Научная статья на тему 'Совершенствование местного самоуправления: усиление роли субъектов Федерации, финансовая помощь муниципальным образованиям (имущественные отношения)'

Совершенствование местного самоуправления: усиление роли субъектов Федерации, финансовая помощь муниципальным образованиям (имущественные отношения) Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

CC BY
2984
119
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ / СУБЪЕКТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ / ЭКОНОМИКА / АДМИНИСТРАТИВНЫЙ БАРЬЕР / КОРРУПЦИЯ / ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА / МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ

Аннотация научной статьи по экономике и бизнесу, автор научной работы — Пронина Л.И.

В статье определены характер и содержание новой фазы совершенствования местного самоуправления. Связано это с принятием Федерального закона от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Отмечено, что предполагается усиление роли субъектов РФ в организации местного самоуправления и оказании финансовой помощи муниципальным образованиям на основе реорганизации системы местного самоуправления. Это будет способствовать снижению административных барьеров в экономике, превращению России в страну с низким уровнем коррупции. Отмечено, что при регулировании имущественных отношений в муниципальном секторе экономики необходимо целенаправленно применять принципы, провозглашенные в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, а именно в разделе «Взаимодействие государства, частного бизнеса и общества как субъектов инновационного развития». Там указывается, что в целях перехода к инновационному социально ориентированному развитию государство в отношениях с субъектами предпринимательской деятельности будет руководствоваться следующими принципами: создание условий для свободы предпринимательства и конкуренции, развитие механизмов саморегулирования предпринимательского сообщества; снижение административных барьеров в экономике, превращение России в страну с низким уровнем коррупции; формирование условий для массового создания новых частных компаний во всех секторах экономики, совместная с бизнесом работа по повышению общественного статуса и значимости предпринимательства и собственности; устранение избыточного государственного регулирования экономики и переход преимущественно к косвенным методам регулирования экономических процессов; поэтапное сокращение участия государства в управлении собственностью в конкурентных секторах экономики путем применения прозрачных и эффективных приватизационных процедур, основанных на принципах рыночной оценки, равного доступа к имуществу и открытости деятельности органов государственной власти.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Текст научной работы на тему «Совершенствование местного самоуправления: усиление роли субъектов Федерации, финансовая помощь муниципальным образованиям (имущественные отношения)»

ПРИОРИТЕТЫРОССИИ

29 (266) - 2014

УДК 351; 336.6

совершенствование местного самоуправления:

усиление роли субъектов федерации,

финансовая помощь

муниципальным образованиям (имущественные отношения)

Л.И. ПРОНИНА, доктор экономических наук, профессор кафедры экономики и финансов общественного сектора, государственный советник РФ 2-го класса E-mail: lipronina@mail.ru Международный институт государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ

В статье определены характер и содержание новой фазы совершенствования местного самоуправления. Связано это с принятием Федерального закона от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона ««Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон ««Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Отмечено, что предполагается усиление роли субъектов РФ в организации местного самоуправления и оказании финансовой помощи муниципальным образованиям на основе реорганизации системы местного самоуправления. Это будет способствовать снижению административных барьеров в экономике, превращению России в страну с низким уровнем коррупции.

Отмечено, что при регулировании имущественных отношений в муниципальном секторе экономики необходимо целенаправленно применять принципы, провозглашенные в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федера-

ции на период до 2020 года, а именно в разделе «Взаимодействие государства, частного бизнеса и общества как субъектов инновационного развития». Там указывается, что в целях перехода к инновационному социально ориентированному развитию государство в отношениях с субъектами предпринимательской деятельности будет руководствоваться следующими принципами: создание условий для свободы предпринимательства и конкуренции, развитие механизмов саморегулирования предпринимательского сообщества; снижение административных барьеров в экономике, превращение России в страну с низким уровнем коррупции; формирование условий для массового создания новых частных компаний во всех секторах экономики, совместная с бизнесом работа по повышению общественного статуса и значимости предпринимательства и собственности; устранение избыточного государственного регулирования экономики и переход преимущественно к косвенным методам регулирования экономических процессов; поэтапное сокращение участия государства в управлении собственностью в конкурентных секторах экономики путем применения прозрачных и эффек-

тивных приватизационных процедур, основанных на принципах рыночной оценки, равного доступа к имуществу и открытости деятельности органов государственной власти.

