CC BY
110
Бюджетная система
УДК 336.144.31
совершенствование методики
финансового анализа программных расходов бюджета
С.Н. МАКАРОВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов Е-mail: msn2004@list.ru Сибирский федеральный университет
В статье отмечается, что в связи с интеграцией в бюджетный процесс государственных (муниципальных) программ необходимо уточнить формулы расчета бюджетных коэффициентов и предложить новые показатели методики финансового анализа программных расходов бюджета, позволяющие выявить внутренние резервы повышения эффективности государственного и муниципального управления. Представлены результаты апробации методики на примере расходов краевого бюджета Красноярского края.
Ключевые слова: программный бюджет, финансовый анализ, государственная программа, инструменты финансового анализа, программно-целевой метод, метод коэффициентов, методика, эффективное использование государственных средств
В настоящее время в Российской Федерации формируется новая система государственного и муниципального управления в целях повышения результативности и эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Одним из ее элементов является программное бюджетирование в сфере управления государственными и муниципальными финансами на основе внедрения в бюджетный процесс целевых программ.
Однако, как отмечается в Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике в 2014-2016
гг. от 13.06.2013, государственные программы пока не стали инструментом выработки и реализации государственной политики на долгосрочную перспективу. Многие из них рассчитаны на увеличение бюджетного финансирования, источники которого не обозначены.
Практическая задача повышения результативности и эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления обусловливает необходимость развития теории и методологии программного бюджетирования. Подтверждением является поиск форм практической реализации идеи программного бюджета через формирование различных видов целевых программ. С 01.01.2008 в бюджетный процесс публично-правового образования были введены ведомственные целевые программы. С 01.01.2009 он дополнен обязанностью формирования долгосрочных целевых программ. Однако уже с 01.01.2014 долгосрочные целевые программы были упразднены, появился новый вид — государственные (муниципальные) программы. К сожалению, в Бюджетном кодексе РФ четких определений и классификационных взаимосвязей различных видов целевых программ так и не появилось.
Если внимательно изучить ст. 179 Бюджетного кодекса РФ, то видно, что порядок формирования и реализации государственных (муниципальных)
программ устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования. По ст. 179.3 Бюджетного кодекса РФ формирование и реализация ведомственных целевых программ является правом (не обязанностью) публично-правового образования. При этом порядок их разработки, утверждения и реализации — это компетенция соответственно Правительства РФ, высшего органа исполнительной власти субъекта РФ, местной администрации. Таким образом, публично-правовым образованиям предоставлены большие возможности в вопросах правового регулирования целевых программ.
Например, согласно постановлению Правительства РФ от 02.08.2010 N° 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ РФ» государственной программой Российской Федерации является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности. Спорным моментом является включение ведомственных целевых программ и отдельных мероприятий органов государственной власти в состав государственной программы РФ. На взгляд автора, нерешенная проблема классификации целевых программ предопределяет серьезные недостатки и ошибки в методиках их формирования на региональном и муниципальном уровнях. Подтверждением является письмо Минфина России от 05.07.2013 № 02-16-03/26124, согласно которому допустимо преобразование (переименование) действующих долгосрочных целевых программ в государственные (муниципальные) программы.
В настоящее время государственные программы РФ, субъектов России и муниципальные программы сформированы, их финансовое обеспечение утверждено соответствующими законами (решениями) о бюджетах на 2014-2016 гг. Возникает потребность в разработке соответствующего методического инструментария финансового анализа программных расходов бюджета, тем более, что необходимость оценки эффективности реализации государствен-
ных (муниципальных) программ закреплена в ст. 179 Бюджетного кодекса РФ.
Автором подготовлена методика финансового анализа и оценки программных расходов бюджета публично-правового образования на основе ведомственных и долгосрочных целевых программ [2]. В связи с отменой долгосрочных целевых программ и интеграцией в бюджетный процесс государственных (муниципальных) программ автор усовершенствовал указанную методику.
Следует отметить, что цели, предмет и объект финансового анализа программных расходов бюджета не меняются.
По-прежнему финансовый анализ проводится для принятия управленческих решений, касающихся объемов и резервов повышения эффективности программных расходов, структуры целевых бюджетных программ, целесообразности программных мероприятий в целях социально-экономического развития территории. Предметом финансового анализа выступает процесс программного бюджетирования (его результаты и факторы). Объект финансового анализа—показатели результата и эффективности управления программными расходами бюджета публично-правового образования.
В процессе финансового анализа выполняются расчеты по определению абсолютных и относительных показателей программных расходов бюджета.
Система абсолютных показателей программных расходов бюджета включает количественные и стоимостные показатели.
