CC BY
176
Право
Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского, 2017, № 5, с. 125-134
125
УДК 342.951:656
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА В СФЕРЕ ТРАНСПОРТА: ВНЕДРЕНИЕ РИСК-ОРИЕНТИРОВАННОГО ПОДХОДА
© 2017 г. В.И. Майоров, В.И. Лисеенко
Тюменский государственный университет, Тюмень
1955715@rambler.ru
Пиступилн в реднкцию 22.08.2017
Представлен комплексный анализ внедрения риск-ориентированного подхода к проведению проверок хозяйствующих субъектов в деятельности Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (Ространснадзора). Дана характеристика содержания риск-ориентированного подхода и механизма отнесения хозяйствующих субъектов к определенной категории риска, указаны преимущества такого подхода. Рассмотрен приоритетный проект «Совершенствование контрольно-надзорной деятельности в сфере транспорта в Российской Федерации». Выделены основные направления работы по внедрению риск-ориентированного подхода при осуществлении контрольно-надзорной деятельности Ространсна-дзора на первом этапе реформирования в 2017 г. Проведен анализ рекомендаций, разработанных Институтом государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, в которых определены критерии оценки риска, методика отнесения поднадзорных субъектов к различным категориям риска. Основой классификации субъектов по категориям риска служит полная и достоверная информация о них. На основе анализа механизма получения сведений по критериям оценки риска, необходимых для государственного автодорожного надзора, делается вывод, что получение таких сведений в настоящее время является затруднительным. Различные документы, касающиеся внедрения риск-ориентированного подхода в деятельность Ространснадзора, носят фрагментарный характер, и для охвата всех требующих урегулирования вопросов их явно недостаточно. В дальнейшем необходимы разработка и принятие ряда нормативных, методических и инструктивных документов, которые должны разрабатываться на единой концептуальной основе для исключения недочетов, пробелов и различных противоречий между ними.
Ключевые сливн: государственный контроль и надзор, Ространснадзор, реформа, риск-ориентированный подход, оценка риска, критерии риска.
Обеспечение безопасности на транспорте и в сфере дорожного движения является составной частью национальных задач по обеспечению личной безопасности, решению демографических, социальных и экономических проблем, повышения качества жизни в Российской Федерации. На сегодняшний день аварийность на автомобильном транспорте наносит огромный материальный и моральный ущерб как отдельным гражданам, так и обществу в целом. Дорожно-транспортный травматизм является одной из причин исключения людей трудоспособного возраста из сферы производства [1].
Контрольно-надзорные функции в области обеспечения транспортной безопасности выполняет Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор). На Ространс-надзор возложены ключевые задачи контроля за соблюдением требований транспортного законодательства в Российской Федерации, под его контролем находятся более 319 тыс. юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих свою деятельность в транспортной сфере РФ.
На новом витке реформы контрольно-надзорной деятельности в Ространснадзоре вводится риск-ориентированный подход к проведению проверок хозяйствующих субъектов. В чем же заключаются новации этого похода?
Суть риск-ориентированной модели проведения проверочных мероприятий заключается в том, что объекты государственного контроля (надзора) классифицируются в зависимости от степени угрозы причинения вреда жизни и здоровью граждан, вреда окружающей среде, объектам культурного наследия, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. В зависимости от класса опасности к ним применяется дифференцированная периодичность проведения плановых проверок [2].
Согласно Правилам отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определённой категории риска или определённому классу (категории) опасности, выделяются шесть категорий риска и шесть классов опасности, а также определяются
особенности осуществления по ним контрольных мероприятий [3]. Соотнесение категории риска, класса (категории) опасности и особенностей осуществления мероприятий по контролю должно происходить следующим образом:
- чрезвычайно высокий риск - 1-й класс опасности;
- высокий риск - 2-й класс опасности;
- значительный риск - 3-й класс опасности;
- средний риск - 4-й класс опасности;
- умеренный риск - 5-й класс опасности;
- низкий риск - 6-й класс опасности.
