CC BY
199
16 (49) - 2009
СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИКИ
совершенствование государственного регулирования внешнеэкономической деятельности на федеральном и региональном уровнях
В. г. садков,
доктор экономических наук, профессор,
заведующий кафедрой «Государственное управление и финансы» А. Я. УВАРОВА,
кандидат экономических наук, доцент кафедры «Государственное управление и финансы» Орловский государственный технический университет
Разграничение функций, прав и обязанностей органов власти и управления между федеральным и региональным уровнями должно стать оптимально необходимым для успешной активизации всех экономических процессов в стране и может основываться при соблюдении следующих принципов:
1) рациональное сочетание интересов страны в целом и регионов, недопущение конфликтов этих интересов;
2) сотрудничество;
3) взаимодополняемость их деятельности и непротиворечия;
4) целесообразность деятельности;
5) структура взаимосвязей по функциям и полномочиям в области внешнеэкономической деятельности должна быть четко определена на относительно длительную перспективу, законодательно зафиксирована, ясна и понятна любому участнику ВЭД.
Общепризнанной является необходимость сосредоточения в руках централизованных органов власти основных стратегических функций и инструментов внешнеэкономической деятельности.
Однако в настоящее время требуется целенаправленное эффективное всестороннее подключение к этой деятельности и региональных органов власти, что обусловливается следующим: • территории и регионы в силу своих производс -твенно-хозяйственных, природно-климати-
_ 94
НАЦИОНАЛЬНЫЕ ИНТЕРЕСЫ: приоритеты и безопасность
В условиях интеграции России в мировую экономику особенно актуальной является необходимость совершенствования государственного регулирования внешнеэкономической деятельности на федеральном и региональном уровнях. В статье предложена структура законодательства, которая должна регламентировать внешнеэкономическую деятельность на федеральном и региональном уровнях.
Ключевые слова: внешнеэкономическая деятельность, государственное регулирование, структура законодательства, разграничение полномочий, федеральный уровень, региональный уровень.
Эффективное управление внешнеэкономической деятельностью (ВЭД) в федеративном государстве в условиях ее либерализации, как правило, связано с решением двух проблем:
1) системного разграничения полномочий между центром и регионами;
2) упорядочения организации внешнеэкономической деятельности в регионах.
Проблема разделения функций и полномочий управления ВЭД по уровням в настоящее время является особо актуальной и требует скорейшего решения, поскольку противоречия, которые возникают в ходе практической реализации внешнеэкономических связей, обусловлены в значительной мере именно этим.
ческих, историко-культурных особенностей имеют разный уровень развития и обладают различной степенью и формами интеграции в систему мирохозяйственных связей; • непосредственными субъектами внешнеэкономических связей являются конкретные предприятия, объединения, фирмы и территории, на которых они расположены, и несут основную производственную экологическую нагрузку, поэтому полностью игнорировать интересы субъектов Федерации, так же, как и лишать их каких-либо полномочий в области внешнеторгового регулирования, крайне недальновидно.
Как свидетельствует мировой опыт, разделение труда между этими уровнями, как правило, формируется по следующим направлениям:
1) центральные правительства нередко по своей инициативе передают местным органам некоторые свои функции в области регулирования внешнеэкономической деятельности, которые могут быть выполнены более оперативно и без ущерба для страны (например, выдача лицензий в рамках определенной данному региону импортной или экспортной квоты);
2) по согласованию с центральным правительством местные органы власти часто устанавливают более либеральный таможенный режим в отношении внешнеэкономических операций в приграничных районах;
3) в то же время иногда имеют место и негативные тенденции, когда местные власти прибегают к установлению дополнительных мер, затрудняющих иностранным поставщикам доступ на внутренний рынок данного региона (порой даже в нарушение международных правил, противодействующих разного рода дискриминации во внешней торговле). Так, местные администрации иногда преднамеренно сокращают срок проведения открытых торгов (в расчете, что их иностранный потенциальный участник не успеет за короткое время подготовить и представить необходимые материалы), устанавливают дополнительные сборы с импортных товаров, вводят более строгие технические нормы и требования безопасности для ряда товаров, регламентируют режим эксплуатации оборудования и применение строительных материалов;
4) в русле общего экономико-политического курса правительства на стимулирование экспорта — местные органы власти создают информационно-консультативные службы, оказывают некоторые посреднические и правовые услуги, в том числе аппаратом собственных представительств за
24 -
рубежом, освобождают экспортеров и иностранных инвесторов, создающих экспортное производство, от некоторых местных налогов.