Ключевые слова: местное самоуправление, субъект Российской Федерации, экономика, административный барьер, коррупция, проект федерального закона, муниципальное образование

Введение. Совершенствование местного самоуправления вступило в новую фазу. Осуществляется этот процесс в условиях достаточно напряженной социально-экономической ситуации в стране. Так, по данным Федерального казначейства, на 01.02.2014 по-прежнему остается достаточно скромной доля консолидированных бюджетов субъектов РФ в консолидированном бюджете Российской Федерации — 295,6 млрд руб. (13,4%) по сравнению с 1 326,7 млрд руб. федерального бюджета (60,4%).

При этом доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ за тот же период 2014 г. формировались в основном за счет НДФЛ (39,5%) и налога на прибыль организаций (24,8%). На этом фоне предлагается усиление роли субъектов РФ в организации местного самоуправления, в оказании финансовой помощи муниципальным образованиям на основе реорганизации системы местного самоуправления.

27 мая 2014 г. вступил в действие Федеральный закон № 136-Ф3 «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее — Закон), в котором уточняется ряд общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации в целях совершенствования территориальных, организационных и функциональных основ местного самоуправления.

Указанный Закон направлен на реализацию Послания Президента Российской Федерации

1 О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 27.05.2014 № 136-ФЗ.

Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2013 г. [8], в котором Президент РФ обозначил задачу уточнения общих принципов организации местного самоуправления, развития сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах, такого устройства местной власти, чтобы «любой гражданин мог дотянуться до нее рукой».

Очевидно, что очень важно попытаться проанализировать: в какой же степени реализована эта важная задача, поставленная Президентом РФ в части развития сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах.

Следует отметить, что рассматриваемым Законом не вносятся изменения в финансовое, в частности, бюджетное законодательство. Однако очевидно, что непосредственное влияние совершенствования территориальных, организационных и функциональных основ местного самоуправления на его финансово-экономические основы, а следовательно, важно одновременное принятие не одного закона для реализации вышеназванных целей, а пакета законов, содержащих необходимые изменения в финансовое законодательство и законодательство, регулирующее имущественные правоотношения.

Распространение двухуровневой модели организации местного самоуправления на крупные городские округа. Закон распространяет двухуровневую модель организации местного самоуправления на крупные городские округа. Для этого будут введены 2 новых вида муниципальных образований:

1) городской округ с внутригородским делением;

2) внутригородской район (помимо 5 существующих ныне — городские, сельские поселения, городские округа, муниципальные районы, внутригородские муниципальные образования городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга).

В соответствии с Законом внутригородской район — это внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и/или через выборные и иные органы местного самоуправления. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта Федерации и уставом городского округа с внутригородским делением.

При этом к вопросам местного значения внутригородского района относятся:

1) формирование, утверждение, исполнение бюджета внутригородского района и контроль за исполнением данного бюджета;

2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;

3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

4) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах внутригородского района;

5) создание условий для обеспечения жителей внутригородского района услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

6) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей внутригородского района услугами организаций культуры;

7) обеспечение условий для развития на территории внутригородского района физической культуры и массового спорта;

8) создание условий для массового отдыха жителей внутригородского района и организация обустройства мест массового отдыха населения;

9) формирование и содержание архива внутригородского района;

10) утверждение правил благоустройства территории внутригородского района, устанавливающих в том числе требования к содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории внутригородского района;

11) создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства, благотворительной деятельности и добровольчества;

12) организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью;

13) создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка.

Также законами субъекта Федерации и уставом городского округа с внутригородским делением за внутригородскими районами могут закрепляться

иные вопросы из числа установленных в соответствии с Законом вопросов местного значения городских округов. На основании ч. 1 ст. 18 и ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 N° 131-Ф3 [5] (далее — Закон № 131-Ф3) перечень вопросов местного значения не мог быть изменен руководителями различных уровней иначе как путем внесения изменений и дополнений в указанный федеральный закон и в уставы муниципальных образований.

Кроме того, Бюджетным кодексом РФ [1], регулирующим бюджетные правоотношения, связанные с бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, к местным бюджетам отнесены лишь следующие: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, бюджеты городских и сельских поселений.

Полагаем, что совершенно не очевиден механизм финансирования полномочий по решению названных иных вопросов местного значения внутригородскими районами: если это делегированные государственные полномочия, то в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством они должны передаваться вместе с субвенциями из вышестоящего бюджета.

