CC BY
129
-----------------------------116----------------------------
удк 336.226 с.В. Перекальский
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА УПЛАТЫ НАЛОГА НА ДОХОДЫ ФИЗИЧЕСКИХ ЛИЦ КАК НАПРАВЛЕНИЕ УКРЕПЛЕНИЯ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ
Представленная статья посвящена необходимости повышения роли налога на доходы физических лиц в формировании доходной части местных бюджетов. В статье дана характеристика действующего порядка уплаты налога на доходы физических лиц в России, выявлены основные его недостатки. Кроме того, предложены наиболее оптимальные направления реформирования механизма уплаты налога на доходы физических лиц.
Ключевые слова: налог на доходы физических лиц, налогоплательщики, порядок уплаты, место жительства, администрирование, местные бюджеты, межбюджетные отношения, собственные доходы.
S.V. Perekalskiy
IMPROVEMENTS IN INDIVIDUAL INCOME TAX PAYMENT SCHEMES AS A WAY TO CONSOLIDATE LOCAL BUDGETS
The article states the necessity to raise the role of individual income tax in local budgets. The author characterizes current procedure of individual income tax payment in Russia and identifies its shortcomings. Additionally, optimal ways to reform the mechanism of individual income tax payment are suggested.
The key words: individual income tax, tax payer, payment transaction, residence, administration, local budgets, intergovernmental relations, personal income.
Существующая в настоящее время система налогообложения доходов физических лиц не является совершенной. Во многом это обусловлено тем, что в ходе реформ изменения, вносимые в механизм налогообложения доходов, не носили системного характера и были обусловлены популизмом и необходимостью решения текущих задач. В условиях рыночной экономики налог на доходы физических лиц является механизмом регулирования доходов физических лиц, позволяющим снизить налоговое бремя малоимущих, повысить социальную ответственность высокообеспеченных граждан и обеспечить стимулирование инвестиционной активности населения.
Хотя налог на доходы физических лиц и является федеральным налогом, но это говорит лишь о том, что его нормативная база регулируется федеральным законодательством. НДФЛ является одним из основных налогов, формирующих доходную базу регионов и муниципалитетов. Он распределяется по бюджетам следующим образом:
- в региональные бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга - в размере 100% суммы налога, подлежащего уплате;
- в региональный бюджет (кроме Москвы и Санкт-Петербурга) - в размере 70% от суммы подлежащего уплате налога. Этот норматив по закону субъекта РФ может быть снижен. Оставшиеся 30% региональные власти могут направить:
- в бюджет муниципального района - в размере 20%, при этом норматив может быть увеличен по закону субъекта РФ или снижен по нормативному акту муниципального района;
- в бюджет поселения - в размере 10%. Этот норматив может быть увеличен по закону субъекта РФ или снижен по нормативному акту муниципального района;
- в бюджет городского округа - в размере 30%. Этот норматив может быть увеличен по закону субъекта РФ.
В отличие от других федеральных и региональных налогов, НДФЛ является наиболее равномерно размещенным в разрезе муниципальных образований, стабильным и имеет высокую точность прогноза, в связи с чем и риски недопоступления сведены к минимуму Сегодня под воздействием кризиса все заметнее снижение темпов роста поступлений доходов в местные бюджеты. НДФЛ входит в группу бюджетообразующих налогов и является одной из самых крупных статей доходов региональных и местных бюджетов. Так, за счет него формируется 37,7% доходной части консолидированного бюджета Саратовской области. Согласно данным официальной бюджетной отчетности, общий объем утвержденных на 2009 г доходов местных бюджетов составляет 2 354,6 млрд руб., что ниже уровня исполнения 2008 г на 2,4%, или 57 млрд руб. При этом собственные доходы местных бюджетов, направляемые муниципальными образованиями на решение вопросов местного значения, утверждены в объеме 1 761,3 млрд руб., что ниже уровня 2008 г. на 6,3%, или 118,8 млрд руб. Основной объем налоговых доходов местных бюджетов предусмотрен за счет налога на доходы физических лиц - свыше 70,8%. Поступления этого налога в 2009 г были запланированы в сумме 518,6 млрд руб., с ростом к уровню 2008 г в 105,0%. По состоянию на 1 июля 2009 г. налоговые доходы поступили в местные бюджеты в объеме 321,9 млрд руб., из них на налог на доходы физических лиц приходится 68,4%.