Уточним состав количественных показателей программных расходов бюджета, включив показатели, характеризующие новые государственные (муниципальные) программы:
— количество главных распорядителей бюджетных средств ^ГРБС;
— количество главных распорядителей бюджетных средств, реализующих ведомственные целевые программы Л^ГРБС(ВцП) ;
— количество главных распорядителей бюджетных средств, реализующих долгосрочные целевые программы ^ГРБС(ДДП) , реализующих государственные (муниципальные) программы ^ГРБС(ГМП);
— количество ведомственных целевых программ ^ВДП;
— количество долгосрочных целевых программ ^ддц , количество государственных (муниципальных) программ ^ГМП;
— количество долгосрочных целевых программ продолжительностью 3 года —д^ , государственных (муниципальных) программ продолжительностью 3 года -ГМПз ;
— количество долгосрочных целевых программ продолжительностью 4 года -дцп , государственных (муниципальных) программ продолжительностью 4 года -гмп4 ;
— количество долгосрочных целевых программ стратегического развития продолжительностью пять и более лет N
(муниципальных) программ инновационного раз-
вития
Р
ДЦП„
государственных (муниципальных) программ стратегического развития продолжительностью пять и более лет -ГМП ;
— количество долгосрочных целевых программ межведомственных, имеющих более одного главного распорядителя бюджетных средств —дт1д , государственных (муниципальных) программ межведомственных, имеющих более одного главного распорядителя бюджетных средств -ГМП ;
— количество долгосрочных целевых программ, имеющих одного главного распорядителя бюджетных средств -дцп , государственных (муниципальных) программ, имеющих одного главного распорядителя бюджетных средств —ГМП^ .
Стоимостные показатели программных расходов бюджета дополним расходами на реализацию государственных (муниципальных) программ и новыми показателями (расходы на выполнение государственных и муниципальных заданий, субвенции и субсидии муниципальным бюджетам). Это обусловлено отменой фондов компенсаций и софинансирования расходов в связи с совершенствованием системы управления бюджетными расходами с 01.01.2014.
В результате получим обновленный состав стоимостных показателей программных расходов бюджета:
— расходы на реализацию ведомственных целевых программ РВцП ;
— расходы на реализацию долгосрочных целевых программ Р государственных (муниципальных) программ РГМП ;
— внепрограммные расходы РВН ;
— бюджетные инвестиции (капитальные расходы) в составе расходов на долгосрочные целевые программы Рдцп , на государственные (муниципальные) программы РГМ^в ;
— расходы на реализацию долгосрочных целевых программ инновационного развития Рдщ публично-правового образования, государственных
ГМПинн
— расходы на реализацию долгосрочных целевых программ стратегического развития публично-правового образования продолжительностью 5 и более лет Рдщ , государственных (муниципальных) программ стратегического развития РГМПстр ;
— расходы на реализацию федеральных целевых программ, государственных программ РФ (субъектов РФ для анализа программных расходов местных бюджетов) на территории публично-правового образования РфцП и ГП;
— расходы на реализацию долгосрочных целевых программ межведомственных Рдщ , государственных (муниципальных) программ межведомственных Р„ т ;
Г 1МПМВ
— расходы на выполнение государственных (муниципальных) заданий РГМЗ ;
— расходы на выполнение государственных (муниципальных) заданий в составе расходов на ведомственные целевые программы, государственные (муниципальные) программы РГМ^ ;
— субвенции муниципальным бюджетам в составе расходов на ведомственные целевые программы, долгосрочные целевые программ, государственные программы Сбв ;
— субсидии муниципальным бюджетам в составе расходов на ведомственные целевые программы, долгосрочные целевые программ, государственные программы Сбс ;
— расходы главного распорядителя бюджетных средств РГРБС ;
— расходы по разделу бюджетной классификации Р ;
^ разд '
— расходы главного распорядителя бюджетных средств по разделу бюджетной классификации
расходов РГРБСразд .
Система относительных показателей включает общие и индивидуальные бюджетные коэффициенты.
Общие бюджетные коэффициенты применимы как для бюджета публично-правового образования в целом, так и для конкретного главного распорядителя бюджетных средств. В их состав вводим новые коэффициенты программного управления государственными (муниципальными) услугами, компенсации переданных полномочий и софинанси-рования расходов. Это связано с тем, что включение основных параметров государственного (муниципального) задания в состав целевых показателей
выполнения соответствующих государственных (муниципальных) программ является одной из задач повышения доступности и качества оказания государственных (муниципальных) услуг. Межбюджетные трансферты должны быть обеспечены механизмом их эффективного и результативного использования [5].