Закон № 131-ФЗ предусматривает передачу необходимых материальных и финансовых средств только при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Кроме того, указанное расходное обязательство муниципальных образований не предусмотрено ст. 86 Бюджетного кодекса РФ, устанавливающей основания исполнения расходных обязательств муниципальных образований. При этом неясна и форма межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Федерации для финансирования указанных расходных обязательств городских округов с внутригородским делением.

Как упоминалось ранее, Законом предлагается в Законе № 131-ФЗ установить перечень вопросов местного значения внутригородского района. При этом полномочия органов местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов по решению установленных в соответствии с Законом № 131-ФЗ вопросов местного значения городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов предусматривается разграничивать законами субъекта Федерации и в соответствии с ними уставом такого

городского округа и уставами внутригородских районов. Обосновывается это тем, что данная норма позволит, не нарушая единства городского хозяйства, избежать дублирования полномочий по решению вопросов местного значения городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов, а также возможных правовых споров между органами местного самоуправления указанных муниципальных образований относительно пределов их компетенции.

Важно иметь в виду, что предлагаемая Законом модель организации местного самоуправления в городских округах создает возможность формирования местных бюджетов внутригородских районов в городских округах с внутригородским делением.

Однако переход к такой модели будет осуществлен не повсеместно, а в соответствии с законами отдельных субъектов Федерации об организации местного самоуправления, что исключает возможность формирования нового уровня бюджетной системы (местных бюджетов внутригородских районов в городских округах с внутригородским делением), а следовательно, формирования на основе бюджетного законодательства межбюджетных отношений внутри городских округов с внутригородским делением. Данное обстоятельство, по мнению автора, может привести к «бюджетному произволу» со стороны субъектов Федерации и городских округов и, как следствие этого, к потере финансовой самостоятельности органов местного самоуправления внутригородских районов в городских округах с внутригородским делением.

В связи с этим возникают опасения относительно постепенного ущемления полномочий органов местного самоуправления внутригородских районов в городских округах с внутригородским делением и перехода к модели организации местного самоуправления, адекватной модели, существующей в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, которая также обоснована необходимостью сохранения единства городского хозяйства.

Отметим, что в настоящее время внутригородские муниципальные образования имеются лишь в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, которые в соответствии с законами названных городов имеют важные особенности. Ими в реальной жизни в соответствии с Законом должны обладать два новых вида муниципальных образований: городской округ с внутригородским делением и внутригородской район.

Эти особенности (критерии) таковы: значительное число внутригородских муниципальных образований, которые необходимо создать, и большая численность населения в них, а также обширная территория и высокая плотность населения. Так, в Москве по состоянию на 30.06.2012 было 125 районов и соответствующих им муниципальных образований. При этом наименьшее количество населения имеет Молжаниновский район — 3 506 чел. Его в несколько раз опережают другие районы: Восточный (12 348 чел.), Некрасовка (19 188 чел.), Куркино (21 314 чел.) и Внуково (23 367 чел.)2.

Совершенно очевидно, что относительно высоким значениям вышеназванных критериев не будет соответствовать большинство существующих в России городских округов.

Рассмотрим особенности механизма финансирования внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и его эффективность на основе норм, установленных Законом № 131-ФЗ. Так, перечень вопросов местного значения (соответствующие им расходные обязательства), источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяются законами субъектов Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства.

Установленные Законом № 131-ФЗ и другими федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами субъектов Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты субъектов Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Таким образом, указанные внутригородские муниципальные образования финансируются не в соответствии с бюджетным законодательством, а «по воле» городских округов (городов федерального значения), следовательно, не имеют реальных самостоятельных бюджетов.

2 В качестве источника использованы материалы территориального органа Федеральной службы государственной статистики по г. Москве и результаты Всероссийской переписи населения 2010 г. // Федеральная служба государственной статистики по г Москве. URL: http://moscow.gks.ru.

Предусмотренные федеральными законами полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законами субъектов Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

В соответствии с законами субъектов Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства и установленного перечня вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, местная администрация в таких муниципальных образованиях может не формироваться.

Законами субъектов Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга могут быть предусмотрены особенности осуществления отдельных государственных полномочий субъектов Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, переданных органам местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, в случае, если осуществление данных полномочий не потребует расходов за счет средств бюджетов городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и (или) местных бюджетов, а также материальных средств.

Проведенный анализ, в том числе анализ механизма финансирования органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, на взгляд автора, показал возможный вариант отрицательных финансовых последствий при распространении двухуровневой модели организации местного самоуправления на крупные городские округа.