Объемы поступлений данного налога находятся в прямой зависимости от численности населения муниципального образования, удельного веса работающего населения, среднегодового дохода одного работника, а также средневзвешенной ставки самого налога.
♦
♦
На сегодняшний день федеральные нормативы отчислений от налогов муниципальным образованиям установлены на минимально возможном уровне. Это связано с тем, что при ориентации на более высокий уровень доходов при закреплении единых нормативов наиболее финансово обеспеченные муниципалитеты могут получить доходы, существенно превышающие сложившийся уровень расходов. Вместе с тем в региональных бюджетах не останется средств на выравнивание бюджетной обеспеченности остальных муниципальных образований.
Укрепление налоговой автономии местных бюджетов в большей степени зависит от решений федеральных органов власти в вопросе механизма уплаты в конкретный бюджет налога на доходы физических лиц. Однако существует определенная проблема, связанная с уплатой НДФЛ в бюджет по месту учета налогового агента в налоговом органе, т.е. по месту нахождения работодателя. Проблема с распределением между бюджетами рассматриваемого налога появилась прежде всего в связи с огромным притоком граждан в крупные города (наглядный пример тому - Москва) с целью получения работы. При этом место прописки у большинства из них не совпадает с местом работы. Поскольку НДФЛ уплачивается работодателем в свою инспекцию, то огромная часть поступлений «оседает» непосредственно в московском бюджете (если для примера опять же взять столицу), а бюджеты других регионов фактически лишаются дополнительного источника поступлений.
Обосновывая необходимость взаимозависимости поступлений НДФЛ и объема предоставления бюджетных услуг, следует напомнить, что этот налог взимается с граждан, жителей, потребителей бюджетных услуг, которые предоставляются властями всех уровней - федеральными, региональными и местными. В отсутствие существенных поступлений от налога на имущество физических лиц НДФЛ остается единственным заметным налогом именно для жителей как получателей бюджетных услуг, а большинство услуг (медицинские, образовательные, жилищно-коммунальные) население получает именно на местном уровне. Поэтому местные власти должны распоряжаться хотя бы одним источником доходов, уровень поступлений которых напрямую зависел бы от численности и уровня доходов населения.
Действующая система уплаты НДФЛ организациями по месту их регистрации, а не налогоплательщиками по месту проживания создает негативные эффекты «экспорта» бюджетных расходов и «импорта» бюджетных доходов. Характерный пример - крупнейшие промышленные центры Российской Федерации, где работают жители близлежащих областей и откуда фактическое налоговое бремя почти полностью «экспортировано» в другие города и районы.
Если рассматривать зарубежную практику взимания данного налога, то в большинстве стран, а именно в США, Канаде и в Европе, налог уплачивается по месту жительства. Немалое внимание заслуживает вопрос о переносе уплаты налога по месту жительства налогоплательщиков. Это прежде всего связано с его исчислением и удержанием налоговым агентом у налогоплательщика, в отношении которого он признается источником дохода, и уплатой по месту учета налогового агента в налоговом органе. Средства от налога поступают в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, на терри-
тории которых налоговый агент состоит на учете в налоговом органе. Все это связано с механизмом перераспределения этого налога по публично-правовым образованиям: налог должен поступать в тот бюджет, за счет средств которого работник обеспечивается социальными услугами. Это позволит более полно обеспечить пакетом социальных услуг налогоплательщиков по их месту жительства и создаст более благоприятные условия для проживания граждан. Согласно Бюджетному кодексу РФ он поступает в основном в местные бюджеты и зачисляется в бюджет того региона, где работает налогоплательщик, а расходы на образование, здравоохранение и другие его социальные потребности производятся по месту его жительства. Кроме того, следует сказать, что и налоговые вычеты работник получает по месту своего проживания, а налог уплачивается по месту его работы. В этих условиях возникает вопрос о необходимости изменения порядка уплаты НДФЛ, т.е. переноса его уплаты по месту жительства.
