи по причине со- кращения финансовой помощи, выде- ляемой из бюджетов вышестоящего уровня. Однако достаточно высокий удельный вес безвозмездных поступле- ний, а также отрицательная динамика не являются свидетельством неэффективного управления муниципальными фи- нансами либо наличия кризисной си- туации на соответствующей террито- рии. Такая ситуация объективно обу- словлена переходом к завершающей стадии подготовки к проведению Олимпийских игр.
Кроме того, можно справедливо предположить, что реформирование бюджетной сферы в части применения программно-целевого подхода к плани- рованию будет нацелено на повышение и усиление роли бюджетных субсидий, удельный вес которых в настоящее вре- мя составляет 79,9% от общей суммы безвозмездных поступлений, предос-
ФИНАНСОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ. №2. 2012 125 ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ
тавляемых бюджету города Сочи от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за анализируе- мый период. В рамках данного направ- ления целесообразно осуществить по- следующее усовершенствование систе- мы предоставления бюджетных субси- дий не только путем следования при- оритетным задачам реформирования муниципальных финансов, не только основываясь на оценке их исполнения, но и посредством стимулирования со- цио-экономического развития муниципалитета.
Подобная динамика происходила одновременно со значительными изме- нениями в расходной части бюджета (рисунок 1), которая основывалась на определении четких социально- значимых и количественно измеримых приоритетах расходования бюджетных средств. Это вызвано тем, что в совре- менных условиях необходимо выявить не только общую сумму расходов, но и привести должное обоснование основ- ных направлений расходования.
2
1
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
□
1. Общегосударственные вопросы
2. Национальная оброна
3. Национальная безопасность и правоохранительная деятельность
4. Национальная экономика
5. ЖКХ
□
6. Охрана окружающей среды
7. Социальная сфера
Рис. 1. Структура расходов городского бюджета города Сочи в 2008 — 2014 годах (Составлен автором)
Проанализировав структуру расходов городского бюджета города Сочи, можно сделать вывод, что бюджет 2008 - 2014 годов является социально направленным (расходы на финансирование социальной сферы составляют около 39% от общей суммы). Значительную роль играют также расходы на жилищно- коммунальное хозяйство (30%). При этом по обеим статьям до 2010 года отмечена динамика в сторону увеличения.
В сложившихся условиях достиг- нуть долгосрочных позитивных измене- ний возможно посредством системного (комплексного) видения сложившейся ситуации, а также путем активного
применения программно-целевого ме- тода на уровне муниципального образо- вания. Указанные инструменты в ко- нечном итоге должны привести к мак- симальной концентрации материаль- ных, финансовых, трудовых и иных ре- сурсов на приоритетных направлениях развития города. Кроме того, активное применение программно-целевого под- хода к бюджетному планированию по- зволит повысить качество предостав- ляемых
бюджетными учреждениями муниципальных услуг, установить взаимосвязь между результатами дея- тельности местной администрации и объемом требуемых для этого ресурсов, более эффективно распределять имею- щиеся в распоряжении бюджетные
ФИНАНСОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ. №2. 2012 126 ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ
средства между конкурирующими статьями расходов [2]. В противном же случае неизбежная периодическая кор- ректировка принятых решений или их отдельных элементов может привести к нежелательным и даже негативным по- следствиям, например, полному либо частичному блокированию работы, осуществляемой органами местного са- моуправления; разрозненности и отсут- ствию согласованности в действиях от- дельных министерств и ведомств, что в конечном итоге приведет к росту вре- менных, материальных, финансовых и иных затрат.
В этой связи в целях стабильного развития города Сочи необходимо обеспечить направленность бюджетной системы на достижение общественно значимых результатов, которые в свою очередь предполагают:
1) возобновление разработки дол- госрочных планов социально- экономического развития, предусматри- вающих все возможные сценарии развития ситуации, разворачивающейся не только на территории самого муници- пального образования, но и на уровне региона и всей страны в целом;
2) формирование конкретных практических рекомендаций по оценке объема действующих расходных обяза- тельств и осуществления процедуры принятия новых;
3) тщательный анализ принятия новых решений с точки зрения их воз- можного вклада в достижение итоговых результатов.
4) исключение из практической деятельности занижения финансовой составляющей при рассмотрении новых инициатив.
Постепенное выполнение пере- численных мероприятий должно в зна- чительной степени способствовать уси- лению роли долгосрочных городских целевых программ, состав и объем фи- нансирования которых представлен в таблице 2, в системе управления развитием города-курорта Сочи.
Таблица 2. Состав и объем финансирования целевых программ, реализуемых на территории города Сочи в 2011 — 2013 годах (млрд. рублей)
№ Уровень целевой программы, реализуемой на территории города Сочи 2011 2012 2013
1. Федеральные целевые программы 1,7 1,2 0,6
2. Краевые целевые программы 0,6 0,3 0,1
3. Городские целевые программы 0,8 0,7 1,2
Итого: 3,1 2, 2 1,7
Источник: Составлена автором по материалам Пояснительной записки к проекту бюджета города Сочи на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов.