Новый общий коэффициент программного управления государственными (муниципальными) услугами предлагаем рассчитывать по следующей формуле:
К.
Р
Р
Новый общий коэффициент софинансирования расходов предлагаем рассчитывать по следующей формуле:
Сб„
К
РВДП + РДДП (РГМП )
Данный коэффициент позволит оценить степень использования органами государственной власти и местного самоуправления программно-целевого принципа в процессе управления государственными (муниципальными) услугами.
Нормативное значение коэффициента программного управления государственными (муниципальными) услугами рекомендуем определять следующим уравнением:
К = 1
пр.упр
Считаем, что расходы на реализацию государственных (муниципальных) заданий должны быть полностью включены в состав целевых программ, а параметры качества и доступности государственных (муниципальных) услуг — в состав целевых индикаторов и показателей результативности указанных программ.
Новый общий коэффициент компенсации переданных полномочий предлагаем рассчитывать по следующей формуле:
К = Сбв
комп р + р (р )'
ВЦП ДЦП V ГМП'
Данный коэффициент отражает долю субвенций в составе расходов на целевые программы и позволяет получить одну их важных характеристик программы, определяющую особенности ее реализации. Высокое значение данного коэффициента (близкое к 1) свидетельствует о том, что программа будет в основном реализовываться в другом публично-правовом образовании и это необходимо учитывать при оценке ее эффективности. Вопрос о целесообразности таких программ, на взгляд автора, является дискуссионным. Более актуальной считается задача разработки эффективного методического инструментария расчета указанных субвенций.
Данный коэффициент отражает долю субсидий муниципальным бюджетам на софинансирование аналогичных муниципальных программ. Его высокое значение (близкое к 1) свидетельствует о важности и масштабности решаемых программой задач для социально-экономического развития региона.
В результате получим обновленный состав общих бюджетных коэффициентов:
— программного бюджетирования (реальный к~>Ц1г, и номинальный ):
— внепрограммных мероприятий Квн ;
— инвестиционной активности Кинв а;
— инновационной активности Кинн ;
— стратегического развития Кстрр ;
— интеграции Кинт;
— межведомственного взаимодействия Км в;
— программного управления государственными (муниципальными) услугами Кпр упр ;
— компенсации переданных полномочий
К ;
коми'
— софинансирования расходов Ксофин.
Индивидуальные бюджетные коэффициенты
применимы только для финансового анализа программных расходов конкретного главного распорядителя бюджетных средств. В их состав вводим новый коэффициент участия главного распорядителя бюджетных средств в государственной (муниципальной) программе. Это предопределено субъектным составом введенных в практику бюджетного процесса государственных (муниципальных) программ, который включает ответственных исполнителей, соисполнителей, участников. Государственная (муниципальная) программа является межведомственной и ее финансирование осуществляют несколько главных распорядителей бюджетных средств, каждый из которых выполняет определенные функции в процессе формирования и реализации программы.
Новый индивидуальный коэффициент участия главного распорядителя бюджетных средств в государственной (муниципальной) программе предлагаем рассчитывать по следующей формуле: Р
ту 1 ГРБС
К уч = Р-•
"гл /гтт
Данный коэффициент отражает долю расходов главного распорядителя бюджетных средств в общем объеме расходов на государственную (муниципальную) программу и позволяет оценить обоснованность наделения его функциями ответственного исполнителя программы.
Нормативное значение коэффициента участия для ответственного исполнителя программы рекомендуем определять следующим уравнением: К > 0,5.
уч '
Считаем, что ответственный исполнитель должен иметь преимущественное право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между получателями бюджетных средств в рамках соответствующей государственной (муниципальной) программы.
В результате получим обновленный состав индивидуальных бюджетных коэффициентов:
— централизации расходов главного распорядителя бюджетных средств Кц;
— специализации расходов главного распорядителя бюджетных средств Кс ;
— диверсификации расходов главного распорядителя бюджетных средств Кд ;
— участия главного распорядителя бюджетных средств в государственной (муниципальной) программе Куч.
Представим результаты апробации усовершенствованной методики финансового анализа программных расходов бюджета публично-правового образования на примере краевого бюджета Красноярского края. Информационной базой послужила публичная бюджетная отчетность об исполнении краевого бюджета Красноярского края за 20072013 гг. и плановые показатели на 2014 г. [3].
Расходы краевого бюджета Красноярского края с 2007 по 2014 гг. увеличились почти в 2 раза. Показатели сбалансированности краевого бюджета неудовлетворительны. Начиная с 2011 г. наблюдается устойчивый дефицит бюджета. Данная тенденция сохранится и в 2014 г. (табл. 1).
