CC BY
43
БЮДЖЕТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
УДК 336.26
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕТОДИКИ
РАСПРЕДЕЛЕНИЯ ДОТАЦИЙ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЯМ АРХАНГЕЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ НА ПОДДЕРЖКУ МЕР ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ СБАЛАНСИРОВАННОСТИ
БЮДЖЕТОВ
И. И. МАТВИЕНКО, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и кредита Е-таП:Пт1978@гатЫег. ги
Л. А. ЧИЖОВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и кредита Е-таП:сЫ]оуа. тИа@уа^ех. ги Всероссийский заочный финансово-экономический институт, филиал в г. Архангельске
В статье проанализирована методика распределения дотаций муниципальным образованиям Архангельской области на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов, выявлены ее недостатки. Авторы предлагают реализовать определенную рейтинговую оценку социально-экономического развития муниципальных образований области, на основе которой будет производиться расчет объема стимулирующей части дотации.
Ключевые слова: дотации, муниципальное образование, бюджетная обеспеченность, межбюджетные отношения, органы местного самоуправления, рейтинг, оценка социально-экономического развития.
В настоящее время муниципальные образования получают дотации на выравнивание бюджетной
обеспеченности за счет средств бюджета субъекта РФ. При этом размер (объем) дотаций, порядок и методика распределения дотаций утверждаются законом о бюджете субъекта РФ.
К сожалению, методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности за счет средств бюджета субъекта РФ является несовершенной. Она не показывает, по какому принципу направляются дотации в муниципальные образования. В основном методика не учитывает социально-экономическое развитие муниципальных образований, игнорирует стимулирующую функцию межбюджетных отношений, не придает значения эффективности деятельности органов местного самоуправления.
Действующие методики не стимулируют муниципальные образования на наращивание собствен-
ных доходов и развитие муниципалитета. Наоборот, они влекут за собой иждивенческие настроения со стороны органов местного самоуправления, поскольку абсолютно не стимулируют поиск дополнительных источников дохода для развития муниципального образования и сбалансированности местного бюджета.
В этой связи разработка предложений по совершенствованию методики распределения дотаций является актуальным и практически значимым направлением исследования. Авторы считают, что методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности за счет средств бюджета субъекта РФ должна стимулировать поиск технологий укрепления бюджетно-финансовой базы муниципальных образований посредством эффективного использования уже имеющегося в распоряжении органов местного самоуправления экономического и административного потенциала.
В приложении № 20 закона Архангельской области от 21.12.2010 № 243-18-03 «Об областном бюджете на 2011 год» показана методика распределения дотаций бюджетам муниципальных районов и городских округов Архангельской области и Ненецкого автономного округа на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов.
В представленной методике распределения дотаций муниципальным образованиям на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов в Архангельской области были выявлены все перечисленные недостатки. Проанализированная методика является «обезличенной» и не показывает точно, по какому критерию распределяются дотации муниципальным образованиям Архангельской области - муниципальным районам и городским округам. При этом совсем не учитывается эффективность деятельности органов местного самоуправления.
Для совершенствования методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности (методики распределения дотаций муниципальным образованиям на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов в Архангельской области) необходимо взаимоувязывать размер (объем) дотаций муниципальным образованиям за счет средств бюджетов субъектов РФ и эффективность деятельности органов местного самоуправления.
Бюджетный кодекс РФ в ст. 137 и 138 определяет правовые основы дотаций на выравнивание
бюджетной обеспеченности муниципальных образований - поселений, муниципальных районов и городских округов - за счет средств бюджетов субъектов РФ. Так, ст. 138 раскрывает основы до-тационности муниципальным районам и городским округам.
Основной критерий, в соответствии с которым в настоящее время определяется размер (объем) дотации муниципальным образованиям, - численность жителей. Необходимо также учитывать социально-экономическое развитие муниципалитета, поскольку социально-экономическое развитие напрямую зависит от эффективности деятельности органов местного самоуправления.
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности должны содействовать достижению или поощрению достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления, т. е. должны стимулировать органы местного самоуправления к более эффективной деятельности в целях повышения уровня социально-экономического развития муниципального образования.
Критерии оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов установлены Указом Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и соответствующим распоряжением Правительства РФ от 11.09.2008 № 1313-р. Также на федеральном уровне были установлены:
- сроки проведения оценки;
- перечень показателей для проведения оценки;
- методика мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления;
- методические рекомендации о порядке выделения из бюджета субъекта РФ грантов муниципальным образованиям, достигших наилучших значений показателей;
- типовая форма отчетности глав муниципальных образований.
