CC BY
163
ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ^ 2010 Том 8 № 1 (часть 3)
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ МЕХАНИЗМОВ РАЗВИТИЯ ДЕТСКОГО ОЗДОРОВИТЕЛЬНОГО ТУРИЗМА
ЦЕЛИКОВСКИЙ В.К.,
преподаватель кафедры экономики и права, Академия повышения квалификации руководящих работников и специалистов курортного дела, спорта и туризма, г. Сочи
e-mail: apk@sochi.com
В работе представлена национальная система государственного управления детским туризмом, определены стратегические задачи федеральных и региональных органов власти, ответственных за организацию оздоровительного детского туризма, и предложены меры по его совершенствованию на региональном и муниципальном уровнях.
Ключевые слова: детский оздоровительный туризм; государственное управление детским оздоровительным туризмом; туристские услуги; структура управления детским оздоровительным туризмом; концепция развития детского оздоровительного туризма; оздоровление детей; финансирование детского оздоровительного туризма.
In work the national system of the government is presented by children's tourism, strategic tasks of the federal and regional authorities crucial for the organization of improving children's tourism are defined, and measures on his perfection at regional and municipal levels are offered.
Keywords: children's improving tourism; the government children's improving tourism; tourist services; structure of management of children's improving tourism; the concept of development of children's improving tourism; improvement of children; financing of children's improving tourism.
Коды классификатора JEL: L83.
Эффективное функционирование детского оздоровительного туризма определяется активной социальной политикой государства, которое создает необходимые условия для оздоровления детей и подростков, как важного звена укрепления здоровья подрастающего поколения россиян. При этом государству, рассматривающему детский оздоровительный туризм как одну из приоритетных задач, не обойтись без стратегического регулирования и без формирования действенного механизма управления на разных уровнях ее реализации [1].
Современная государственная политика развития детского оздоровительного туризма на федеральном уровне осуществляется через государственные структуры: Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации, Министерство образования и науки РФ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ и Фонд социального страхования (рис. 1).
Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации в рамках Федерального агентства по туризму проводит политику развития детского оздоровительного туризма, а в рамках Федерального агентства по молодежной политике
© Целиковский В.К., 2010
проводит подготовку и переподготовку кадров для детских объединений, координирует их работу и формирует федеральный реестр детских объединений, пользующихся государственной поддержкой.
Рис. 1. Структура государственного управления детским оздоровительным туризмом
на федеральном уровне
Министерство образования и науки Российской Федерации, в рамках своих полномочий, проводит воспитательную и социально-оздоровительную работу со школьниками в каникулярное время.
Министерство здравоохранения и социального развития, в лице Департамента развития медицинской помощи детям и родовспоможения, формирует политику охраны здоровья детей через оздоровительный туризм, разрабатывает нормативно-правовые акты и проводит утверждение медицинских стандартов по вопросам оздоровления детей.
Важнейшей задачей Министерства здравоохранения и социального развития является медицинское обеспечение всего детского населения страны, а главной обязанностью остается контроль за состоянием детских курортов и качеством предоставляемых санаторно-оздоровительных услуг, позволяющих внести существенный вклад в решение стратегических задач по снижению заболеваемости среди детей и подростков.
Основной государственной структурой, занимающейся финансированием социального детского оздоровительного туризма, является Фонд социального страхования Российской Федерации, в бюджет которого ежегодно закладываются статьи расходов на оздоровление и санаторно-курортное лечение детей [4].
При этом главная отличительная особенность финансирования Фонда социального страхования РФ заключается в том, что средства, выделяемые на отдых и оздоровление детей, остаются на территории Российской Федерации, т.е. осуществляется оплата путевок исключительно в отечественные санаторно-оздоровительные организации. При этом, наибольшим спросом пользуется внутренний оздоровительный туризм детских федеральных курортов Краснодарского и Ставропольского краев [3].
До последнего времени Фонд социального страхования имел право самостоятельно приобретать путевки и распределять их среди страхователей из всех регионов страны. Однако в последнее время проявилась тенденция выделения средств и принятия к зачету путевок, самостоятельно приобретаемых региональными страхователями. Это говорит о том, что в ближайшей перспективе основными покупателями на рынке социального детского туризма будут предприятия и частные лица [2].