В Красноярском крае переход к программному бюджетированию осуществляется с 2006 г. Первые ведомственные целевые программы были приняты в 2007 г. С 01.01.2009 краевые целевые программы, формируемые в составе краевого бюджета Красноярского края, были преобразованы в долгосрочные целевые программы. С 01.01.2014 отменены ведомственные и долгосрочные целевые программы, введены новые государственные программы Красноярского края.
Под государственной программой Красноярского края понимается документ, определяющий цели и задачи, направленные на осуществление государственной политики в установленных сферах деятельности, и содержащий систему мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам, а также меры по управлению государственной собственностью Красноярского края. Такая программа направлена на обеспечение достижения целей и задач социально-экономического развития Красноярского края, повышение результативности расходов краевого бюджета. В отличие от структуры действовавших до 01.01.2014 долгосрочных целевых программ государственная программа края включает в себя подпрограммы и отдельные мероприятия программы, реализуемые органами исполнительной власти Красноярского края в соответствии с их полномочиями (постановление правительства Красноярского края от 01.08.2013 № 374-п «Об утверждении Порядка принятия решений о разработке государственных программ Красноярского края, их формировании и реализации»).
Проанализируем количественные показатели программных расходов краевого бюджета Красноярского края в 2007-2014 гг. (табл. 2).
В Красноярском крае в 2009-2010 гг. долгосрочные программы (сроком на пять лет и более) отсутствовали. Это можно считать негативной тенденцией, поскольку долгосрочные программы должны были формироваться в соответствии со
Таблица 1
Динамика основных характеристик краевого бюджета Красноярского края
в 2007-2014 гг., млрд руб.
Показатель 2007 (факт) 2008 (факт) 2009 (факт) 2010 (факт) 2011 (факт) 2012 (факт) 2013 (предварительный отчет) 2014 (план)
Доходы 106,3 123,0 124,4 136,3 143,7 140,5 136,2 148,3
Расходы 90,5 117,3 136,3 129,2 146,6 164,6 181,0 171,0
Профицит (дефицит) 15,8 5,7 (11,9) 7,1 (2,9) (24,1) (44,8) (22,7)
Таблица 2
Динамика количественных показателей программных расходов краевого бюджета
Красноярского края в 2007-2014 гг., ед.
Показатель 2007 (факт) 2008 (факт) 2009 (факт) 2010 (факт) 2011 (факт) 2012 (факт) 2013 (предварительный отчет) 2014 (план)
Количество главных распорядителей бюд- 53 52 46 47 42 44 44 37
жетных средств в ведомственной структуре
расходов бюджета, всего
В том числе:
— реализующих ведомственные целевые 25 18 17 16 17 16 15 -
программы
— реализующих долгосрочные целевые - - 12 23 30 24 24 28
программы (государственные программы)
Количество ведомственных целевых про- 25 18 17 16 17 16 15 -
грамм
Количество долгосрочных целевых программ - - 33 37 44 51 53 20
(государственных программ), всего
В том числе:
— продолжительностью 3 года - - 33 37 40 42 42 20
— продолжительностью 4 года - - - - 1 5 2 -
— стратегического развития продолжи- - - - - 3 5 8 -
тельностью 5 и более лет
Количество долгосрочных целевых программ - - 16 18 22 21 23 17
(государственных программ) межведомствен-
ных, имеющих более одного главного распо-
рядителя бюджетных средств
Количество долгосрочных целевых программ - - 17 19 22 30 30 3
(государственных программ), имеющих
одного главного распорядителя бюджетных
средств
стратегией развития публично-правового образования на более длительный период.
Долгосрочные программы, реализующие задачи стратегического развития Красноярского края до 2020 г., появились с 2011 г. В их числе были следующие программы:
— Энергосбережение и повышение энергетической эффективности в Красноярском крае на 2010-2012 гг. и на период до 2020 г.;
— Переселение граждан, проживающих в городском округе город Норильск и городском поселении город Дудинка Красноярского края, в районы с благоприятными природно-климатическими условиями на территории Российской Федерации на 2011-2020 гг.;
— Развитие объектов социальной сферы, капитальный ремонт объектов коммунальной инфраструктуры и жилищного фонда муниципальных образований город Норильск и Таймырский (Долгано-Ненецкий) муниципальный район на 2011-2020 гг.
Все действующие с 01.01.2014 государственные программы Красноярского края составлены на трех-
летний период. Это отрицательный факт, так как свидетельствует об отсутствии перехода к долгосрочному бюджетному планированию, взаимосвязи стратегического и бюджетного планирования в соответствии с Бюджетным посланием Президента РФ о бюджетной политике в 2014-2016 гг.