Для категорий «чрезвычайно высокий риск» (1-й класс), «высокий риск» (2-й класс) и «значительный риск» (3-й класс) плановая проверка должна проводиться один раз в период, установленный в положении о виде государственного контроля (надзора). При «среднем» и «умеренном» риске (4-й и 5-й класс соответственно) плановая проверка должна проводиться не чаще одного раза в период, установленный в положении о виде государственного контроля (надзора). В случае отнесения подконтрольного объекта или субъекта к категории с низким риском (6-й класс) плановые проверки проводиться не должны.
Таким образом, внимание проверяющих органов должно быть сконцентрировано на объектах, где нарушение безопасности может привести к наиболее тяжёлым последствиям, а также на злостных нарушителях. Преимущества такого подхода очевидны: с одной стороны, это позволит повысить защищённость государства и общества за счёт повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности и оптимизировать трудовые и финансовые ресурсы проверяющих государственных органов, а с другой - освободить от избыточного административного давления и связанных с этим издержек, а также от чрезмерного внимания контролёров добросовестных предпринимателей, чей бизнес не несёт в себе серьёзных потенциальных рисков [4].
Для осуществления комплексных преобразований в сфере государственного транспортного надзора (в том числе внедрения риск-ориентированного подхода) был разработан приоритетный проект «Совершенствование контрольно-надзорной деятельности в сфере транспорта в Российской Федерации» [5].
Цель данного проекта сформулирована следующим образом: снижение количества смертельных случаев и случаев травматизма на 15% от уровня 2015 года к концу 2018 года и на 50% к концу 2025 года, а также снижение материального ущерба на 30% к концу 2025 года посредством повышения эффективности осуществления контрольно-надзорной деятельно-
сти с одновременным снижением административной нагрузки на субъекты контроля не менее чем на 20% к концу 2018 года по сравнению с 2015 годом и на 50% к концу 2025 года при оптимизации расходов на осуществление мероприятий контрольно-надзорной деятельности на 25% к 2018 году от уровня 2015 года и на 50% к концу 2025 года.
В проекте определены результаты, которых необходимо достичь, сроки (1-й этап - 2017 г., 2-й этап - 2018 г., 3-й этап - 2019-2025 гг.), а также показатели, по которым будет оцениваться достижение заданных результатов.
Показателями проекта, имеющими непосредственное отношение к внедрению риск-ориентированного подхода, являются:
- снижение числа травмированных по контролируемым видам рисков (базовый показатель на 2015 г. - 8117 чел.);
- снижение уровня материального ущерба по контролируемым видам рисков (млн руб.) к уровню 2015 года;
- доля плановых проверок, проведенных на объектах надзора, отнесенных к категории высокого риска и значительного риска;
- доля ущерба, причиненного субъектами контроля (надзора), отнесенными к категориям высокого риска и значительного риска [5].
Исходные значения на 2015 г. указаны лишь для первого показателя. Их отсутствие для 3-го и 4-го показателей не вызывает вопросов, поскольку в 2015 г. еще не было проведено ранжирование объектов по категориям риска. Что касается 2-го показателя, то в проекте указано, что «показатели смертности, травматизма и материального ущерба на транспорте будут уточнены после разработки методики оценки основных показателей конечных общественно значимых результатов для контролируемых видов деятельности в сфере транспортного надзора и транспортной безопасности по рискам вреда жизни и здоровью граждан, причинения материального ущерба (пункт 1.5 раздела III «Этапы и контрольные точки» паспорта проекта)».
Как нам представляется, в условиях отсутствия точки отсчета определить степень достижения поставленной задачи будет затруднительно. В настоящее время существуют способы оценки и травматизма и материального ущерба на транспорте, поэтому было бы целесообразно определить исходные цифры с указанием на возможность их изменения по обоснованным причинам.
Результаты проекта должны систематизироваться по годам и направлениям деятельности. Что примечательно, «внедрение риск-ориентированного подхода при осуществлении контрольно-надзорной деятельности» обозначено
как первое из направлений.
В рамках работы по данному направлению на первом этапе реформирования в 2017 г. необходимо сделать следующее.
1. Установить категории риска (классы опасности) и критерии отнесения к ним субъектов контроля на основе базовой модели определения категорий риска по видам контроля в разрезе видов транспорта.
2. Составить исчерпывающие реестры субъектов контроля по видам контроля, внедрить алгоритмы поддержания их в актуальном состоянии.