В связи с этим необходимо внесение изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ в целях правового регулирования межбюджетных отношений внутри городских округов с внутригородским делением, а также в пределах субъектов Федерации, на территории которых будут расположены такие городские округа. Полагаем также необходимым закрепление за внутригородскими районами собс-

твенных источников доходов по нормативам, установленным Бюджетным кодексом РФ.

Вызывает сомнение, что подобное уточнение общих принципов организации местного самоуправления способствует развитию сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах, такого устройства местной власти, чтобы «любой гражданин мог дотянуться до нее рукой». Следует отметить, что обеспечение нормальной жизнедеятельности населения зависит не столько от числа органов местного самоуправления и их территориальной близости к гражданам, от увеличения численности местных чиновников, сколько от эффективности деятельности муниципальных предприятий и учреждений, многофункциональных центров, от качества предоставляемых ими услуг.

Определение перечня вопросов местного значения раздельно для городских и сельских поселений. В Законе устанавливается перечень вопросов местного значения поселений, причем раздельно для городских и сельских муниципальных образований. При этом в связи со спецификой и особенностями обеспечения жизнедеятельности населения на сельских территориях в Законе № 131-ФЗ перечень вопросов местного значения сельских поселений по отношению к перечню вопросов местного значения городских поселений предлагается сократить.

Следует отметить, что среди 22 тыс. муниципальных образований большинство составляют именно сельские поселения. Поэтому реформа федеративных отношений и местного самоуправления 2003-2008 гг., в частности, преследовала цель обеспечить равный доступ городского и сельского населения ко всем благам и услугам посредством установления равного объема полномочий по решению вопросов местного значения органов местного самоуправления в городских и сельских поселениях.

Однако в Законе наблюдается очевидное отступление от указанной выше цели реформы. Так, к вопросам местного значения сельских поселений уже не будут относиться, в частности: организация снабжения населения топливом; обеспечение проживающих в поселении и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями; организация транспортного обслуживания населения в границах поселения; создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения, включая обеспечение свободного доступа граждан к

водным объектам общего пользования и их береговым полосам; организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; осуществление муниципального лесного контроля и др.

Указанные ранее вопросы местного значения на территории сельских поселений должны решаться органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. Обосновывается это тем, что в сельских поселениях органы местного самоуправления муниципальных районов смогут осуществлять полномочия по решению указанных вопросов местного значения, отнесенных к ведению муниципальных районов, с учетом специфики и особенностей обеспечения жизнедеятельности населения соответствующих сельских территорий.

Таким образом, эти наиболее важные для жителей сельского поселения вопросы местного значения будут решаться не местным начальством, а руководством районного центра, нередко расположенного далеко не в шаговой доступности от места проживания сельских жителей. Очевидно, что предлагаемые изменения не создадут возможность, а скорее предотвратят достижение такого устройства местной власти на селе, чтобы «любой гражданин мог дотянуться до нее рукой».

Кроме того, логично предположить, что данное положение Закона не только носит дискриминационный характер по отношению к сельскому населению, что противоречит Европейской хартии о местном самоуправлении от 15.10.1985 [3], но и создает ситуацию, согласно которой иные вопросы местного значения, предусмотренные ч. 1 ст. 14 Закона № 131-ФЗ, на территории сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов (ведь указанные вопросы являются проблемами местного значения городского поселения).

Наряду с этим не установлены основания, при наличии которых органы местного самоуправления муниципальных районов будут осуществлять вопросы местного значения на территории сельского поселения.

При этом неправомерно предложение, что необходимо предоставить возможность законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставами муниципальных районов и уставами сельских поселений закреплять за сельскими поселениями также другие вопросы из числа установленных ч. 1 ст. 14 Закона № 131-ФЗ вопросов местного значения поселений. Данные вопросы в соответствии с концепцией и нормами Закона № 131-ФЗ могут устанавливаться исключительно федеральными законами.

В то же время следует отметить, что в связи с сокращением перечня вопросов местного значения сельских поселений по отношению к городским поселениям, и в связи с отнесением к компетенции муниципальных районов решения иных вопросов местного значения на территориях сельских поселений, не отнесенных к вопросам местного значения сельских поселений, соответственно сокращается объем расходных обязательств сельских поселений. Следовательно, сокращается и число доходных источников, в частности, законодательно установленных нормативов отчислений налоговых доходов в их бюджеты.

