CC BY
95
ББК 65.497.4:65.050.23
Л. И. Фалюшина
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРОЙ НА ОСНОВЕ ДЕЛЕГИРОВАНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ НА МУНИЦИПАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ (НА ПРИМЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ ДОШКОЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ)
L. I. Falyushina
PERFECTION OF STATE MANAGEMENT OF THE SOCIAL SPHERE ON THE BASIS OF THE DELEGATION OF AUTHORITY TO THE MUNICIPAL LEVEL (ON THE EXAMPLE OF THE STATE PRE-SCHOOL EDUCATION)
Государственная система дошкольного образования переживает глубокий кризис, обусловленный несовершенством управления ею, в частности слепым делегированием полномочий на нижестоящий уровень управления. Анализ показал, что сведения о деятельности дошкольных образовательных учреждений доступны исключительно районному уровню образования. Областной и общегосударственный уровни не обладают информацией, необходимой для успешного управления подобными учреждениями. Предложена авторская система мониторинга, дающая возможность в режиме онлайн отслеживать деятельность дошкольных образовательных учреждений и, как следствие, оперативно устранять значимые дисфункции каждого из них. Применение системы мониторинга позволит перейти от слепого делегирования ко вполне управляемому.
Ключевые слова: «слепое» делегирование полномочий, управляемое делегирование полномочий, мониторинг.
The state system of preschool education is in a deep crisis, caused by the imperfection of its management, in particular, the blind delegation of authority to a lower level of management. The analysis has shown that the information about the activities of preschool educational institutions is available only for the district level of education. Regional and national levels do not have the data necessary for the successful management of such institutions. Author's monitoring system allowing online tracking of the activities of preschool educational institutions, and thus, enabling to quickly eliminate significant dysfunctions of every institution, is offered in the paper. The application of the monitoring system makes it possible to move from the "blind" delegation to a quite manageable one.
Key words: "blind" delegation of authority, controlled delegation of authority, monitoring.
Развитие национальной системы дошкольного образования в России имеет в настоящее время особое значение, т. к. её эффективное функционирование есть фактор стабилизации общественной жизни, снижения социальной напряженности в обществе. В условиях всё ещё достаточно высокого уровня бедности в стране именно система общественного дошкольного воспитания способна стать мощным инструментом социальной защиты населения в стране.
Совершенно очевидно, что система дошкольного образования переживает общесистемный кризис. С 1991 по 2001 гг. включительно численность детей в дошкольных образовательных учреждениях (ДОУ) сильно сократилась (с 8 433 тыс. воспитанников в 1991 г. до 4 246 тыс. в 2001 г.). Сократилось и количество ДОУ - с 87,6 тыс. в 1991 г. до 50,0 тыс. в 2001 г. [1]. Кроме того, можно констатировать также наличие более чем миллионной очереди в детские сады, что влечёт за собой грубое нарушение конституционных прав граждан России, которым гарантирована общедоступность дошкольного образования (ст. 43 Конституции РФ). Всё это обостряет социальные проблемы в России.
Очевидно также и то, что это положение является прямым следствием «слепого» делегирования полномочий государства на муниципальный уровень. Государство не препятствовало, а муниципалитеты, стремясь к «экономии» бюджетных средств, закрывали ДОУ.
Вследствие этого, для успешного преодоления кризиса и недопущения его в будущем, необходимо не только направлять дополнительные ресурсы в систему - важно и качественно изменять саму систему управления образованием, искать новые, более совершенные технологии управления как её микро-, так и макроструктурами.
Анализ сложившейся в настоящее время практики управления государственными системами позволил констатировать её особенность, связанную с отстранением государственных структур от управления конкретными ДОУ. В этом заключена большая опасность, т. к. управленческая деятельность становится бессмысленной, ненужной. Следует отметить, что именно эта бессмысленность, которая влечёт за собой и полную безответственность за качество управленческой деятельности, и привлекает некоторых «управленцев системы».
Прокомментируем это положение более подробно с позиции положения о предназначении системы дошкольного образования.