В Архангельской области было дополнительно принято постановление главы администрации Архангельской области от 20.02.2009 № 33 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Архангельской области», которым утверждены:
• регламент проведения оценки на территории
Архангельской области;
• целевые значения показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов;
• форма доклада глав муниципальных образований;
• перечень дополнительных показателей, необходимых для проведения оценки в сфере благоустройства территории.
Оценка эффективности органов местного самоуправления в соответствии с Указом Президента РФ проводится с 2009 г., итоги которой ежегодно публикуются на сайте правительства Архангельской области не позднее 1 октября текущего года в формате специального Сводного доклада.
Задачей оценки является необходимость объективно отразить социально-экономическое положение муниципального образования, определить проблемы, требующие приоритетного внимания органов местного самоуправления, дать рекомендации для повышения качества управления.
В случае если будет установлено, что причины, приведшие к низкой оценке, позволяют применить в отношении главы муниципального образования или главы местной администрации положение ст. 74 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», он может быть отрешен от должности губернатором Архангельской области.
Указом губернатора области от 23.03.2011 № 34-у «О внесении изменений в постановление главы администрации Архангельской области от 20 февраля 2009 года № 33» внесены изменения в оценку эффективности деятельности органов местного самоуправления в Архангельской области.
Взаимоувязку размера (объема) дотаций муниципальным образованиям (муниципальным районам и городским округам) за счет средств бюджетов субъектов РФ и эффективности деятельности органов местного самоуправления авторы предлагают делать на основе методики рейтинга муниципальных образований Архангельской области, которая будет отражать эффективность деятельности органов местного самоуправления.
Методика рейтинга муниципальных районов и городских округов Архангельской области будет устанавливать основные положения, систему показателей и алгоритм комплексной оценки социально-экономического развития муниципальных образований Архангельской области.
Методика заключается в построении рейтинговых значений в муниципальных образованиях по основным показателям социально-экономического развития. Оценка социально-экономического развития муниципального образования используется при сравнительном анализе муниципальных образований за отчетный период.
Для расчета рейтинга оценки социально-экономического развития муниципальных образований (муниципальных районов и городских округов) используются следующие наиболее важные индикаторы:
- объем инвестиций на душу населения, тыс. руб.;
- объем налоговых и неналоговых доходов бюджета муниципального района на 1-го жителя, тыс. руб.;
- объем отгруженных товаров промышленного производства на душу населения, тыс. руб.;
- производительность труда в промышленности, тыс. руб./раб.;
- объем произведенной сельскохозяйственной продукции в хозяйствах всех категорий на душу населения, тыс. руб.;
- производительность труда в сельском хозяйстве, тыс. руб./раб.;
- объем выполненных подрядных работ (в строительстве) на душу населения, тыс. руб.;
- производительность труда в строительстве, тыс. руб./раб.;
- обеспеченность общей жилой площадью на 1 чел., м2/чел.;
- ввод жилья на душу населения, м2;
- объем розничной торговли на душу населения, тыс. руб.;
- количество малых предприятий на 1 тыс. чел. населения, ед.;
- объем отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг собственными силами малых предприятий на душу населения, тыс. руб.;
- производительность труда в малом бизнесе, тыс. руб.;
- среднемесячная номинальная начисленная заработная плата, руб.;
- доля населения, имеющего доходы ниже прожиточного минимума, %.
Расчет показателей по предложенной методике должен осуществляться за каждый квартал и за год.
Порядок рейтинговой оценки социально-экономического развития муниципальных образований (муниципальных районов и городских округов) определяется следующим образом.
Ранжирование производится по показателю итоговой интегральной оценки. Итоговый ранг муниципального образования может принимать значение от 1 до 26 - по числу муниципальных районов (19) и городских округов (7) в Архангельской области. При этом муниципальному образованию, получившему минимальное значение итоговой интегральной оценки, присваивается ранг - 26, максимальное - 1.
Необходимо отметить, что значение Р означает
т
позицию в рейтинге и изменяется от 1 до И, а I Р.
1=1
может принимать значение от т до mN, где т - число индикаторов, N - количество муниципальных образований. Соответствующее преобразование, задающее переход от диапазона [т; тЩ к диапазону [0/1], задается следующей формулой:
т
IР - т
А = -,
1 т (N -1)
где А. - итоговая интегральная оценка 1-го муниципального образования в экономике Архангельской области;
Р - ранг 1-го муниципального образования по 1-му индикатору социально-экономического развития;
/ - номер индикатора социально-экономического развития, изменяется от 1 до т=16; ] - номер муниципального образования, изменяется от 1 до N=26.