3. Распределить подконтрольные субъекты в полном объеме по категориям риска (классам опасности) с использованием ведомственных информационных систем.
4. Обеспечить доступность и понятность информации о подконтрольных субъектах и присвоенных им категориях риска, признаков отнесения к ним.
5. Составить план проверок Ространснадзора на 2018 год на основе риск-ориентированного подхода.
6. Разработать методику оценки показателей конечных общественно значимых результатов для контролируемых видов деятельности в сфере транспортного надзора и транспортной безопасности по рискам вреда жизни и здоровью граждан, причинения материального ущерба.
7. Сформировать требования к системе сбора объективных данных, позволяющей вести учет причиненного вреда и характеристик поведения подконтрольных субъектов, определить индикаторы риска (для внеплановых проверок) и показатели для внедрения «динамической модели».
8. Провести синхронизацию мероприятий проекта Ространснадзора с приоритетным проектом Министерства транспорта России «Безопасные и качественные дороги». В паспорт проекта Ространснадзора внести соответствующие изменения.
9. Достигнуть 1-го уровня зрелости ведомственной системы управления рисками Ро-странснадзора по стандарту Минэкономразвития России [5].
Как мы полагаем, на первом этапе внедрения риск-ориентированного подхода основами всей предстоящей работы являются установление и оценка критериев риска, определение категорий риска по классу опасности и особенностям осуществления мероприятий по контролю и классификация по ним поднадзорных субъектов.
При этом следует прояснить, что классификации подлежат субъекты надзора на основании классификации принадлежащих им объектов надзора, выполняющих определенные виды деятельности. Субъектом надзора является юридиче-
ское лицо или индивидуальный предприниматель, осуществляющие деятельность, регламентируемую законодательством в сфере транспорта. Субъект надзора может иметь несколько объектов надзора. Объект надзора - имущественный комплекс юридического лица (индивидуального предпринимателя) или его часть, используемые для осуществления деятельности.
Институтом государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации были разработаны специальные рекомендации, которыми сотрудники Рос-транснадзора должны руководствоваться при применении риск-ориентированного подхода (далее - Рекомендации) [6].
Для классификации видов деятельности и субъектов в сфере транспорта по потенциальному риску причинения вреда в Рекомендациях были выделены два интегральных критерия риска - тяжесть вероятных негативных последствий деятельности и вероятность несоблюдения обязательных требований, а также определены универсальные критерии риска, применимые для всех видов транспортной деятельности.
Критерии риска разделены по риску тяжести потенциальных негативных последствий (риск ущерба) и риску вероятности несоблюдения обязательных требований.
Критерии риска по тяжести потенциальных негативных последствий включают в себя (далее - критерии тяжести): вид деятельности; наличие и количество категорируемых транспортных средств; наличие категорируемых объектов транспортной инфраструктуры; наличие лицензий; техническое состояние и оснащенность транспортных средств (ТС) и объектов транспортной инфраструктуры (ОТИ); укомплектованность кадрами; квалификация специалистов и наличие необходимой подготовки кадров (сертификаты о подготовке); транспортные происшествия с участием поднадзорного субъекта; отклонение поднадзорного субъекта от общего тренда по транспортным происшествиям (в расчете на 1 ТС); интенсивность движения (хозяйственной деятельности); место ведения хозяйственной деятельности (плотность населения, количество потребителей); погодные условия.
К критериям риска вероятности несоблюдения обязательных требований относятся (далее - критерии вероятности): нарушения, выявленные в результате проверок (по категориям); наличие у предприятия внутренней системы самоконтроля; членство в саморегулируемых организациях; наличие обязательных для данного вида деятельности норм, стандартов и требований безопасности и качества, определенных
Таблица
Категория риска (риск ущерба) Буквенное обозначение Баллы Категория риска (риск вероятности) Цифровое обозначение Баллы
чрезвычайно высокий А 7 чрезвычайно высокий 1 6
высокий Б 6 высокий 2 5
значительный В 4-5 значительный 3 4
средний Г 3 средний 4 3
умеренный Д 2 умеренный 5 2
низкий Е 1 низкий 6 1
Риск тяжести потенциальных негативных последствий (риск ущерба) чрезвычайно высокий А А6 А5 А4 АЗ А2
высокий Б Б6 Б5 Б4 БЗ Б2
значительный В В6 В5 В4 ВЗ В2 В1
средний Г Г6 Г5 Г4 ГЗ Г2 Г1
умеренный Д Д6 Д5 Д4 ДЗ Д2 Д1
низкий Е Е6 Е5 Е4 ЕЗ Е2 Е1
6 5 4 3 2 1
низкий умеренный средний значительный высокий чрезвычайно высокий
Риск вероятности несоблюдения обязательных требований
Рис. 1. Матрица интегрального риска для классификации подконтрольных субъектов
международным правом и международными организациями и/или другими федеральными органами исполнительной власти России.