Переход на взимание налога по месту жительства -достаточно сложная процедура. Это связано с возложением на налогоплательщиков обязанности декларирования своих доходов как фактора гражданской ответственности. Также возникают проблемы с порядком выверки расчетов по перечисленным платежам и обращений налоговых агентов по поводу возврата излишне или ошибочно уплаченных сумм налога. Их решение потребует значительных дополнительных бюджетных затрат Помимо этого, введение предлагаемого порядка будет способствовать снижению заинтересованности регионов в создании дополнительных рабочих мест и благоприятного инвестиционного климата на своей территории в целях привлечения рабочей силы и, как следствие, увеличения доходов бюджета. При этом не изменятся основополагающие принципы привлечения (изъятия) части доходов граждан, проживающих в том или ином субъекте РФ, для осуществления социальных программ развития регионов. В частности, сделать это не позволяют менталитет и нежелание платить за социальную незащищенность и неполучение необходимых гарантий со стороны государства. Мотивацией должна быть попытка улучшить жизнь в том регионе, в котором проживаешь, видеть, на что именно тратятся бюджетные средства. Существенный аргумент в пользу зачисления НДФЛ в бюджет по месту жительства налогоплательщика: этот налог может быть использован жителями муниципальных образований - непосредственными потребителями бюджетных услуг - в качестве инструмента в процессе взаимодействия с местными органами власти.
При реализации этой идеи могут возникнуть сложности технического плана. Например, сейчас НДФЛ за физическое лицо уплачивает работодатель, т.е. работник фактически в расчетах не участвует и в налоговую инспекцию лично ему отчитываться не нужно (мы не берем во внимание ситуацию, когда физическое лицо получает доходы кроме зарплаты, по которым он должен отчитываться перед инспекцией самостоятельно). Если же будет введен новый порядок, то сразу встает вопрос: кто будет перечислять НДФЛ в бюджет публично-правового образования, в котором гражданин (налогоплательщик) прописан? Это придется делать либо самому физическому лицу (что крайне неудобно, учитывая, что работает он в другом месте, к тому же накладывает дополнительные обязанности, могут возникнуть
♦-------------------------------------------------
сложности с налоговой проверкой такого лица, а кроме того, по законодательству НДФЛ должен взиматься у источника выплаты дохода и перечисляться налоговым агентом, таким образом, данный вариант неприемлем), либо тому же работодателю, но тогда работодателю, судя по всему, придется вставать на учет в другие инспекции (опять же может дойти до абсурда, особенно если в одной организации все сотрудники приезжие).
Возможно, сами налоговые органы и органы казначейства должны будут взаимодействовать между собой и заниматься перераспределением, те., получив от организации НДФЛ, в определенной части будут перенаправлять в соответствующие региональные и местные бюджеты. Но тогда это создаст дополнительный объем работ для налоговых органов и органов казначейства. С точки зрения государства это не совсем оправдано, поскольку придется создавать дополнительные рабочие места в налоговых органах и органах казначейства, а следовательно изыскивать бюджетные средства на их содержание.
Однако решать эту проблему необходимо скорейшим образом, поскольку нельзя считать справедливым такой подход, который действует в настоящее время у нас в стране. Местные бюджеты действительно несут огромные потери в связи с оттоком граждан в другие, более крупные города, и было бы справедливым пересмотреть такое положение вещей.