Таким образом, в настоящий момент в России, к сожалению, действует очень сложная схема государственного управления детским оздоровительным туризмом, при кото-
ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета 2010 Том 8 № 1 (часть 3)
ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ^ 2010 Том 8 № 1 (часть 3)
рой различные органы государственной власти курируют отдельные вопросы его развития, и зачастую нескоординировано. Это приводит к необходимости создания единого органа при Президенте РФ (например, Комиссии по вопросам детского туризма или иного органа), который бы аккумулировал все сведения по детскому оздоровительному туризму и на основе этого разрабатывал стратегию и перспективы его развития.
Вместе с тем перечень нормативно-правовых документов в области детского оздоровительного туризма на уровне профильных министерств и Правительства РФ крайне ограничен. Отсутствует также единая концепция развития детского туризма в целом.
В настоящее время действует небольшой перечень документов, регламентирующих детский оздоровительный туризм. Среди этих документов выделяется программа по оздоровлению, отдыху и занятости детей, которая принималась в 1996 и 1997 годах, затем ее долгое время не было, и только в 2007 году была снова принята целевая программа «Об обеспечении отдыха оздоровления и занятости детей в 2008-2010 годах». Практически только этот документ закладывает основные направления развития детского оздоровительного туризма во всех регионах России. Следует отметить, что никакие конкретные действия со стороны государства в этом документе не предусматриваются.
Современная система государственного управления детским туризмом сформирована таким образом, что на федеральном уровне в России предусматривается деятельность федеральных органов власти в плане финансового обеспечения детского оздоровления на курортах, а остальные меры по созданию инфраструктуры, вовлечению детей в спортивные, оздоровительные и другие мероприятия, носящие преимущественно рекомендательный характер, переданы региональным и местным органам власти [5]. Причем уровень развития и выполнения рекомендаций резко отличается по регионам России.
Так, в Краснодарском крае, в целях организованного проведения отдыха, оздоровления и занятости детей, ежегодно утверждается краевая межведомственная комиссия при администрации, в состав которой входят представители администрации Краснодарского края и муниципалитетов. Комиссия формирует основные направления организации отдыха и оздоровления детей и осуществляет контроль за выполнением государственных задач в области поддержки детского оздоровительного туризма в регионе.
В рамках Краснодарской краевой администрации такая поддержка реализуется через Департаменты по финансам, бюджету и контролю, образования и науки, социальной защиты населения, по физической культуре и спорту, комплексного развития курортов и туризма, комитет по делам молодежи и другие структуры.
Однако исходя из анализа региональной системы поддержки детского оздоровительного туризма, на примере Краснодарского края, очевидно вытекает, что основная работа носит рекомендательный характер, без особых конкретных мер по повышению качества, доступности и конкурентоспособности детского туризма.
Финансирование детского оздоровительного туризма осуществляется только в рамках принимаемых программ поддержки детей. Такие программы в последние годы, реализовывались недостаточно, а за 2006-2009 годы финансирование детского оздоровительного туризма в Краснодарском крае осуществлялось только по программе «Дети Кубани». Других программ финансирования не было.
Основную финансовую поддержку краевые структуры возлагали на муниципальные органы управления. Однако анализ расходов муниципальных бюджетов показал, что и в них средств на финансирование детского оздоровительного туризма, как правило, не хватало. Средства выделялись только на незначительное улучшение детских игровых площадок, организацию и проведение детских турпоходов.
За многочисленными сложностями развития детского отдыха и оздоровления стоит отсутствие четкой государственной региональной политики и единой концепции, которая наряду с решением первоочередных задач, в большинстве случаев имеющих опера-
тивный характер, позволит сформировать однозначный вектор приложения усилий для повышения привлекательности и доступности детского оздоровительного туризма в Краснодарском крае. Реализуемые государственные федеральные и региональные программы без обобщения в единую стратегию долгосрочных перспектив не обеспечивают достижение устойчивых результатов [7].
В рамках обеспечения государственной поддержки оздоровления детей, в установленном порядке, должен быть определен в каждом регионе государственный заказ на организацию отдыха и оздоровления детей льготных категорий, усовершенствована система финансовой поддержки детских оздоровительных учреждений посредством установления льгот по оплате коммунально-бытовых услуг, закупке продуктов питания и др.