Показателем для ранжирования является максимальное значение абсолютного прироста индикатора (Пабс у) . Для индикаторов, отрицательная динамика которых рассматривается положительно, ранг определяется по минимальному значению абсолютного прироста индикатора.
Пабсу = Потчету - Пбазису, где Пабсу - значение абсолютного прироста индикатора;
Потчет.. - значение 1 -го индикатора за отчетный период в ]-м муниципальном образовании;
Пбазис.. - значение 1 -го индикатора за соответствующий предыдущий период в 1-м муниципальном образовании.
Ранжирование муниципальных образований производится в следующем порядке: с лучшими значениями (1-е место - 26) и с худшими значениями (последнее место - 1).
На основе рейтинга оценки социально-экономического развития муниципальных образований (см. таблицу) предлагаем определять размер (объем) дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов муниципальных районов и городских округов.
Таким образом, размер дотаций каждому муниципальному образованию можно рассчитывать по формуле:
й1 =—
1=1
где й. - размер стимулирующей дотации у-му муниципальному образованию на основе его социально-экономического развития; Д3 - общая сумма третей части дотации (стимулирующая часть);
А. - итоговая интегральная оценка у-го муниципального образования в экономике Архангельской области (см. таблицу); N - общее количество муниципальных районов и городских округов (26).
Следует отметить, что приведенная выше формула описывает ситуацию равновесия по Нэшу в механизме обратных приоритетов при распределении ресурсов [1]. Также данный механизм хорошо изложен в математических методах и моделях [9].
Логично считать, что право на максимальный размер (объем) дотаций имеет то муниципальное образование, которое имеет высокий уровень развития благодаря эффективной работе органов местного самоуправления. Право на минимальный размер (объем) дотаций имеет то муниципальное
Интервальная шкала группировки муниципальных образований по прямой шкале Харрингтона
Уровень развития муниципального района и городского округа Итоговая интегральная оценка у-го муниципального образования в экономике Архангельской области
Очень высокий 0,8-1
Высокий 0,63-08
Средний 0,37-0,63
Низкий 0,2-0,37
Очень низкий 0-0,2
Источник: составлено авторами по данным [3].
образование, которое имеет депрессивный уровень развития из-за неэффективной работы органов местного самоуправления.
Если установлено, что депрессивный уровень развития муниципального района или городского округа определен из-за неэффективной работы органов местного самоуправления, то глава муниципального образования может быть отрешен от должности губернатором Архангельской области.
Однако не всегда даже при эффективной деятельности органов местного самоуправления, и главы муниципального образования в частности, возможен высокий уровень социально-экономического развития муниципального образования по ряду объективных причин (отсутствие промышленного производства, отсутствие произведенной сельскохозяйственной продукции, отсутствие строительства и т. д.). Поэтому необходимо предусмотреть минимальный фиксированный размер дотаций, независящий от рейтинга социально-экономического развития муниципального образования.
Таким образом, авторами статьи предлагается установить 2 части дотации для муниципальных районов и городских округов:
• 1-я часть - фиксированная часть для всех муниципальных образований в одинаковом размере (объеме) (Д1 + Д2) - взята из методики, представленной в приложении № 20 закона Архангельской области от 21.12.2010 № 243-18-03 «Об областном бюджете на 2011 год»).
• 2-я часть - стимулирующая часть, зависящая от рейтинговой оценки социально-экономического развития муниципального образования (Д3) - третья часть дотации из методики, представленной в приложении № 20 областного закона от 21.12.2010 № 243-18-О3). Итогами совершенствования методики станут,
в частности:
• возможность расчета по предложенной формуле размера стимулирующей части дотации для каждого муниципального образования, что позволит отказаться от субъективных решений областного собрания депутатов по поводу распределения этой части дотации;
• зависимость стимулирующей части (Д3) от эффективности деятельности органов местного самоуправления.
Список литературы
1. Бурков В. Н., Коргин Н. А., Новиков Д. А. Введение в теорию управления организационными системами. М.: ЛИБРОКОМ, 2009.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 27.07.2011). М.: Юрайт, 2011.
3. Коробов В. Б., Тутыгин А. Г. Классификационные методы решения эколого-экономических задач: монография. Архангельск: Поморский госуниверситет, 2010. С. 205-206.
4. Об областном бюджете на 2011 год: областной закон от 21.12.2010 № 243-18-О3.
5. Об общих принципах организации ме стного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3.
6. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607.
7. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Архангельской области: постановление главы администрации Архангельской области от 20.02.2009 № 33.
8. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11.09.2008 № 1313-р (ред. от 15.05.2010).
9. Шикин Е. В., Чхартишвили А. Г. Математические методы и модели в управлении. М.: Дело, 2000.