Отметим, что в целом для всех муниципальных образований с 2014 г. был снижен норматив зачисления НДФЛ (основного налогового дохода) в местные бюджеты (табл. 1).

Таким образом, потребуются изменение в Бюджетном кодексе РФ нормативов отчислений от НДФЛ в пользу муниципальных районов и дифференциация этих нормативов для городских и сельских поселений. При этом невозможно будет учесть

Таблица 1

Изменение нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты Российской Федерации за 2000-2012 гг., %

Показатель 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008-2014

Налог на прибыль (доход) 3,9 1,6 0,4 0,4 0,5 0,5 - - -

Налог на доходы физических лиц 79,2 67,0 60,0 55,0 42,9 25,9 30,0 30,0 30,0 (2008 г.) 20,0 (2012 г.) 10,0 (2014 г.)

Налог на добавленную стоимость 1,1 - - - - - - - -

Акцизы на спирт, водку 15,7 15,5 15,5 2,4 4,9 4,7 - - -

Акцизы на прочую продукцию 10,1 12,2 22,8 10,2 10,4 10,8 - - -

Источник: по данным Министерства финансов РФ. URL: www.minfm.ru.

Таблица 2

Доля межбюджетных трансфертов (МБТ) в собственных доходах местных бюджетов в 2012 г., %

Доля МБТ (без субвенций) Доля соответствующих муниципальных образований

и доходов, переданных по дополнительным в общем их количестве

нормативам, в собственных Всего Муниципальные Городские Городские Сельские

доходах местных бюджетов, % районы округа поселения поселения

Меньше 10% 10,0 3,5 27,5 15,8 8,6

В том числе муниципальные образования, не 2,0 0,1 18,0 2,8 1,0

получающие МБТ (без субвенций) и доходы,

переданные по дополнительным нормативам

10-30% 14,4 12,8 18,0 21,4 13,4

30-70% 52,5 68,2 35,6 54,5 52,1

Свыше 70% 23,1 15,5 18,9 8,3 25,9

Источник: Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации за 2012 г. // Министерство финансов РФ. URL: www.minfm.ru.

в законодательном порядке различие в реальной степени удовлетворения потребности населения крупных сельских и небольших городских поселений в общественных благах и услугах.

Наряду с этим доля финансовой помощи сельским поселениям и в настоящее время достаточно низка (табл. 2). Очевидно, что предлагаемые изменения усугубят финансовое положение сельских поселений, что, в частности, не будет способствовать решению такого важнейшего вопроса местного значения, как содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создании условий для развития малого и среднего предпринимательства.

Полагаем, что потребуется также внесение изменений в Бюджетный кодекс РФ, предусматривающих уточнение системы выравнивания уровня расчетной бюджетной обеспеченности городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений из бюджетов вышестоящего уровня, а также закрепление за муниципальными районами и городскими округами, образующими внутригородские районы, дополнительных источников доходов. Все это потребует оказания дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Федерации.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Имущественные отношения. Законом предусматривается исключение ч. 2-4 ст. 50 Закона № 131-ФЗ, в которых устанавливается конкретный перечень имущества, строго соответствующий вопросам местного значения поселений, муниципальных районов, городских округов (имущества, необходимого для решения соответствующих вопросов местного значения).

Так, в настоящее время в соответствии с Законом № 131-ФЗ в собственности поселений может

находиться 221 вид имущества в соответствии с его вопросами местного значения, а именно:

1) имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоот-ведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;

2) автомобильные дороги местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог;

3) имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка в границах поселения;

4) жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в жилых помещениях, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;

5) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения;

6) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения, и др.

В собственности муниципальных районов может находиться имущество также в соответствии с конкретным перечнем в строгом соответствии с вопросами местного значения муниципальных районов. При этом в собственности городских округов могут находиться все виды имущества, которые могут находиться в собственности поселений и муниципальных районов.

Таким образом, в соответствии с вышеназванным Законом изменяется концептуальный подход

к определению порядка закрепления имущества за муниципальными образованиями. А именно, предусматривается, что в собственности муниципальных образований всех типов может находиться:

1) имущество, предназначенное для решения установленных Законом № 131-ФЗ вопросов местного значения;

2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий, когда органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, заключают соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом РФ;

3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;

4) имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

Следовательно, упраздняется действовавший до настоящего времени относительно «закрытый» перечень имущества, ограничивающий состав муниципального имущества конкретными объектами собственности, необходимыми для решения вопросов местного значения. Остальное имущество должно было подлежать перепрофилированию или приватизации. Таким образом, предлагается установить «открытый» перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности.