Что касается фактической ситуации в Российской Федерации в части разделения функций в области внешнеэкономической деятельности между регионами и Федерацией, то оно, в общих положениях, в целом соответствует общемировому опыту. Нормативно-правовая база разграничения полномочий между центром и регионами содержится в Конституции РФ, Федеративном договоре, Федеральном законе «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности». Ряд субъектов РФ подписывали двусторонние договоры с разграничением предметов ведения и полномочий, что, однако, подвергалось и подвергается обоснованной критике.
Глава II Федерального закона «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», определяющая компетенцию РФ и ее субъектов в области внешнеэкономической деятельности, законодательно закрепила три уровня вопросов: первый относится к ведению РФ, второй — совместного ведения РФ и субъектов, третий — исключительного ведения субъектов.
С 1 января 2005 г. статья о совместном ведении внешнеторговой деятельности утратила силу, и Закон РФ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» был дополнен новой статьей «Полномочия органов местного самоуправления в области внешнеторговой деятельности», которая должна осуществляться в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Отмена ст. 7 Закона РФ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» противоречит Конституции РФ (ст. 72 п. «о»), в которой четко прописано, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации находятся координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации. Все остальные вопросы, согласно ст. 73, отданы в ведение самих субъектов.
Еще один важный момент, на котором необходимо акцентировать внимание. Действующая Конституция РФ регламентирует принцип отказа от монополии внешней торговли. В ст. 71, п. «л» представлено однозначное отнесение внешнеэкономических отношений к исключительному ведению РФ. В то же время на примере Республики Татарстан можно констатировать несоблюдение
положений Конституции РФ, поскольку, как уже отмечалось, существовала практика заключения двусторонних договоров и соглашений между Российской Федерацией и субъектами Федерации по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий.
Первый из подобных договоров был подписан Президентами России и Татарстана 15 февраля 1994 г. В дополнение к нему подписано 11 межправительственных соглашений по разграничению полномочий в различных сферах, в том числе в области ВЭС. Так, в Соглашении по внешнеэкономическим связям зафиксированы положения, которые прямо противоречат Конституции и международным договорам Российской Федерации.
Исходя из этого, нельзя не отметить потенциальной опасности для сохранения единства России как единого федеративного государства, тиражирование разграничений полномочий на основе двусторонних договоров, заключаемых Федерацией с каждым субъектом РФ. Наличие таких соглашений может привести к тому, что одни субъекты получат полномочия в большем объеме, чем другие. Подобная ситуация будет означать неравенство субъектов Федерации в отношении с федеральными органами, что нарушает п. 4 ст. 5 Конституции РФ.
В настоящее время большинство подобных договоров утратило силу. В то же время отсутствует единая нормативная база, регулирующая вопросы разграничений полномочий между федеральными и региональными органами власти.
Важным шагом в сфере создания устойчивой законодательной базы, осуществляющей разграничение предметов ведения и полномочий между центром и субъектами Федерации в области регулирования внешнеэкономической деятельности, стало принятие Государственной Думой Федерального закона «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ.
Настоящий закон в соответствии со ст. 72 Конституции РФ устанавливает общий порядок координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, а также содержит правовые гарантии обеспечения права законных интересов субъектов Федерации при установлении и развитии международных и внешнеэкономических связей.
Благодаря этому закону органы государственной власти субъектов Российской Федерации впервые получили право заключать соглашения в перечисленных сферах с субъектами иностранных федеративных государств, административно-
НАЦИОНАЛЬНЫЕ ИНТЕРЕСЫ:
территориальными образованиями иностранных государств. Проект соглашения не позднее чем за месяц до подписания представляется в Министерство иностранных дел Российской Федерации (МИД РФ), а при необходимости и в другие федеральные органы исполнительной власти. Кроме того, субъекты Федерации получили право открывать свои представительства за пределами Российской Федерации. Также органы государственной власти субъекта Федерации по согласованию с МИДом вправе давать разрешение на открытие на территории данного субъекта представительств субъектов иностранных федеративных государств и административно-территориальных образований иностранных государств. Перечисленные виды представительств не обладают статусом дипломатических, на них не могут быть возложены консульские или дипломатические функции. Работники указанных представительств не пользуются дипломатическими привилегиями и иммунитетом.