Часть критериев влечет за собой повышение балльной оценки рисков, другая часть - снижение.
Критерии вероятности и тяжести делятся на шесть категорий в зависимости от количества присвоенных баллов. Для удобства использования категориям риска тяжести негативных последствий были присвоены буквенные обозначения от А до Е, в то время как риск вероятности нарушения обязательных требований обозначен цифрами от 1 до 6 (см. табл.).
На основе предложенной модели обозначений строится матрица рисков, позволяющая классифицировать субъекты по критериям вероятности нарушений и тяжести возможных последствий.
Интегральные показатели риска (А1, Б1, В1 и т.д.) распределены на шесть зон, отмеченных различными цветами, исходя из той или иной периодичности проведения плановых проверок:
А1, Б1 - чрезвычайно высокий риск, плановые проверки проводятся не менее 1-го раза в год (возможен режим постоянного контроля);
- В1, Г1, А2, Б2, В2, Г2 - высокий риск, плановые проверки проводятся не более 1-го раза в год;
- Д2, Д1, Е2, Е1, А3, Б3, В3, Г3 - значительный риск, плановые проверки проводятся не более 1-го раза в 2 года;
- Д3, Е3, А4, Б4, В4, Г4 - средний риск, плановые проверки проводятся не более 1-го раза в 3 года;
- Д4, Е4, А5, Б5, В5, Г5, А6, Б6 - умеренный риск, плановые проверки проводятся не более 1-го раза в 5 лет;
- Д5, Е5, В6, Г6, Д6, Е6 - низкий риск, плановые проверки не проводятся.
Остановимся подробнее на итоговой матрице интегрального риска. Она построена по типу обычных матриц такого рода, то есть содержит распределение риска с учетом вероятности наступления события и тяжести его последствий. Данный метод оценки рисков называется качественным - значение риска выражается качественно (средний, значительный, высокий и др.), в отличие от количественного метода, где величина риска определяется в баллах путем расчета по шкале значений. Преимущества качественной оценки риска - простота, удобство и
возможность использования без дополнитель- С другой стороны, проведение еще большей ных расчетов. Однако сложности, с которыми дифференциации и создание «критериев внутри специалисты сталкиваются при выборе значе- критериев» значительно бы усложнило внедре-
Последствия вреда
Низкая Средняя Высокая
Низкая Незн ачительн ый Незн ачительный Серьезный
1 риск риск риск
с 1— Средняя Незн ачительн ый Серьезный Непри емлемый
с а риск риск риск
и ¡2 Высокая Серьезный Непри емлемый Непр и емле мый
риск риск риск
Рис. 2. Матрица оценки риска
ний «вероятности» и «тяжести последствий», для конкретных отклонений зачастую непреодолимы. На практике многие специалисты считают, что качественная оценка риска является основным носителем субъективности принимаемых решений, и поэтому рекомендуют использование количественной оценки [7].
В рассматриваемой матрице очевидна неравномерность распределения субъектов по категориям риска. Стандартное распределение рисков выглядит так, как это показано в матрице оценки рисков (рис. 2). Разумеется, при необходимости его можно корректировать, но для этого потребуются объективные причины и дополнительное обоснование. В «Рекомендациях» обоснования такого способа классификации рисков отсутствуют.
