CC BY
52
УДК 332.81
МЕ. Стадолин СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПОРЯДКА
ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО УПРАВЛЕНИЮ ЖИЛИЩНЫМ ФОНДОМ
Аннотация. Несмотря на неоднократные попытки законодательного регулирования и контроля за эффективностью деятельности управляющих организаций, растет массовое недовольство населения их работой и качеством предоставляемых жилищно-коммунальных услуг. С 1 сентября 2014 г. вступил в действие закон о фактическом лицензировании деятельности по управлению МКД, предусматривающий значительное ужесточение требований к управляющим организациям, который позволит изменить к лучшему негативные тенденции развития рынка управления многоквартирными жилыми домами. Несмотря на ряд положительных сторон принятого закона в статье показаны возможные негативные последствия для сферы управления многоквартирными домами и предлагаются рекомендации по их устранению.
Ключевые слова: жилищный фонд, многоквартирные дома, обязательное лицензирование, управляющие организации, управление многоквартирными домами, монополия в сфере управления жилищным фондом.
Mihaü Stadolin IMPROVE THE PROCEDURE OF LICENSING
THE HOUSING MANAGEMENT
Annotation. Despite repeated attempts of legislative regulation and monitoring the effectiveness of the activities of organizations, growing mass discontent of the population of their work and the quality of housing and communal services. From 1st September 2014 entered into force the law on the actual licensing management activities MCD, providing a significant tightening of requirements management companies, which will help them to improve the negative market trends in the management of apartment houses. Despite a number of positive aspects of the adopted law in the article shows the possible negative consequences for the management of apartment buildings and offers recommendations for their elimination. Keywords: аvailable housing, apartment buildings, compulsory license, management organizations, management of apartment houses, monopoly in the field of housing management.
В настоящее время, в России 2,4 млн многоквартирных домов находятся в управлении более 16 тыс. управляющими организациями (УО) и годовой оборот этого рынка превышает 500 млрд руб.
При этом управление объектами жилищного фонда остается одной из самых проблемных сфер государственного и муниципального управления. Так по статистике Минстроя России в 2013 г. государственными жилищными инспекторами было проведено более 240 тыс. проверок. Из них только 5 тыс. носили плановый характер, а остальные проводились по заявлениям граждан, недовольных работой управляющих организаций [4].
С 1 сентября 2014 г. вступил в силу ФЗ № 255 от 21 июня 2014 г. [2], предусматривающий ужесточение требований к организациям, которые занимаются управлением многоквартирными домами. Так, с 1 января 2015 г. для них вводится административная ответственность, в частности, за нарушение правил осуществления предпринимательской деятельности в данной сфере, а с 1 мая 2015 г. они смогут работать только на основании лицензии. Для этих целей Жилищный кодекс РФ дополнен новым разделом. При этом изменения не затронут ЖСК и ТСЖ.
Предпосылки принятия Закона очевидны: так в конце января 2014 г. на заседании Президиума экономического совета президент В.В. Путин призвал навести порядок в этой сфере и дал указание очистить сферу ЖКХ от неэффективных управляющих компаний и поддержал предложение правительства лицензировать деятельность таких организаций [3].
При этом до сих пор в каждом регионе за работой управляющих организаций (УО) следит Госжилинспекция, которая имеет соответствующие полномочия и права по государственному контролю за эксплуатацией жилищного фонда, представлению предписаний и штрафных санкций к недобросовестным управляющим организациям.
© Стадолин М.Е., 2015
Но отстранить от работы недобросовестную УО до сих пор было достаточно сложно. Перечень оснований для дисквалификации сегодня ограничен, процедура чрезвычайно сложная и длинная. Сегодня государственным жилищным инспекциям просто не хватает полномочий, чтобы защитить законные интересы граждан. Механизм лицензирование предоставит такие возможности.
Кроме того действующее законодательство не позволяет предъявлять предквалификационные требования к управляющим организациям при проведении конкурсов на управление объектами жилищного фонда, в итоге к управлению МКД допускаются организации, которые, имея прямой доступ к средствам граждан, не выполняют своих обязательств перед ними.
Принятый закон о лицензирование позволит изменить эту ситуацию. Так, по оценкам экспертов благодаря Закону с рынка могут уйти около 15 % управляющих компаний. Оставшиеся же за счет лицензирования должны подвергнуться тщательному учету и надзору со стороны государственных структур.
При этом предусмотрено, что лицензии управляющим организациям будут выдавать органы государственного жилищного надзора на основании решения лицензионной комиссии субъекта РФ. Не менее чем 1/3 ее членов должна быть представлена саморегулируемыми организациями, общественными объединениями, иными некоммерческими организациями, осуществляющим общественный жилищный контроль. Данная норма, введенная в жилищный кодекс (ЖК) [1] призвана обеспечить объективность принятия решения о выдаче лицензий.