Организационно-методическое, информационное и кадровое обеспечение необходимо дополнить проведением всероссийских и региональных совещаний, семинаров, тренингов по вопросам подготовки оздоровительной кампании и подведению итогов ее проведения. Медицинское обеспечение отдыха и оздоровления детей должно осуществляться в виде санаторно-курортного лечения детей по категориям заболеваний.
Важную роль играет международное сотрудничество, которое предполагает изучение вопроса и подачи предложения по разработке Концепции создания международного туристского продукта в сфере отдыха и оздоровления детей. Это позволит расширить использование международного опыта по детскому отдыху, а также инициирует обмен группами детей для организованного отдыха и оздоровления не только со странами ближнего зарубежья, но и позволит выйти на мировой рынок детского туризма [6].
Остро стоит разработка проекта закона об отдыхе и оздоровлении детей России, унифицирующего вышеизложенные направления развития и разграничивающего стратегические приоритеты в решении данной проблемы в каждом регионе [7]. При этом необходимы четкие национальные стандарты отдыха и оздоровления детей, механизмы порядка проведения государственной или общественной аттестации детских оздоровительных учреждений, типовые штатные нормативы детских оздоровительных учреждений, табеля оснащения оборудованием и инвентарем и т.д.
На сегодняшний день необходимо внедрение региональных программ по развитию детского туризма, причем в основной степени в региональных органах государственной власти, а не в муниципалитетах.
В этом направлении в регионах могут быть сформированы и предложены к реализации следующие основные шаги, являющиеся основой государственной программы развития детского оздоровительного туризма:
1. Обновление региональной материально-технической базы для развития детского оздоровительного туризма.
2. Формирование координационного совета по развитию детского туризма, интегрирующего функции различных региональных департаментов по данному вопросу. Создание отделений координационного совета в муниципальных образованиях региона.
3. Создание условий для развития общественных организаций по поддержке детского туризма в регионе.
4. Внедрение многоуровневой системы подготовки и переподготовки специалистов
в сфере детского туризма.
5. Организация и проведение профильных туристских и оздоровительных лагерей.
6. Разработка региональной программы развития детского оздоровительного туризма.
Основываясь на стратегическом управлении для разработки и реализации отдельных программ развития детского оздоровительного туризма в стране, необходимо фор-
ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета 2010 Том 8 № 1 (часть 3)
ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ^ 2010 Том 8 № 1 (часть 3)
мирование системы государственного управления ими, которое предполагает выполнение четырех обязательных этапов.
Первый этап процесса государственного управления посвящен разработке стратегических целей детского оздоровительного туризма. При этом определяются общие ориентиры развития отрасли в стране, направления дальнейших исследовательских работ с учетом социальной значимости отрасли и целей всего туристского комплекса страны и отдельных регионов.
Ввиду того что государственное управление в сфере детского оздоровительного туризма не сосредоточено в одной структуре, целесообразно исходить из установления единой цели его развития в качестве отправного момента процесса формирования концепции и распределения ответственности между органами и уровнями управления. В сфере детского оздоровительного туризма можно рекомендовать следующий алгоритм формирования целей федеральных и региональных программ развития, состоящий их четырех этапов (рис. 2).
Осознание важности формулирования и представления целен как необходимого условия целенаправленного развития детского оздоровительного туризма
Формулирование целен на основе повышения конкурентоспособности детского оздоровительного туризма, его доступности и комплексной увязки с общими задачами в сфере туризма в регионе и стране в целом
Построение иерархии целей в определенную систему обеспечения взаимной поддержки целей, что служит условием их достижимости
Понимание целей развития детского оздоровительного туризма его исполнителями и организаторами
Рис. 2. Механизм формирования целей государственного управления развитием детского оздоровительного туризма
После того как общая цель определена, необходимо сформировать задачи, обеспечивающие достижение главной цели.
На втором этапе процесса государственного управления детским оздоровительным туризмом выявляются особенности и тенденции развития этого сектора туризма в стране, исследуются региональные ресурсы развития, выявляются приоритетные регионы и регионы, которые могут представлять опасность для пребывания детей. В обязательном порядке должная быть проведена оценка состояния отечественных детских туристских регионов в сравнении с зарубежными детскими туристскими центрами и их соответствия международным нормам и требованиям.
Как следует из представленного материала, государственные органы управления детским оздоровительным туризмом работают с большим количеством различных государственных структур, которые оказывают влияние на организацию и развитие туристской отрасли. Это объясняется теми обстоятельствами, что туристский продукт для детей создается усилиями многих отраслей, каждая из которых имеет свои особенности, специфические потребности и различные коммерческие и социальные цели [1].