Мы полагаем, что распределение объектов по категориям риска должно быть максимально прозрачным и понятным как для специалистов контрольно-надзорных органов, так и для хозяйствующих субъектов и простых граждан, ведь смысл разделения на категории рисков заключается в том, что различные объекты представляют различную опасность и, следовательно, к ним должны применяться дифференцированные надзорные меры.
К хозяйствующим субъектам, объединенным в рамках одной категории, должны применяться одинаковые меры, поскольку предполагается, что уровень риска, которым они обладают, схож. Однако в матрице в рамках одной и той же категории риска соседствуют объекты как низкого уровня риска ущерба, так и значительного. Было бы неверно утверждать, что при общей интегральной оценке все они представляют одинаковый риск. Следовательно, применение к ним одних и тех же мер не является эффективным.
ние риск-ориентированного подхода к проведению проверочных мероприятий.
На данный момент оценка риска является статической, однако в будущем планируется реализация динамической модели, когда хозяйствующие субъекты смогут переходить из одной категории в другую. Это довольно сложный и затратный процесс, поэтому его введение пока откладывается. При этом, согласно матрице, даже при значительном изменении риска ущерба поднадзорные объекты останутся в той же категории риска и с той же периодичностью проверок. Таким образом, процесс переоценки практически теряет свой смысл.
Кроме того, если оценить выделенные категории риска, окажется сложно сказать объективно, какие объекты представляют больший риск: с умеренной вероятностью нарушения требований и максимальным уровнем возможного вреда (А5) или со значительной вероятностью нарушения требований, но самым низким уровнем вреда (Е3). Между тем объекты с оценкой А5 попали в категорию умеренного риска, а Е3 - среднего.
Здесь проблема заключается в необходимости определения четких и ясных критериев риска, при которых основные различия будут содержаться между различными категориями риска, а не внутри их. В приоритетном проекте «Совершенствование контрольно-надзорной деятельности в сфере транспорта в Российской Федерации» закреплена задача обеспечить доступность и понятность информации о подконтрольных субъектах и присвоенных им категориях риска, критериях отнесения к ним. Мы полагаем, что не стоит недооценивать важность исполнения данной задачи. В предложенном методе качественной оценки риска хозяйствующих субъектов и без того заложена высокая
степень субъективности, поэтому необходимо стремиться снизить ее влияние на конечный результат оценки рисков.
В основе правильной классификации объектов по представленным категориям риска лежит наличие полной и достоверной информации о них. Применение риск-ориентированного подхода невозможно без накопления достаточного объема информации о деятельности подконтрольных субъектов, которую предлагается формировать в виде базы данных.
Единицей базы данных должно являться досье юридического (физического) лица. Под досье понимается совокупность данных, относящихся к какому-либо конкретному юридическому или физическому лицу, чья деятельность относится к сфере ответственности Ространснадзора.
В досье выделяются два основных блока информации: базовый и динамический. В базовом информационном блоке содержится основная информация о поднадзорном субъекте - о выданных ему разрешительных документах, об экономическом состоянии и т.п. Блок динамической информации включает в себя данные, полученные в ходе проведения контрольно-надзорных мероприятий - информацию об авариях и происшествиях.
Источниками информации для формирования досье могут служить общедоступные информационно-справочные ресурсы, внутренние источники, а также другие ведомства, данные от которых можно получить в ходе межведомственного взаимодействия.
Предполагается, что на основе сведений, содержащихся в досье, подконтрольному субъекту должна быть присвоена определенная категория риска (с помощью процесса, описанного выше).
Тем не менее получение полной и достоверной информации может вызвать значительные трудности. Рассмотрим механизмы получения информации по критериям оценки риска тяжести потенциальных негативных последствий на примере деятельности государственного автодорожного надзора.
1. Вид деятельности.
Источником информации о виде деятельности хозяйствующего субъекта служит интернет-сайт Федеральной налоговой службы, где отображается регистрационная информация всех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
2. Наличие и количество транспортных средств, зарегистрированных на подконтрольный субъект.
Данные о наличии и количестве транспортных средств, зарегистрированных на поднадзорный
субъект, предполагается запрашивать в Госавтоинспекции посредством системы межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ).