Согласно указанного документа, рекомендуемое число членов лицензионной комиссии - не более 20 чел., из них представителей органов государственной власти региона - не более 30 %, а остальные члены - от профильных саморегулируемых, общественных организаций и муниципальных образований.
С одной стороны тот факт, что решение о выдаче лицензии будет приниматься не только представителями органов государственной власти, является несомненным плюсом. Однако при этом может возникнуть ряд проблем.
Поскольку рекомендации не являются обязательными для исполнения, то субъекты РФ, могут и не соблюдать их положения и ограничиться выполнением базовых требований. Минимальное же количество членов лицензионной комиссии юридически не закреплено ни в одном из документов. Соответственно есть риск формального подхода к их формированию.
Кроме того, в связи с введением лицензирования помимо непосредственно выдачи разрешительных документов, каждый субъект РФ должен обеспечить ведение реестра лицензии. На федеральном уровне будет функционировать сводный реестр лицензий и реестр дисквалифицированных лиц управляющих организаций [1]. Также должны быть приняты необходимые региональные нормативные акты по формированию лицензионных комиссий, проведению аттестации должностных лиц управляющих организаций.
Необходимо отметить, что, на настоящий момент, Минстрой России подготовил проекты требуемых федеральных нормативных актов, однако они пока не приняты и находятся в диапазоне от уведомления о разработке до процедуры оценки регулирующего воздействия. В связи с этим существует риск, что до 1 мая 2015 г. не все регионы успеют решить организационные моменты и выдать управляющим организациям лицензии.
Законом предусматривается две крайних меры воздействия на недобросовестную управляющую организацию [1]. Так, УО может лишиться права обслуживать конкретные дома, по которым органом государственного жилищного надзора были выявлены нарушения и вынесены предписания об их устранении. Кроме того, назначение судом административного наказания за неисполнение или ненадлежащее исполнение предписаний два и более раза в течение календарного года является основанием для исключения таких домов из реестра лицензий субъекта РФ (по решению органа государственного жилищного надзора).
В подобной ситуации собственники на общем собрании должны заново выбрать способ управления домом (управляющая организация или ТСЖ), иначе орган местного самоуправления сам привлечет новую управляющую организацию на конкурсной основе. Исключение составляют случаи, когда собственники на общем собрании, несмотря на наличие нарушений со стороны управляющей
компании, все равно решили сохранить с ней договорные отношения. В такой ситуации она может продолжить обслуживать дом, невзирая на претензии государственного жилищного надзора.
Кроме того, предусмотрено аннулирование лицензий управляющей организации в судебном порядке по заявлению органа государственного жилищного надзора [1]. При этом решение об обращении в суд будут принимать лицензионные комиссии субъекта РФ. Произойти это может в случае, когда из реестра лицензий субъекта РФ исключены дома управляющей компании, общая площадь помещений в которых составляет 15 % или более от общей площади помещений всех обслуживаемых ей домов в течение календарного года. В этом случае управляющая организация вообще лишается права осуществлять деятельность по управлению многоквартирными домами.
Несмотря на положительные потенциальные стороны принятого закона, ряд экспертов указывают на существенные недоработки и противоречия в самом документе и считают, что лицензирование деятельности управляющих компаний с учетом текущего уровня коррупции недопустимо в принципе и негативно скажется на конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг, а так же может привести к переделу рынка и фактическому уничтожению конкуренции, что повлечет уход добросовестных компаний, при этом, выгоду от изменений получат, прежде всего, аффилированные с органами территориального управления УО. Кроме того, как показывает практика управления жилищным фондом, проблемы управляющих компаний связаны, в основном, с ресурсоснабжающими организациями и предоставлением ими некачественных коммунальных услуг [5].
Для решения проблем, связанных реализацией положений нового закона необходимо, на наш взгляд, рекомендовать следующие меры.
- Создание на федеральном уровне апелляционной лицензионной комиссии в качестве альтернативы судебному обжалованию решений региональных лицензионных комиссий. Подобная мера должна снизить и коррупционные риски, и сговоры на уровне региона, а также сэкономить время, так как в суде дела могут рассматриваться месяцы или даже годы.
- В лицензионные комиссии должны в обязательном порядке входить представители крупнейших саморегулируемых организаций, объединяющих управляющие компании в соответствующем субъекте РФ. Данные меры должны обеспечить объективность принимаемых решений о выдаче или об отказе в выдаче лицензии.