Другой закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» так и не подписан Президентом РФ.
Однако, несмотря на уже имеющееся законодательство, в настоящее время по-прежнему во взаимоотношениях федеральных органов государственной власти и управления и субъектов Федерации остается много противоречий и конфликтов, причиной которых являются недоработки по следующим основным моментам:
1) незавершенность процесса раздела собственности, что является основным камнем преткновения во всех сферах внешне- и внутриэко-номической деятельности;
2) экономически не обоснованная регламентация бюджетной и налоговой системы. Внешнеэкономическая деятельность практически выведена из-под принципов построения налоговой и бюджетной системы. Так, субъекты не имеют своей доли в импортной пошлине (хотя участвуют на долевых началах в обустройстве таможенной границы). Существующая налоговая система фактически не предусматривает в компетенции территориальных органов власти каких-либо существенных моментов, позволяющих активную стимуляцию внешнеэкономической деятельности данного региона: льготы могут быть только в части снижения налогов, поступающих в территориальные и местные бюджеты, все остальные регулируются сверху, что привело к усиленному «выбиванию» исключений и
-«- 25
приоритеты и безопасность
льгот отдельным субъектам Федерации. В результате начинается необоснованное нарушение единства условий внешнеэкономической деятельности;
3) неопределенность статуса совместного владения и механизма принятия решений. В результате центром на основании этого положения блокируется ряд практических действий и принятых нормативных актов региональными органами, и наоборот;
4) дробление правового пространства: затягивание принятия важнейших законодательно-правовых актов федеральными органами власти вынуждает территории к принятию собственных актов и дроблению правового пространства страны, этому же способствует неточность многих положений и их «местное» толкование.
Итак, предметы ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в части внешнеэкономической деятельности сформулированы в самой общей форме. Нормативных актов, четко разграничивающих полномочия Федерации в целом и ее субъектов, до сих пор нет. Кроме того, не разработан механизм реализации соответствующих полномочий на разных уровнях управления.
Все это существенно препятствует активизации внешнеэкономической деятельности, делает ее противоречивой, непоследовательной и не увязанной с основными целями стратегической политики по социально-экономическому развитию страны.
Иными словами, для практической деятельности также требуется отдельная конкретизация вопроса разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, в том числе должно быть разработано и законодательно оформлено следующее:
1) основные принципы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и субъектами РФ;
2) доработаны и четко зафиксированы вопросы разделения собственности по всем уровням;
3) определены предметы ведения РФ в целом и отдельных субъектов Федерации, предметы «совместного ведения»;
4) ясно сформулирован и принят перечень полномочий и функций органов власти и органов управления по вопросам управления внешнеэкономической деятельностью;
5) предельно упрощены и определены схемы принятия решений по конкретным вопросам внешнеэкономической деятельности (в т. ч. организации концессий, совместных предприятий, предоставлению льгот, получению иностранных кредитов и др.).
26 -
Таким образом, результатом управления внешнеэкономической деятельностью должно стать наиболее полное сочетание интересов государства, регионов и хозяйствующих субъектов. Так же, как государство должно учитывать интересы регионов, так и регионы, осуществляя управление внешнеэкономической деятельностью, должны учитывать интересы субъектов внешнеэкономической деятельности. Структура законодательства, регламентирующего внешнеэкономическую деятельность на федеральном и региональном уровнях, предлагаемая нами, представлена в таблице.
В работе «Системные основы формирования общества XXI века и модель основного закона России» в ст. 74 предложенного синтезного базового проекта Конституции РФ представлены принципы, на основе которых должно осуществляться разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным центром, субъектами Федерации и муниципальными образованиями, а именно:
1) принцип необходимости и достаточности концентрации функций, полномочий и ресурсов в федеральном центре для обеспечения целостности государства и реализации общегосударственных задач;
2) принцип обеспечения оптимального сочетания общегосударственной централизации и социально-экономической самостоятельности субъектов Федерации для решения региональных задач;
3) принцип оптимального сочетания общерегиональных и муниципальных интересов для решения задач местного масштаба;
4) принцип обеспечения соответствия функций (предметов ведения), полномочий и ресурсов для решения задач каждого из уровней государственной власти и местного самоуправления.