Следует отметить, что по факту СМЭВ между территориальными отделами государственного автодорожного надзора и органами Госавтоинспекции должным образом не работает. В открытых источниках (справочниках, интернет-ресурсах) информация о транспортном парке подконтрольного субъекта также не содержится. Получение достоверной информации о транспортных средствах, которые эксплуатирует подконтрольный субъект, осложняется и в случаях, когда подконтрольный субъект передает автотранспорт другому предприятию по договору или по договору эксплуатирует не принадлежащие ему транспортные средства.
Получение информации о наличии и количестве транспорта возможно непосредственно от поднадзорного субъекта посредством, например, мотивированного запроса, однако подконтрольный субъект не обязан (в соответствии с законодательством) предоставлять эту информацию. Поэтому исполнение данного пункта возможно лишь при условии эффективной работы СМЭВ, для которой имеется необходимая законодательная база.
К сожалению, по данным регулярных мони-торингов Минкомсвязи РФ, функционирование СМЭВ на территории нашей большой страны все ещё остается неоднородным. В соответствии с методикой проектирования межведомственного взаимодействия на региональных и муниципальных уровнях представители органов федеральной власти, в частности, акцентируют внимание на том, что «...очень важно расписать роли участников проекта по организации межведомственного взаимодействия на региональном уровне. С одной стороны, в регионах должен быть куратор проекта, заместитель высшего должностного лица субъекта РФ, который будет возглавлять коллегиальный орган. Кроме того... необходимо выделить роль методолога проекта - органа власти, который мог бы сводить воедино всю картину по сведениям и данным, которые должны передаваться в рамках СМЭВ от муниципалитетов и регионов в федеральные органы и наоборот. Также при реализации проекта необходимо определение технолога проекта, то есть органа, отвечающего за техническое обеспечение межведомственного взаимодействия», - говорит Савва Витальевич Шипов, заместитель министра экономического развития РФ. Как показывает практика, с данным высказыванием нельзя не согласиться. Для обеспечения эффективного обмена данными между государственными и муниципальными
органами с использованием СМЭВ в каждом регионе необходим централизованный технический координатор, задачей которого должно являться обеспечение бесперебойной работы системы в режиме запросов и постоянный он-лайн-контакт с госструктурами.
3. Ннличие лицензии.
Источником получения информации о наличии каких-либо лицензий, в том числе на пассажирские перевозки (разрешения на перевозку опасных грузов), являются Федеральная налоговая служба и территориальные управления Ространснадзора, которые проводят предлицен-зионные проверки и выдают лицензии на пассажирские перевозки.
4. Технические систибтие и истнщетие трнтспирттых средств (ТС) и ибъектив трнтспирттий итфрнструктуры (ОТИ).
Следует отметить, что оценка данного критерия затруднительна по причине отсутствия более подробной информации о механизме проведения оценки. Необходимо уточнить, на основании каких именно документов следует оценивать техническое состояние транспортных средств подконтрольных субъектов.
Так, например, если брать за основу диагностическую карту, которая выдается станциями технического осмотра, то, во-первых, нельзя гарантировать достоверность информации о прохождении технического осмотра, поскольку диагностическая карта может быть куплена лишь для возможности оформить страховку ОСАГО без проведения технического осмотра. Во-вторых, указанные станции не относятся к государственным органам и не входят в СМЭВ, соответственно, они не обязаны предоставлять информацию по запросам.
Кроме того, данные о техническом состоянии и оснащении ТС и ОТИ можно получить непосредственно от хозяйствующего субъекта, но он также вправе не давать такую информацию.
5. Укимплективнттистъ кндрнми, квнлифи-кнциб специнлистив, тнличие теибхидимий пид-гитивки (сертификнты и пидгитивке).
Информацию о кадровом составе и наличии у него необходимых документов, подтверждающих квалификацию (дипломов), можно получить лишь из отдела кадров подконтрольного субъекта посредством запроса. Как и в предыдущих случаях, предоставление таких сведений остается на усмотрении хозяйствующего субъекта.
Специальная подготовка (например, обучение диспетчера для выпуска транспорта на линию) проводится управлением государственного автодорожного надзора, следовательно, по ней необходимая информация имеется.
6. Трнтспирттые приисшествиб.
Данные о транспортных происшествиях необходимо получать от Госавтоинспекции с помощью СМЭВ.