Общее количество программ сократилось до 20. Однако они включают 78 подпрограмм, что сопоставимо с общим количеством ведомственных и долгосрочных программ в 2013 г. (68 программ).
Отметим, что за 2007-2013 гг. в среднем 53% главных распорядителей бюджетных средств использовали в своей деятельности программно-целевые методы, формировали и исполняли ведомственные и (или) долгосрочные целевые программы. В 2014 г. этот показатель возрастет до 76%. Деятельность остальных главных распорядителей бюджетных средств остается вне рамок программных мероприятий (например, Агентство по управлению государственным имуществом Красноярского края, Агентство записей актов гражданского состояния
Красноярского края, Агентство государственного заказа Красноярского края и др.).
Отрицательным моментом является рост количества «ведомственных» долгосрочных целевых программ, т.е. имеющих одного главного распорядителя бюджетных средств. В результате стирается различие между ведомственными и долгосрочными целевыми программами по срокам реализации и по ведомственной принадлежности.
Интересно, что в 2014 г. 3 из 20 новых государственных программ Красноярского края являются «ведомственными», т.е. имеют одного главного распорядителя:
— Развитие лесного комплекса;
— Развитие информационного общества;
— Содействие занятости населения.
Учитывая, что 61 из 78 подпрограмм, входящих
в государственные программы Красноярского края, также имеют только одного главного распорядителя бюджетных средств, по мнению автора, является преждевременным отказ органов государственной власти Красноярского края от использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ (постановление правительства Красноярского края от 28.11.2013 № 620-п «Об утверждении Порядка разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ»).
Проанализируем стоимостные показатели программных расходов краевого бюджета Красноярского края в 2007-2014 гг. (табл. 3, 4, 5).
Расходы на реализацию долгосрочных и ведомственных целевых программ возрастают, что говорит о расширении программно-целевого принципа государственного управления. В 2013 г. расходы составили:
— на ведомственные целевые программы — 143 млрд руб.;
— на долгосрочные программы — 33,5 млрд
руб.
Процент исполнения запланированных расходов на целевые программы достаточно высокий (92-97%), но снижается для долгосрочных целевых программ. Это объясняется как отрицательными фактами (например, неполным финансированием отдельных запланированных мероприятий), так и положительными фактами — экономией в результате конкурсных процедур. В 2014 г. планируется истратить 165,8 млрд руб. на государственные программы Красноярского края.
Показательно, что в 2009-2013 гг. бюджетные инвестиции в составе расходов на реализацию долгосрочных целевых программ краевого бюджета Красноярского края были нестабильны. Расходы на реализацию федеральных целевых программ на территории публично-правового образования все еще незначительны, хотя и заметно повышаются с 2012 г. Положительными моментами являются:
— успешный переход на программный бюджет;
Таблица 3
Оценка исполнения расходов на ведомственные и долгосрочные целевые программы краевого бюджета Красноярского края в 2007-2009 гг., млрд руб.
Показатель 2007 2008 2009
План Факт Исполнение, % План Факт Исполнение, % План Факт Исполнение, %
Расходы на реализацию ведомственных целевых программ 66,5 62,8 94,4 85,9 80,8 94,1 85,1 82,8 97,3
Расходы на реализацию долгосрочных целевых программ - - - - - - 10,5 10,2 97,1
Таблица 4
Оценка исполнения расходов на ведомственные и долгосрочные целевые программы краевого бюджета Красноярского края в 2010-2012 гг., млрд руб.
Показатель 2010 2011 2012
План Факт Исполнение, % План Факт Исполнение, % План Факт Исполнение, %
Расходы на реализацию ведомственных целевых программ 100,8 96,1 95,3 118,8 112,8 95,0 139,2 131,7 94,6
Расходы на реализацию долгосрочных целевых программ 15,2 14,7 96,7 22,1 20,9 94,6 33,6 31,1 92,6
— сокращение внепрограммных расходов до 5,2 млрд руб.;
— полное включение расходов на государственные (муниципальные) задания в состав программных расходов, начиная с 2014 г. (см. табл. 5).
Проанализируем общие бюджетные коэффициенты программных расходов краевого бюджета Красноярского края в 2009-2014 гг. (табл. 6).
Интегральным показателем, отражающим общее состояние процесса формирования и исполнения программных расходов публично-правового образования, является коэффициент программного бюджетирования.
Коэффициенты программного бюджетирования возрастают за 2009-2014 гг. Следовательно, растет доля программных расходов в общем объеме расходов бюджета, что позволяет говорить о постепенном переходе к программному бюджету. С 2010 г. коэф-
фициент внепрограммных расходов соответствует нормативному значению.