Рассмотрим эффективность указанных законодательных предложений. Муниципальное образование является публично-правовым образованием и действует как субъект права исключительно для решения стоящих перед ним местных задач. В связи

с изложенным «закрытый» перечень имущества, находящегося в собственности муниципального образования, по мнению автора, должен определяться только в соответствии с перечнем вопросов местного значения, установленным ст. 14-16.1 Закона № 131-ФЗ.

Указанный перечень является исчерпывающим и определяет конкретные виды имущества, предназначенные для решения указанных вопросов местного значения. При этом органы местного самоуправления муниципального образования вправе самостоятельно решать, какие объекты муниципальной собственности в пределах указанного перечня необходимы им для решения соответствующих вопросов местного значения.

При этом важно иметь в виду, что предоставление населению общественных услуг государственными и муниципальными учреждениями или предприятиями должно осуществляться только в тех случаях, когда частный сектор экономики по различным причинам не может оказывать эти услуги эффективно. Поэтому муниципальное имущество необходимо лишь для этих целей.

Важность рассмотренных выше изменений обусловлена тем, что в настоящее время по-прежнему основными проблемами, возникающими в сфере формирования и управления муниципальной собственностью, являются как недостаточное правовое регулирование имущественных отношений в указанной сфере, так и неэффективное управление муниципальным имуществом. Органам местного самоуправления необходимо активно применять новые рыночные механизмы для эффективного использования муниципального имущества, привлекать частный бизнес для предоставления социально-бытовых услуг населению, используя в этих целях, в частности, концессионные соглашения (аренду, доверительное управление) и другие ор-ганизационно-экономиче ские механизмы.

Приведем аргументы в пользу указанных изменений и проанализируем их социально-экономические последствия.

Во-первых, определение в Законе № 131-ФЗ конкретного перечня объектов имущества в строгом соответствии с перечнем вопросов местного значения, решаемых тем или иным типом муниципального образования (поселением, муниципальным районом, городским округом). «Закрытый» перечень муниципального имущества необходим для обоснованного разделения муниципального

имущества между указанными типами муниципальных образований, а также между реальными муниципальными образованиями, в том числе в случае возникновения имущественных споров.

Во-вторых, исключается возможность реального контроля за правомерностью нахождения в собственности муниципального образования того или иного объекта имущества, ведь относительно просто причислить практически любой объект к той или иной категории имущества, установленной ч. 1 ст. 50 Закона № 131-ФЗ.

В-третьих, повышается вероятность усиления коррупции в муниципальных образованиях. Обосновывается это тем, что снижаются стимулы и ослабляются механизмы контроля за реализацией основных направлений деятельности экономического характера государственных органов и органов местного самоуправления по повышению эффективности противодействия коррупции в соответствии со ст. 7 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [7]. Эти направления, в частности, таковы:

• обеспечение добросовестности, открытости, добросовестной конкуренции и объективности при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (контрактная система);

• устранение необоснованных запретов и ограничений, особенно в области экономической деятельности;

• совершенствование порядка использования государственного и муниципального имущества, государственных и муниципальных ресурсов (в том числе при предоставлении государственной и муниципальной помощи), а также порядка передачи прав на использование такого имущества и его отчуждения;

• передача части функций государственных органов саморегулируемым организациям, а также иным негосударственным организациям;

• оптимизация и конкретизация полномочий государственных органов, органов местного самоуправления и их работников, которые должны быть отражены в административных и должностных регламентах. В-четвертых, «открытие» перечня муниципального имущества аргументируется, в частности, необходимостью увеличения объема неналоговых доходов муниципального образования. Следует

отметить, что и в существующих законодательных рамках основную долю неналоговых доходов муниципальных образований составляют доходы от использования имущества.

Так, согласно анализу отчетных данных за 2012 г., проведенному Минфином России, доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, составляют основную долю (52,8%) неналоговых доходов муниципальных образований. Доля данного вида дохода в общей сумме неналоговых доходов городских округов составляет 53,5%; муниципальных районов — 45,8; поселений — 61,3%.