Реализация этого предложения на практике сопряжена с трудностями, в первую очередь с усложнением администрирования налога. Поэтому единственным целесообразным вариантом считаем разрешение проблемы путем возложения обязанности отчитываться в соответствующие налоговые органы и уплачивать НДФЛ в бюджет по месту жительства граждан на налоговых агентов. Такое распределение НДФЛ по бюджетам субъектов РФ может создать налоговым агентам дополнительную работу, связанную с изменением форм отчетности и порядка перечисления налога в бюджет В частности, от налоговых агентов потребуется обеспечить ведение раздельного учета по начислению НДФЛ работникам, проживающим на различных территориях, перечисление данного налога на счета нескольких территориальных органов Федерального казначейства, предоставление налоговых отчетов в разные налоговые инспекции. Соответственно налоговый контроль одного налогового агента в отношении исчисления и уплаты данного налога будут осуществлять несколько территориальных инспекций. Следует учесть и отсутствие общедоступной и единоформатной базы данных места жительства налогоплательщиков, которую могли бы использовать налоговые агенты, налоговые органы и органы Федерального казначейства при определении счетов бюджета для зачисления налоговых платежей. Важным считаем установление в Налоговом кодексе РФ обязанности предоставления отчетности по НДФЛ, предусмотрев в ней такие показатели, как налогооблагаемая база, сумма начисленного и уплаченного налога, ввести обязанность налоговых агентов по предоставлению ежеквартальных отчетов о фактических суммах начисленного, удержанного и перечисленного налога на доходы физических лиц. Эти данные необходимы для отслеживания поступлений по данному налогу в бюджетную систему так как задолженность
по налогу в настоящее время выявляется и взыскивается налоговыми органами только по результатам проводимых ими экстренных проверок.
Помимо этого, нужно будет уточнить понятие места жительства, внести существенные изменения в систему межбюджетных отношений РФ и упростить порядок предоставления налоговых деклараций для налоговых агентов гражданам, проживающим в другом месте.
Тем не менее порядок зачисления сумм налога в бюджеты по месту жительства плательщиков налога при определенных сложностях его осуществления даст существенные положительные результаты:
1) переход на новый порядок усилит зависимость между поступающими доходами и производимыми расходами соответствующих бюджетов, так как налог будет поступать в тот же бюджет, из которого налогоплательщики получают основные виды социальной поддержки и безвозмездных услуг;
2) переход на уплату налога по месту жительства станет важным шагом вперед на пути к внедрению в России в конечном итоге посемейного обложения доходов налогоплательщика налогом на доходы физических лиц, как это практикуется во многих развитых странах;
3) будет достигнуто единообразие по зачислению данного налога, уплачиваемого индивидуальными предпринимателями и работающими по найму Сегодня, как известно, индивидуальные предприниматели уплачивают налог в бюджет по месту своего жительства. Кроме того, если в дальнейшем будет осуществлен переход на прогрессивное налогообложение доходов физических лиц, то и доначисления налога по декларации будет осуществляться по месту жительства;
4) упростится порядок и сократятся сроки получения налогоплательщиком предусмотренных законом налоговых вычетов, поскольку они будут производиться из того же бюджета, куда и поступили налоги;
5) возрастет уровень собственных доходов местных бюджетов и укрепится их финансовая самостоятельность и независимость.
Необходимо приведение в соответствие расходных обязательств и доходных полномочий местных бюджетов. С точки зрения органов местного самоуправления совершенно очевидно наличие дисбаланса между доходами и расходами. Расходы формируются в зависимости от количества жителей, а доходы - от количества работающих на территории муниципального образования. В случае реализации предлагаемой системы и доходы, и расходы будут определяться количеством жителей. Следует отметить, что введение нового механизма даст возможность более полно обеспечить пакетом социальных услуг налогоплательщиков по их месту жительства и создаст более благоприятные условия для проживания граждан.
1. Антонова М.Е. О налоговом механизме решения социальных проблем // Финансы. 2009. № 1. С. 38 - 41.
2. Карчевская С.А., Хворостухина Д.С. Финансовое обеспечение реформы местного самоуправления // Финансы. 2008. № 4. С. 7 - 13.
3. Попков С.Ю. Проблемы перехода на зачисление НДФЛ по месту жительства налогоплательщика // Налоговая политика и практика. 2008. № 8. С. 33 - 35.