Наряду с этим рынок детского оздоровительного туризма формируется еще и за счет общественных объединений, коммерческих структур, социальных органов по
охране детства, различного рода поставщиков туристских услуг, поэтому согласование интересов различных групп возможно только на основе наличия четких широкомасштабных социально-экономических целей.
С учетом этого государственные органы управления детским туризмом должны проанализировать имеющуюся систему взаимодействия, собственные силы и оценить текущее состояние отрасли.
На третьем этапе процесса государственного управления программами определяются стратегические альтернативы развития отдельных регионов и направлений развития детского оздоровительного туризма. На этом этапе вырабатывается наиболее оптимальная общая концепция развития детского туризма в стране и отдельные программы в регионах.
На четвертом этапе реализуются сформулированные направления. При этом успех реализации программ зависит от:
♦ качества целеполагания основных ключевых вопросов развития детского оздоровительного туризма на основе ретроспективного анализа и перспектив его развития;
♦ полноты и качества проведенного предварительного анализа детского оздоровительного туризма;
♦ оценки возможностей повышения конкурентоспособности детского оздоровительного туризма на международном рынке;
♦ выбора и реализации программ развития, которые повышают конкурентоспособность и доступность качественного детского оздоровительного туризма в России [5].
Практическая работа по реализации программ включает распределение ответственности по уровням управления (федеральном, региональном и местном) и направлениям детского оздоровительного туризма. При этом предполагается целенаправленное изменение структуры туристской отрасли в зависимости от сложившейся и изменяющейся среды. Большое внимание должно быть обращено на финансовое обеспечение программ и контроль за их использованием.
В свою очередь, контроль нецелесообразно выделять в отдельный этап, так как задача государственного контроля состоит в отслеживании результатов и сравнении их с исходными целями, а результаты имеются на «выходе» из каждого этапа, следовательно, контроль должен являться неотъемлемой частью деятельности государственных структур на каждом этапе.
В целом анализ теоретических разработок в области государственного управления развитием детского оздоровительного туризма свидетельствует о значительном разнообразии факторов, влияющих на его текущее положение и дальнейшее функционирование.
Существующее же в настоящее время положение в сфере детского оздоровительного туризма не имеет под собой конкретного научно-практического обоснования. Последнее, в свою очередь, не позволяет выявить сущность конкретных отраслевых проблем, определить научные подходы, выработать рациональные, наиболее эффективные способы и механизмы их решения. В результате этого все проблемы решаются механически, спонтанно, с использованием значительных финансовых ресурсов и зачастую с низкой степенью эффективности.
Поэтому необходимо оперативно разработать и передать для внедрения программы по развитию детского оздоровительного туризма, которые послужат целевыми ориентирами развития отрасли, окажут воздействие на формирование качественных, конкурентоспособных и доступных для населения услуг в сфере детского оздоровительного туризма.
ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета 2010 Том 8 № 1 (часть 3)
ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ^ 2010 Том 8 № 1 (часть 3)
ЛИТЕРАТУРА
1. Криворучко, В.И. Государственное регулирование санаторно-курортной сферы и туризма в условиях рыночной экономики / В.И. Криворучко. — Москва — Сочи: Институт повышения квалификации, 2001.
2. Криворучко, В.И. и др. Рыночные механизмы управления санаторно-курортной сферой: Монография / В.И. Криворучко, В.Н. Бондаренко, Т.А. Маркова и др. — М.: Финансы и статистика, 2003.
3. Морозов, М. Анализ рынка российского детского туризма / М. Морозов // Туризм: практика, проблемы, перспективы. — 2008. — № 4. — С. 38-40.
4. Российский рынок детского туризма // Туризм. — 2009. — № 1. — С. 26-29.
5. Сысоева, О.Е. Организация летнего отдыха детей / О.Е. Сысоева. — М.: Владос, 2006.
6. Чудновский, А.Д. и др. Управление индустрией туризма России в современных условиях: Учебное пособие / А.Д. Чудновский, М.А. Жукова. — М.: КНОРУС, 2007.
7. Яковлев, Г.А. Экономика и статистика туризма: Учебное пособие/ Г.А. Яковлев. — 4-е изд., перераб. и доп. — М.: Издательство РДЛ, 2007.