Приведенные данные наглядно показывают, что к 2013 году общий объем финансирования городских целе- вых программ, реализуемых на соответ- ствующей территории, увеличится до
1,2 млрд. рублей, или на 27,7% по срав- нению с 2011 годом. Данный процесс будет происходить при одновременном снижении объема финансирования фе- деральных и региональных целевых программ.
Таким образом, практика применения программно-целевого метода бюджетного планирования на уровне муниципального образования позволяет сделать следующий вывод: необходимо совершенствовать технологии форми- рования и исполнения местных бюдже- тов, в том числе городского бюджета города Сочи, что, в свою очередь пред- полагает реализацию мероприятий по следующим направлениям.
1. Минимизацию всевозможных бюджетных рисков, то есть осуществ-
ФИНАНСОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ. №2. 2012 127 ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ
лять планирование бюджета следует с учетом консервативного прогноза: при- нятие новых расходных обязательств следует осуществлять при одновремен- ном расчете не только объема тех средств, которые необходимы для ис- полнения в среднесрочном периоде, но и за его пределами.
2. Расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств при исполнении бюджета должно опираться на четкие целевые ориентиры их деятельности, а также на отлаженные бюджетные процедуры, механизмы внутреннего контроля, вы- сокий уровень бюджетной дисциплины. Следовательно, необходимо развивать систему мониторинга качества финан- сового менеджмента, выполняемого главными распорядителями бюджетных средств, использовать ее результаты при оценке деятельности органов местного самоуправления и их руководителей в целях повышения их ответственности за достижение установленных показате- лей.
3. Совершенствование управле- ния целевыми программами, в рамках которого требуется уделить особое внимание управлению их реализацией, в том числе следует определить приори- тетный характер достижения целевых индикаторов: в случае сокращения финансирования по программам одновре- менно должно происходить уточнение целевых показателей. Для этого следует в нормативном порядке закрепить кри- терии, на основании которых можно изменить обеспечение финансовыми ресурсами программных мероприятий; степень важности задач; базовые меро- приятия, сокращение финансирования по которым ставит под угрозу реализа- цию программы в целом; максимально возможное сокращение финансирования по каждому из мероприятий, при кото- ром сохраняется смысл их осуществле- ния; мероприятия, прекращение кото- рых приведет к заведомо большим потерям, чем продолжение их финансирования для завершения.
4. Активное использование ме- ханизмов государственно-частного партнерства, которое способно обеспе- чить возможность осуществления обще- ственно-значимых проектов в наиболее короткие сроки, малопривлекательных для традиционных форм частного финансирования, а также повысить эффек- тивность проектов за счет участия в них малого бизнеса, обеспечить снижение нагрузки на бюджет за счет привлече- ния частных средств и переложения части затрат на пользователей (коммер- циализации предоставления услуг). Та- кая форма взаимодействия власти и бизнеса предоставляет возможность
сконцентрировать внимание государст- венных органов на наиболее свойствен- ных им функциях и сократить государ- ственные риски за счет распределения их между участниками.
Таким образом, выполнение ука- занных мероприятий в рамках примене- ния программно-целевого метода бюд- жетного планирования в конечном ито- ге должно привести к улучшению соци- ально-экономического положения му- ниципальных образований в условиях проведения бюджетных реформ.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1.Мишина С.В. Особенности формиро- вания доходов местных бюджетов в Российской Федерации // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2010. №
5.
2.Андреева О.В. Актуальные вопросы реализации результативного бюджети- рования на муниципальном уровне // Актуальные вопросы финансов, бухгал- терского учета и корпоративного управ- ления: материалы Международ. науч.- практ. конф., апрель 2011. / Рост. гос. экон. ун-т (РИНХ). - Ростов-на-Дону,
2011.
3.Каримова Э.Р. Внедрение бюджетирования в бюджетный процесс муници-
ФИНАНСОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ. №2. 2012 128 ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ
пального образования // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2007. № 12.
4.Сабетова Т.А. Оптимизация про- граммно-целевого бюджетирования как инструмент эффективной системы бюджетного планирования // Вестник АКСОР. 2009. № 8.
5.Постановление главы города Сочи от 2 февраля 2009 г. № 43 «Об утверждении городской целевой программы «Программа социально-экономического развития города Сочи на 2009 - 2013 годы».
6.Постановление администрации муниципального образования города Сочи от
12 июля 2010 г. № 845 «Об утвержде- нии Программы реформирования муни- ципальных финансов муниципального образования город-курорт Сочи на
2010 - 2012 годы».
7.Решения Городского Собрания Сочи
«Об исполнении бюджета города Сочи за 2008 - 2010 годы».