Отдельная группа общих бюджетных коэффициентов дает возможность анализировать качественные и количественные характеристики расходов бюджета на реализацию долгосрочных целевых программ (государственных программ). Это бюджетные коэффициенты инвестиционной, инновационной активности и стратегического развития публично-правового образования.
Динамика коэффициента инвестиционной активности в 2009-2013 гг. была нестабильной, значения ниже нормы. Большинство долгосрочных целевых программ предусматривает финансирование текущих, а не капитальных расходов краевого бюджета Красноярского края. Они решают задачи оперативного управления территориальным развитием. Например, программы «Развитие лесного ком-
Таблица 5
Динамика стоимостных показателей программных расходов краевого бюджета Красноярского края в 2009-2014 гг., млрд руб.
Показатель 2009 (факт) 2010 (факт) 2011 (факт) 2012 (факт) 2013 (предварительный отчет) 2014 (план)
Внепрограммные расходы 53,5 33,1 33,8 32,9 38,0 5,2
Бюджетные инвестиции (капитальные расходы) в составе 2,9 4,4 7,4 1,8 3,5 12,1
расходов на долгосрочные целевые программы (госу-
дарственные программы)
Расходы на реализацию долгосрочных целевых программ (государственных программ) инновационного развития публично-правового образования 0,4 0,04 0,9 2,0 2,2 0,4
Расходы на реализацию долгосрочных целевых программ - - 2,6 13,4 20,5 -
(государственных программ) стратегического развития публично-правового образования продолжительностью 5 лет и более
Расходы на реализацию федеральных целевых программ, 0,3 0,04 0,2 2,4 3,9 4,5
государственных программ РФ на территории публично-правового образования
Расходы на реализацию долгосрочных целевых программ 4,4 6,6 12,3 12,4 14,8 162,4
(государственных программ) межведомственных, име-
ющих более одного главного распорядителя бюджетных
средств
Расходы на выполнение государственных (муниципаль- - - 7,1 15,9 16,4 18,0
ных) заданий
Расходы на выполнение государственных (муниципаль- - - 0,1 0,3 0,3 18,0
ных) заданий в составе расходов на ведомственные
целевые программы, долгосрочные целевые программы,
государственные (муниципальные) программы
Субвенции муниципальным бюджетам в составе расхо- - - - - - 49,5
дов на ведомственные целевые программы, долгосроч-
ные целевые программы (государственные программы)
Субсидии муниципальным бюджетам в составе расходов - - - - - 15,4
на ведомственные целевые программы, долгосрочные целевые программ (государственные программы)
Таблица 6
Динамика общих бюджетных коэффициентов программных расходов
краевого бюджета Красноярского края в 2009-2014 гг.
Показатель Формула расчета 2009 (факт) 2010 (факт) 2011 (факт) 2012 (факт) 2013 (предварительный отчет) 2014 (план) Нормативное (рекомендуемое) значение
Коэффициент программного бюджетирования (реальный) РДЦП (РГМП) Р 0,07 0,11 0,14 0,19 0,19 0,97 > 0,7
Коэффициент внепрограммных мероприятий Рвн.м Р 0,39 0,26 0,18 0,20 0,21 0,03 < 0,3
Коэффициент инвестиционной активности РДЦП6ннв (РГМП 6ннв) рдцп (ргмп) 0,28 0,30 0,35 0,06 0,10 0,07 > 0,8
Коэффициент инновационной активности РДЦПшн (РГМПинн ) РДЦП ( РГМП ) 0,04 0 0,04 0,01 0,07 0,01
Коэффициент стратегического развития РДЦП ^ (РГМП стр ) РДЦП ( РГМП ) 0 0 0,13 0,43 0,62 0 = 1
Коэффициент интеграции Р 1 ФЦП и ГП Р 0.03 0,04 0,01 0,01 0,02 0,03
Коэффициент межведомственного взаимодействия РДЦП мв (РГМП мв ) рдцп (ргмп) 0,43 0,45 0,59 0,40 0,44 0,98 = 1
Коэффициент программного управления государственными (муниципальными) услугами Р ГМЗПР Р 1 ГМЗ 0,01 0,02 0,02 1 = 1
Коэффициент компенсации переданных полномочий Сбв РВЦП + РДЦП (РГМП ) 0,30
Коэффициент со-финансирования расходов Сбс РВЦП + РДЦП (РГМП ) 0,09
плекса», «Развитие информационного общества», «Создание условий для обеспечения доступным и комфортным жильем граждан Красноярского края» и др.