По данным Минфина России, в 2012 г. отмечалось снижение поступления неналоговых доходов, которые составили 264,0 млрд руб., что ниже уровня 2011 г. на 5,4%, или на 15,0 млрд руб. Данная ситуация сложилась вследствие уменьшения по сравнению с 2011 г. поступлений штрафов, санкций, возмещения ущерба на 28,4%, доходов от оказания платных услуг и компенсации затрат государства — на 61,1%. Вместе с тем поступления платежей при пользовании природными ресурсами увеличились на 32,1%; административные платежи и сборы — на 23,6%; доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности — на 7,0%; доходы от продажи материальных и нематериальных активов — на 3,6%.

Распределение неналоговых доходов по типам муниципальных образований осуществляется неравномерно. Основной объем неналоговых доходов (63,0%) поступил в бюджеты городских округов; доля неналоговых доходов муниципальных районов составляет 23,6%; поселений — 13,4%.

Распределение отдельных видов неналоговых доходов в 2012 г. по типам муниципальных образований приведено в табл. 3.

Как известно, общеэкономическим принципом формирования публичной собственности является закрепление за органами публичной власти лишь имущества, предназначенного для исполнения их властных полномочий, но не хозяйственных функций. В противном случае данный орган публичной власти становится доминирующим хозяйствующим субъектом на соответствующей территории и вследствие этого осуществляет экономические функции (диктует цены на недвижимость, размер арендных платежей и пр.), не соответствующие властным полномочиям, поэтому против него

Таблица 3

Распределение отдельных видов неналоговых доходов в 2012 г. по типам муниципальных образований, млрд руб.

Городские округа Муниципальные районы Поселения Всего по отдельным видам доходов

Показатель Всего по МО Доля в общем объеме, % Всего по МО Доля в общем объеме, % Всего по МО Доля в общем объеме, %

Доходы от использования имущес- 89,1 64,0 28,5 20,4 21,7 15,6 139,3

тва, находящегося в муниципальной собственности

Платежи при пользовании природ- 4,8 42,5 6,5 57,5 - - 11,3

ными ресурсами

Доход от оказания платных услуг и 7,7 49,0 6,6 42,1 1,4 8,9 15,7

компенсации затрат государства

Доходы от продажи материальных 47,3 65,6 14,1 19,6 10,7 14,8 72,1

и нематериальных активов

Другие неналоговые доходы, в том 17,5 68,4 6,5 25,4 1,6 6,2 25,6

числе штрафы, санкции, возмеще-

ние ущерба, возврат остатков субсидий, субвенций и иных межбюд-

жетных трансфертов, имеющих

целевое назначение

Всего неналоговых доходов по ти- 166,4 63,0 62,2 23,6 35,4 13,4 264,0

пам муниципальных образований...

Примечание. МО — муниципальное образование.

Источник: данные Министерства финансов РФ. URL: www.minfin.ru.

могут быть применены меры антимонопольного воздействия.

Политика государства в отношении муниципальной собственности соответствует определенной Президентом России и Правительством РФ стратегии управления имуществом, направленной на оптимизацию объема государственной и муниципальной собственности с тем, чтобы в конечном итоге у всех уровней публичной власти осталось только то имущество, которое необходимо для исполнения их властных полномочий.

При этом предоставление населению общественных благ и услуг государственными и муниципальными учреждениями и предприятиями должно осуществляться только в тех случаях, когда частный сектор экономики по различным причинам не может оказывать эти услуги эффективно.

Заключение. На основе проведенного анализа приходим к выводу, что полный отказ от установления «закрытого» перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, в значительной степени не способствует запланированным и реализуемым положениям Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (далее — Концеп-

ция), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р [4], а также новой редакции государственной программы «Управление федеральным имуществом», утвержденной постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 327 [2].

В частности, в разделе указанной концепции «Взаимодействие государства, частного бизнеса и общества как субъектов инновационного развития» провозглашается, что в целях перехода к инновационному социально ориентированному развитию государство будет руководствоваться в отношениях с субъектами предпринимательской деятельности следующими принципами:

• создание условий для свободы предпринимательства и конкуренции, развитие механизмов саморегулирования предпринимательского сообщества;

• снижение административных барьеров в экономике, превращение России в страну с низким уровнем коррупции;

• формирование условий для массового создания новых частных компаний во всех секторах экономики, совместная с бизнесом работа по повышению общественного статуса и значимости предпринимательства и собственности;

• устранение избыточного государственного регулирования экономики и переход преимущественно к косвенным методам регулирования экономических процессов;

• поэтапное сокращение участия государства в управлении собственностью в конкурентных отраслях экономики путем применения прозрачных и эффективных приватизационных процедур, основанных на принципах рыночной оценки, равного доступа к имуществу и открытости деятельности органов государственной власти.