Добавим к данному перечню следующие принципы:
• право субъектов Федерации в рамках федеральных законов принимать свои нормативные акты и положения, конкретизирующие федеральные законы с учетом местных условий и экономических интересов регионов;
• право субъектов Федерации предоставлять дополнительные (по ним Федерация не несет ответственности) по отношению к федеральным и не противоречащие международным обязательствам России финансовые гарантии зарегистрированным на их территории участникам внешнеэкономической деятельности;
• возможность участвовать в распределении доходов от внешнеэкономической деятельности с учетом реального вклада региона.
Структура законодательства, регламентирующего внешнеэкономическую деятельность
Кодексы и законы Оценка качества Наличие, состояние
ФУ РУ
Общие
Конституция РФ +
«Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» Закон существует, но требует модернизации + +
«О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации» Закон должен определить принципы, на основе которых должно осуществляться разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным центром, субъектами Федерации и муниципальными образованиями, формы реализации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и порядке принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации Отсутствует +
Таможенный кодекс Российской Федерации Кодекс существует, но требует модернизации +
Федеральный закон «О таможенном тарифе» Существует +
Федеральный закон «О валютном регулировании и валютном контроле» Закон существует, но требует модернизации +
«О международных договорах Российской Федерации» Закон существует, но требует модернизации +
«О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» Закон существует, но требует модернизации + +
Федеральный закон РФ «Об иностранных инвестициях в Российскую Федерацию» Закон существует, но требует модернизации + +
«О социальной ответственности бизнеса во внешнеэкономической деятельности» Закон должен закреплять принципы социальной ответственности бизнеса во внешнеэкономической деятельности, права и обязанности участников внешней торговли при реализации внешнеторговых операций, создании совместных, дочерних предприятий, филиалов и представительств Отсутствует +
«О государственном контроле при применении трансфертных цен» Закон должен содержать процедуру мониторинга за трансфертным ценообразованием. Осуществление контроля при применении трансфертных цен и последующее регулирование уполномоченных органов может возникнуть при установлении факта отклонения трансферной цены на более чем 30 % от рыночной цены на идентичные или однородные товары, и если налогоплательщик не может предоставить достаточные основания применения трансферной цены в операции. Отсутствует +
«О борьбе с коррупцией во внешнеэкономической деятельности» Закон определяет ответственность участников внешней торговли за дачу взяток государственным чиновникам для оказания влияния на их действия или политику с целью получения или сохранения возможности ведения бизнеса в стране Отсутствует +
Целесообразно разграничить полномочия федеральных и региональных органов управления в области ВЭД по усилению государственного контроля за этой деятельностью и необходимой поддержке депрессивных регионов.
За федеральными органами очевидно необходимо сохранение приоритетов по следующим позициям:
1) установление режима валютного и таможенного регулирования в целом;
2) регламентацию экспорта стратегически важных товаров, золота, драгоценных металлов и камней, редкоземельных и радиоактивных металлов и материалов, товаров двойного назначения, а также осуществление контроля за этим экспортом;
3) контроль за качеством и безопасностью российского импорта;
4) установление ставок импортных пошлин и экспортного тарифа, а также рентных платежей по валютоемким сырьевым товарам;
5) регулирование внешнего долга;
6) формирование нормативной базы по привлечению иностранных инвестиций.
В компетенцию субъектов Федерации, по нашему мнению, могли бы входить такие вопросы:
1) формирование и развитие региональной внешнеэкономической инфраструктуры;
2) рассмотрение проектов иностранных инвестиций регионального значения с предоставлением инвесторам при необходимости местных льгот в пределах своей компетенции;
3) формирование региональных программ эффективного экспорта и соответствующих валютных фондов.
К вопросам совместного ведения необходимо отнести:
1) координацию внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации;
2) обоснование экспортно-импортной специализации региона и разработка региональных программ развития внешнеэкономических связей в увязке с федеральными органами;
3) мониторинг потоков импортных товаров, квотирования совместно с федеральными органами некритического импорта и формирования программ импортозамещения.
Таким образом, системное разграничение функций и полномочий между федеральными и региональными органами управления внешнеэкономической деятельностью при одновременном повышении эффективности институтов управления ВЭД позволит повысить целевую ориентацию и финансово-экономическую самостоятельность регионов России.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Садков В. Г. Системные основы формирования общества XXI века и модель основного закона России. Изд. 2-е, перераб. доп. — М.: ОАО «Издательская группа «Прогресс», 2006.
2. Уварова А. Я. Управление внешнеэкономической деятельностью регионов России. — М.: ОАО «Издательская группа «Прогресс», 2007.