- Изменить нормы, позволяющие исключить дом из реестра лицензий субъекта РФ после невыполнения двух предписаний, которые являются чрезмерными и могут использоваться как инструмент передела рынка. Также указанные положения закона могут повлечь массовые отказы управляющих компаний от обслуживания домов, которые находятся в плохом состоянии, так как риск потери лицензии очень высок, а содержание таких домов потребует значительных затрат из местных бюджетов. Эту проблему можно решить либо возвращаясь к созданию государственных и муниципальных управляющих организации либо, что более эффективно, вводить, в таких случаях, меры эко-номическиго стимулирования управляющих организаций [6].
- Несмотря на достаточно широкие инструменты воздействия на управляющие организации, на практике возможности государства контролировать их деятельность достаточно ограничены. Дело в том, что государственный жилищный надзор будет ограничен в отношении управляющих организаций, которые будут работать на основании лицензии (данное положение вступит в силу с 1 мая 2015 года). В итоге жилищные инспекции смогут проверять только соблюдение управляющими организациями лицензионных требований, перечень которых крайне мал, и к тому же является закрытым. Ничего, кроме раскрытия информации, по сути дела, лицензионный орган не сможет контролировать после того, как выдаст управляющей организации лицензию. Поэтому если мы действительно хотим, чтобы в рамках лицензионного контроля органы государственного жилищного надзора проверяли соблюдение управляющей организацией требований соответствующих регламентов и нормативных документов, то необходимо скорректировать ст. 193 Жилищного кодекса РФ в части перечня лицензионных требований.
- Кроме того, нормы, предусматривающие административную ответственность за осуществление деятельности по управлению многоквартирными домами без лицензии, вступили в силу с 1
января 2015 г., в то время как сама обязанность иметь лицензию возникает лишь 1 мая 2015 г. Указанное противоречие также на практике может привести к ряду проблем и требует устранения.
- Говоря о разграничении функций управляющих, ресурсоснабжающих коммунальных организаций и собственников, необходимо решение вопроса об усилении ответственности последних. Неуплата коммунальных платежей негативно влияет на финансовое положение и качество услуг управляющих компаний, поскольку ресурсоснабжающие организации взыскивают задолженность именно с них. Управляющая организация в свою очередь зачастую не имеет физической возможности взыскать задолженность с жителей.
- Одним из условий выдачи управляющей организации лицензии является получение ее должностными лицами квалификационного аттестата [1]. Документ будет выдаваться сроком на пять лет по результатам экзамена, порядок проведения которого уже разработал Минстрой России. Всего кандидатам придется ответить на 100 вопросов, связанных с управлением многоквартирным домом, в течение 120 минут. При этом вопросы имеют очень узкую специализацию и требуют высокого уровня знаний в соответствующей области. В связи с этим необходимо обеспечить возможность подготовки, в том числе и действующих руководителей управляющих организаций, к сдаче экзамена. При этом далеко не во всех регионах система профессиональной подготовки, переподготовки сформирована и поэтому, возможно, подготовить должностных лиц управляющих компаний к сдаче экзаменов не получится. Проблема повышения профессионального уровня должностных лиц управляющих организаций стоит достаточно остро, и в идеале ее нужно было решать до введения лицензирования с помощью создания системы соответствующих учебных центров.
Таким образом, рассматриваемый закон имеет очевидные недостатки и без внесения в него необходимых изменений по его совершенствованию, введение лицензирования деятельности по управлению МКД может привести к ухудшению ситуации в этой социально значимой сфере государственного управления.
Библиографический список
1. Федеральный закон от 29.12.2004 № 188-ФЗ (ред. от 24.11.2014) «Жилищный кодекс Российской Федерации» [Электронный ресурс]. - Режим доступа : Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
2. Федеральный закон от 21.07.2014 № 255-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» [Электронный ресурс]. - Режим доступа : Система «Гарант».
3. Выступление на заседании президиума Экономического совета 30 января 2014 года [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://state.kremlin.ru (дата обращения : 29.01.2015).
4. Жкх портал.рф [Электронный ресурс]. - Режим доступа : Шр://Жкх портал.рф>оЙБ^.Ыш1 (дата обращения : 22.01.2015).
5. Зуденкова, С. А. Проблемы качества обслуживания в ЖКХ / С. А. Зуденкова // Сборник научных статей и докладов на конференциях Российской муниципальной академии. - М., 2013. - С. 88-90.
6. Петрина, О. А. О реализации государственной жилищной политики в регионах России / О. А. Петрина, М. Е. Стадолин // Вестник университета (Государственный университет управления). - 2014. - № 16. -С. 140-144.