Очевидно, что данные принципы необходимо целенаправленно применять и при регулировании имущественных отношений в муниципальном секторе экономики.

Список литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 28.12.2013, с изм. от 03.02.2014, а также с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2014).

2. Государственная программа «Управление федеральным имуществом»: утверждена постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 327.

3. Европейская хартия о местном самоуправлении: принята Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы 15 октября 1985 г. (ETS № 122, Страсбург) (вступила в законную силу 1 сентября 1988 г.). URL: http://base.garant.ru/2540485.

4. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: утверждена распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р.

5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 (ред. от 27.05.2014).

6. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 27.05.2014).

7. О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ. (ред. от 28.12.2013).

8. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2013 г. URL: http://www.kremlin.ru/acts.

National interests: priorities and security Priorities of Russia

ISSN 2311-875X (Online) ISSN 2073-2872 (Print)

IMPROVEMENT OF LOCAL GOVERNMENT: STRENGTHENING THE ROLE OF CONSTITUENT ENTITIES OF THE FEDERATION, FINANCIAL ASSISTANCE TO MUNICIPALITIES (Property relations)

Lyudmila I. PRONINA

Abstract

The article defines the nature and content of a new phase of local governance. This development is connected with the Federal Law "On Amendments to Article 263 of the Federal Law "On General principles of organization of legislative (representative) and executive bodies of state power of constituent territories of the Russian Federation" and the Federal Law "On General principles of local self-government in the Russian Federation" of May 27, 2014 № 136-FZ. The

paper discusses the expected enhancement of the role of the constituent entities of the Russian Federation in the organization of local self-government and providing of the financial assistance to municipalities on the basis of local government. This measure will help to reduce the administrative barriers in the economy and to transform the Russia into a country with low level of corruption. The author points out that the regulation of property relations in the municipal sector should be focused on applying the principles enunciated in the

Concept of long-term economic development of the Russian Federation for the period up to 2020, namely in the section "Interaction of the state, private sector and society as subjects of innovative development". The section states that the state in its relations with business entities in order to ensure the transition to innovative development of socially-oriented state will be guided by the following principles: the creation of conditions for free enterprise and competition; the development of self-regulatory mechanisms of business community; reduction of administrative barriers in the economy and transforming Russia into a country with low level of corruption; creating conditions for mass establishment of new private companies in all sectors of the economy, together with the business work to enhance the social status and the importance of entrepreneurship and ownership; elimination of excessive government regulation of the economy and the transition to predominantly indirect methods of regulation of economic processes; gradual reduction of state involvement in the manage -ment of the property in the competitive sectors of the economy through the use of transparent and effective privatization procedures based on the principles of market valuation, equal access to property and the openness of public authorities.

Keywords: local government, constituent territory, Russian Federation, economy, administrative barriers, corruption, draft federal law, municipal

References

1. The Budget Code of the Russian Federation of July 31, 1998 № 145-FZ. (Revised on December 28, 2013, with amendment of February 03, 2014, as well

as with alterations and additions, which came into legal force since January 01, 2014). (In Russ.)

2. Decree of the Government of the Russian Federation "State program of Management of the Federal Property" of April 15, 2014 № 327. (In Russ.)

3. European Charter of Local Self-Government: adopted by the Congress of Local and Regional Authorities of Europe of October 15, 1985 ETS № 122, Strasbourg. Available at: http://base.garant.ru/2540485.

4. Decree of the Government of the Russian Federation "Concept of long-term socio-economic development of the Russian Federation for the period up to 2020" of November 17, 2008 № 1662-r.

5. Federal Law "On General principles of local self-government in the Russian Federation" of October 6, 2013 № 131-FZ. (In Russ.)

6. Federal Law "On General principles of organization of legislative (representative) and executive bodies of state power of the constituent territories of the Russian Federation" of October 6, 1999 № 184-FZ. (In Russ.)

7. Federal Law "On Combating corruption" of December 25, 2008 № 273-FZ. (In Russ.)

8. President's Message to the Federal Assembly of the Russian Federation of December 12, 2013. Available at: http://www.kremlin.ru/acts. (In Russ.)

Lyudmila I. PRONINA

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

International Institute of Public Administration and Management, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Moscow, Russian Federation lipronina@mail.ru

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.