Мизерные значения коэффициентов инновационной активности свидетельствуют о недостаточном использовании программно-целевых принципов в управлении инновационным развитием Красноярского края. В 2014 г. на государственную программу «Развитие инвестиционной, инновационной деятельности, малого и среднего предпринимательства» предусмотрено 0,7 млрд руб.
Значение бюджетного коэффициента стратегического развития в 2009-2010 гг. и на 2014 г. равно нулю. Причиной является полное отсутствие в расходах бюджета долгосрочных целевых программ
(государственных программ) продолжительностью пять лет и более. Деятельность органов государственной власти должна быть направлена на формирование долгосрочной бюджетной стратегии, основанной на макроэкономических показателях стратегического социально-экономического развития Красноярского края.
Следующая группа бюджетных коэффициентов позволяет анализировать вертикальное и горизонтальное взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в процессе управления социально-экономическим развитием публично-правового образования. Это бюджетные коэффициенты интеграции, межведомственного взаимодействия, компенсации переданных полномочий и софинансирования расходов.
Значения коэффициента интеграции в 20092014 гг. были и остаются нестабильными — на очень низком уровне. Только четыре главных распорядителя бюджетных средств Красноярского края участвовали в реализации следующих федеральных целевых программ:
— Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения как национального достояния России (на 2006-2010 гг.);
— Социальное развитие села (до 2012 г.);
— Повышение безопасности дорожного движения (в 2006-2012 гг.);
— Развитие образования (на 2011-2015 гг.).
Значение коэффициента межведомственного
взаимодействия в 2014 г. достигнет нормативного, задачи в области социального, экономического, экологического и культурного развития региона будут решаться объединенными усилиями органов государственной власти.
Однако следует понимать, что если в качестве объекта анализа взять подпрограммы, входящие в состав государственных программ Красноярского края относительно самостоятельными структурными элементами, то значение данного коэффициента окажется ниже нормативного и составит 0,3. Это означает, что 70% программных расходов составляют ведомственные подпрограммы, а уровень межведомственного взаимодействия остается низким.
Муниципальным бюджетам для финансирования переданных полномочий в 2014 г. предназначено 30% программных расходов. Об этом свидетельствует высокое значение коэффициента компенсаций. В связи с этим актуальными остаются
задачи осуществления дополнительной инвентаризации полномочий публично-правовых образований, определение целесообразности передачи тех или иных полномочий в регионы и их стоимостной оценки [1].
Объем субсидий местным бюджетам для софи-нансирования аналогичных муниципальных программ небольшой — 9%, что оправдано в условиях высокого дефицита краевого бюджета.
Проанализируем индивидуальные бюджетные коэффициенты главных распорядителей бюджетных средств краевого бюджета на примере министерства образования и науки Красноярского края (табл. 7).
Коэффициенты централизации, специализации, диверсификации расходов и участия главного распорядителя бюджетных средств в государственной (муниципальной) программе в 2012-2014 гг. соответствуют нормативным значениям.
Поясним, что кроме расходов по разделу 0700 «Образование», министерством предусмотрены расходы по разделам 0400 «Национальная экономика», 0800 «Культура, кинематография» и 1000 «Социальная политика». Следовательно, министерство образования и науки края финансирует не только образовательные расходы, но и расходы по другим сферам и направлениям деятельности органов государственной власти. Однако приоритетными остаются расходы по разделу «Образование», о чем свидетельствуют нормативные значения бюджетных коэффициентов специализации и децентрализации.
Коэффициент участия министерства в качестве ответственного исполнителя государственной программы «Развитие образования» подтверждается
Таблица 7
Динамика индивидуальных бюджетных коэффициентов программных расходов
министерства образования и науки Красноярского края в 2012-2014 гг.
Показатель Формула расчета 2012 (факт) 2013 (предварительный отчет) 2014 (план) Нормативное (рекомендуемое) значение
Коэффициент централизации расходов главного распорядителя бюджетных средств Р 1 ГРБС Р разд 8 7,3 7,5 >1,5
Коэффициент специализации расходов главного распорядителя бюджетных средств Р 1 ГРБСразд Р ГРБС 0,9 0,9 0,9 > 0,6
Коэффициент диверсификации расходов главного распорядителя бюджетных средств 1 — К с 0,1 0,1 0,1 < 0,4
Коэффициент участия главного распорядителя бюджетных средств в государственной программе Р 1 ГРБС Р 1 ГМП 0,93 > 0,5
нормативным значением соответствующего индивидуального бюджетного коэффициента.