Вся государственная система дошкольного образования создавалась для родителей и детей. Именно эта система должна обеспечивать государственные гарантии общедоступности и высокого качества образования, ухода и воспитания детей, посещающих ДОУ. Эти функции полностью реализуются в ДОУ, а вся управляющая подсистема существует исключительно для того, чтобы обеспечить нормальную жизнедеятельность каждого ДОУ, гарантировать потребителю качество деятельности ДОУ, развивать систему. Следует отметить, что УПРАВЛЯЮЩАЯ СИСТЕМА выполняет, по сути, СЕРВИСНЫЕ, по отношению к ДОУ, функции (т. е. управляющая система создана исключительно для ОБСЛУЖИВАНИЯ системы ДОУ). Следовательно, все случаи прямого отказа от управления ДОУ, например, на областном уровне, должны рассматриваться как ДИСФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ (то же и на уровне министерства).
Подчеркнем главные, основополагающие для нашего исследования положения.
Эффективное делегирование полномочий - это такое делегирование, которое, с одной стороны, сопровождается постоянным (в режиме онлайн) отслеживанием эффективности деятельности подчиненных структур, с целью своевременного выявления и устранения всех дисфункций. С другой стороны, оно носит преобразующий трудовые процессы характер, т. е. целенаправленно моделирует «успешную деятельность» подчинённых и формирует её.
Для повышения эффективности государственного управления необходимо создать систему государственного управления, при которой: в зоне постоянного внимания КАЖДОГО управленца системы КАЖДОГО уровня должны оставаться все без исключения ДОУ управляемого им масштаба (для управленцев районного масштаба - ДОУ района; для управленцев областного масштаба - все ДОУ области...).
Это достигается следующим образом.
Управленцы районного масштаба должны оперативно и адекватно отслеживать и достаточно быстро устранять каждую дисфункцию в деятельности ДОУ, прямо влияя на каждый детский сад.
Управленцы областного масштаба прямо влияют на деятельность районных управленцев и только косвенно (делегируя эти полномочия) - на деятельность детских садов. Эффективность деятельности районных управленцев оценивается по тому, насколько эффективно и оперативно выявляется каждая дисфункция ДОУ, своевременно ли она устраняется, позволяя не доводя накопление проблем до кризисных проявлений.
Деятельность управленцев уровня министерства ещё более усложняется. Тем не менее и их деятельность оценивается исключительно состоянием КАЖДОГО ДОУ страны. Но для управленцев указанного уровня доступно прямое управление областным уровнем и опосредованное, методом управляемого делегирования полномочий, районным уровнем и деятельностью каждого ДОУ. Это значит, что качество их работы определяется, в частности, качеством их опосредованного управления, эффективностью его влияния на конкретные, подведомственные им дошкольные учреждения.
Для реализации этих подходов необходимо создать эффективную методологию опосредованного управления ДОУ, т. к. возможности непосредственного влияния на каждый ДОУ ограничены.
Это означает, что необходимо управлять ПРОЦЕССАМИ, происходящими в системе, своевременно корректируя и исправляя их.
Рассмотрим эти средства подробнее.
Мы принимаем как исходное положение менеджмента (как науки и как практической деятельности), согласно которому главная «особенность» этой деятельности состоит в том, что управленец должен выполнять работу «ЧУЖИМИ РУКАМИ». Главная роль эффективного менеджера состоит в поиске таких мер воздействия на управленцев, подчинённых ему, чтобы они качественно выполняли свою работу, причём в рамках параметров, определённых вышестоящим менеджером. Для этого он (управляющий менеджер) может просто чётко определить цели задачи (управление по целям); может дождаться результатов деятельности, чтобы оценить их и провести коррекцию (управление по результату). Но, на наш взгляд, более эффективной будет технология «управления процессами», используя которую, управляющий менеджер должен:
1. Иметь чёткое представление о том, какими должностными профессиональными умениями, знаниями, навыками должен обладать исполнитель поставленных управленцем задач.