Таким образом, по результатам проведенного финансового анализа программных расходов краевого бюджета Красноярского края делаем следующие выводы и предложения для принятия органами государственной власти соответствующих управленческих решений.
Во-первых, осуществлен переход на программный бюджет. Однако только 5 из 28 главных распорядителей бюджетных средств, участвующих в программах, запланировали внепрограммные расходы. Для всех остальных распорядителей коэффициент программного бюджетирования равен 100%. Этот факт свидетельствует о формальном подходе к разработке государственных программ и включению в их состав расходов, связанных с выполнением текущих управленческих функций органа власти.
Во-вторых, программы продолжительностью пять и более лет отсутствуют. Это негативная тенденция должна быть преодолена, поскольку государственные программы необходимо формировать в соответствии со стратегическими направлениями развития Красноярского края.
В-третьих, следует продолжить работу по формированию программных целей и мероприятий, реализуемых совместными усилиями органов государственной власти, по совершенствованию организации деятельности различных органов государственной власти в процессе управления программными расходами краевого бюджета. Например, для министерства экономики и регионального развития Красноярского края коэффициент участия ответственного исполнителя в программе «Содействие развитию местного самоуправления» составляет всего 0,2. Это означает, что 80% расходов указанной программы включены в «ведомственные» подпрограммы и контролируются другими распорядителями бюджетных средств.
В-четвертых, отрицательным фактом является низкая инвестиционная и инновационная направленность программных расходов, о чем свидетельствуют значения соответствующих коэффициентов. Необходимо расширить использование программно-целевых принципов в управлении
инновационным развитием Красноярского края, формируя соответствующие бюджетные программы. Например, в рамках инновационного развития и модернизации экономики Красноярского края возможна реализация следующих программ:
— Развитие науки и технологий;
— Развитие новых источников экономического роста;
— Развитие транспортной системы;
— Воспроизводство и использование природных ресурсов и др.
В-пятых, наблюдается слабое участие в реализации федеральных целевых программ на территории Красноярского края. Учитывая возможность предоставления из федерального бюджета субсидий на поддержку аналогичных программ, представляется целесообразным при установлении перечня государственных программ Красноярского края ориентироваться на цели и задачи государственных программ Российской Федерации.
В заключение можно отметить, что отличительной особенностью предлагаемой методики является возможность ее использования для анализа расходов бюджета, сформированных на основе программно-целевых принципов. Множественность рекомендуемых бюджетных коэффициентов (в отличие от существующих интегральных оценок финансового положения и общих показателей финансовых результатов бюджетной деятельности публично-правового образования) позволяет выявить внутренние резервы повышения эффективности управления программными расходами и повысить эффективность принимаемых управленческих решений.
Список литературы
1. Климанов В.В., Яговкина В.А. Судебная практика по спорам из отношений по исполнению переданных полномочий (обязательств) социального характера // Финансовое право. 2013. № 4. С.17-22.
2. Макарова С.Н. Методика финансового анализа и оценки программных расходов бюджета публично-правового образования // Аудит и финансовый анализ. 2012. № 6. С. 122-123.
3. URL: http://www.minfin.krskstate.ru/ openbudget/othcet.
Budgetary system
IMPROVEMENT OF FINANCIAL ANALYSIS TECHNIQUE OF BUDGET PROGRAM EXPENSES
Svetlana N. MAKAROVA
Abstract
The article points out that in connection with integration of State (municipal) programs into a budgetary process it is necessary to specify formulas of calculation of budgetary coefficients and to offer new indicators of a financial analysis technique for a budget expenses program. Such indicators enable to reveal the internal reserves of public and municipal administration efficiency increase. The author presents the results of practical approval of a technique in the context of the Krasnoyarsk regional budget expenses.
Keywords: program budget, financial analysis, state program, tools, financial analysis, target method, method, coefficients, technique, effective use, public funds
References
1. Klimanov V.V., Iagovkina V.A. Sudebnaia praktika po sporam iz otnoshenii po ispolneniiu peredan-
nykh polnomochii (obiazatel'stv) sotsial'nogo kharak-tera [Jurisprudence on disputes from the relations on execution of delegated powers (obligations) of a social character]. Finansovoepravo — Financial law, 2013, no. 4, pp. 17-22.
2. Makarova S.N. Metodika finansovogo analiza i otsenki programmnykh raskhodov biudzheta pub-lichno-pravovogo obrazovaniia [The financial analysis technique and assessment of program expenses of a budget of public-law entity]. Audit i finansovyi analiz — Audit and financial analysis, 2012, no. 6, pp.122-123.
Svetlana N. MAKAROVA
Siberian Federal University, Krasnoyarsk, Russian Federation msn2004@list.ru