2. Проводить постоянный мониторинг деятельности управляемого им объекта, эффективно, оперативно и адекватно выявляя дисфункции в его деятельности.
3. Корректировать деятельность подчинённых, выявляя недостатки их управленческой деятельности, вызывающие обнаруженные в процессе мониторинга дисфункции, методом целенаправленного формирования необходимых профессиональных умений.
4. Оперативно отслеживать эффективность своей управленческой деятельности, выявляя динамику состояния управляемого объекта в процессе нового витка мониторинга (исчезли или нет выявленные дисфункции).
При таком управлении повышение квалификации, как один из главных управленческих механизмов, сразу приобретает статус особо важной функции управления. В свою очередь, это означает, что и критерии качества деятельности управленцев существенно деформируются в плане повышения значимости именно этих умений. Следует обратить внимание на то, что современные управленцы вообще не считают повышение квалификации своей работой. Для этого у них есть система повышения квалификации. Однако система повышения квалификации напрямую не связана с «производством», у неё совсем нет механизмов, позволяющих точно определить дисфункции в деятельности каждого будущего слушателя курсов, а значит, нет и возможности разработать для каждого слушателя индивидуальную программу его обучения, позволяющую преодолеть все дисфункции в деятельности обучаемого управленца. Следовательно, такая система повышения квалификации формальна, неэффективна и не является, по сути, функцией управления.
В свою очередь, для того чтобы процесс формирования необходимых профессиональных умений, определяющих качество функционирования системы, был эффективным, необходимо в основу всех управленческих решений положить процесс мониторинга деятельности целостной управляемой системы. Методология организации такого мониторинга описана нами в [2]. Кратко представим её суть.
1. Для того чтобы мониторинг был поистине глобальным, т. е. позволял отслеживать каждую дисфункцию каждого ДОУ страны, мы привлекли компьютерные технологии. Для облегчения автоматизированного анализа, деятельность каждого ДОУ страны рассматривается в рамках системы образования на районном уровне. Это дает также возможность сравнительного анализа ДОУ, находящихся в примерно одинаковых социальных и экономических условиях (единые тарифы на услуги и товары, единые требования от руководства и т. д.).
2. По каждому важному для системы параметру компьютерная программа автоматически выделяет три эффективно работающих ДОУ и три неэффективных.
3. Анализируя причины эффективности деятельности ДОУ, мы получаем информацию о скрытых резервах развития системы.
4. Анализируя показатели неэффективных ДОУ, мы получаем информацию о «болезнях» системы. Компьютер автоматически сопоставляет два потока информации по каждому ДОУ: данные о ресурсных и данные о результатных показателях.
5. Далее, на каждую типовую выявленную дисфункцию, руководителю предлагается типовая программа повышения квалификации, ориентированная на преодоление выявленных дисфункций.
6. После окончания курсов повышения квалификации, на новом витке мониторинга, определяется эффективность нашего воздействия (эффективность опосредованного управления).
Такая организация управляемого делегирования полномочий будет достаточно эффективной технологией, профилактирующей кризисы в системе, т. к. любой кризис есть результат бесконтрольного наращивания дисфункций системы до критического состояния.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Комплекс мер по развитию дошкольного образования // Справочник руководителя дошкольного учреждения. - 2007. - № 1. - С. 4-8.
2. Methodology of organization of government monitoring of activity of the large social systems // Challenges for Analysis of the Economy, the Businesses, and Social Progress: International Scientific Conference, Szeged, November 19-21, 2009. - Szeged, 2009. - P. 101.
Статья поступила в редакцию 24.10.2011
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ
Фалюшина Лариса Игоревна - Орловский государственный университет; д-р пед. наук; профессор кафедры «Психолого-педагогическое и специальное образование»; falaris53@yandex.ru.
Falyushina Larissa Igorevna - Orel State University; Doctor of Pedagogical Science; Professor of the Department "Psycho-Pedagogical and Special Education"; falaris53@yandex.ru.