7. Отклитетиб пидтндзиртиги субъектн ит ибщеги третдн пи трнтспирттым приисше-ствибм в рнсчете тн 1 ТС.
Информацию об этом критерии можно получить путем анализа аварийности на основании информации из Госавтоинспекции.
8. Иттетсивтистъ движетиб (хизбйстветтнб дебтелътистъ).
Данный параметр целесообразно оценивать с помощью Глобальной навигационной спутниковой системы (ГЛОНАСС), однако Ространс-надзор с недавнего времени не обладает функциями контроля транспорта в ГЛОНАСС.
Обобщая вышеизложенное, необходимо отметить, что на пути внедрения риск-ориентированного подхода в деятельность Рос-транснадзора могут возникнуть значительные препятствия. Потенциальные сложности кроются уже на первом этапе - при получении информации о поднадзорных субъектах. Это во многом зависит от работы СМЭВ и от желания поднадзорного субъекта сотрудничать в предоставлении информации. Если при этом нормативно-правовая база для осуществления межведомственного взаимодействия уже создана, хоть и не работает должным образом, то получение сведений от хозяйствующих субъектов остается исключительно на их усмотрении. Очевидно, что такое положение дел недопустимо, и требуется законодательное оформление обязанности поднадзорного субъекта предоставлять Ространсна-дзору всю необходимую информацию.
В данном направлении уже делаются определенные шаги. Так, например, Федеральным законом от 3 июля 2016 № 277-ФЗ были внесены изменения в ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон № 294-ФЗ). Была дополнена ч. 3.2, согласно которой контрольно-надзорные органы в определенных случаях (жалобы, информация о нарушении обязательных требований и т.д.) могут запрашивать информацию у юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, но предоставление такой информации и каких-либо документов не является обязательным.
В связи с этим мы считаем, что следует закрепить обязанность поднадзорных субъектов предоставлять органам государственного контроля (надзора) информацию, необходимую для
оценки критериев риска в рамках применения риск-ориентированного подхода, и включить соответствующую норму в статью 8.1. «Применение риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора)» Закона № 294-ФЗ.
Возвращаясь к работе СМЭВ как к значимому источнику получения информации, следует отметить, что наличие в ней недостатков учтено в Паспорте проекта «Совершенствование контрольно-надзорной деятельности в сфере транспорта в Российской Федерации»в качестве рисков его реализации. Они содержатся в первом блоке рисков, среди которых «Отсутствие у Рос-транснадзора полномочий по нормативно-правовому регулированию в части:
- реализации мероприятий проекта по актуализации нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования;
- реализации мероприятий проекта по обеспечению межведомственного взаимодействия;
- сбора и обработки сведений от операторов навигационно-информационных услуг, касающихся перевозок пассажиров и опасных грузов;
- обязательности уведомления юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, оказывающими транспортные услуги, о начале предпринимательской деятельности».
Однако насчет управления данными рисками не сказано ничего конкретного - лишь «координация на уровне Правительства Российской Федерации, Проектного комитета, взаимодействие с Минтрансом России» и «изменение сроков реализации мероприятий проекта, объема их выполнения» как пессимистичный сценарий. Сложности, касающиеся оценки риска, классификации хозяйствующих субъектов по категориям, в данном Проекте не получили упоминания вовсе.
Между тем «развитие информационных систем и совершенствование межведомственного взаимодействия в целях обеспечения осуществления контрольно-надзорной деятельности» является одним из важнейших направлений реформы контрольно-надзорной деятельности, заложенным в Плане мероприятий («дорожной карте») по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016-2017 гг. «Организация эффективной системы оценки рисков и управления ими предусматривает проведение анализа большого объема данных, в частности, о характеристиках подконтрольных субъектов и результатах их предыдущих проверок, что принципиально невозможно без внедрения современных информационно-коммуникационных технологий» [8].
Таким образом, различные документы, касающиеся внедрения риск-ориентированного под-
хода в деятельность Ространснадзора, на данный момент носят фрагментарный характер. Регулируя одну конкретную область, они оставляют без внимания другие, отсутствуют системность и последовательность в их создании. Безусловно, в дальнейшем потребуются разработка и принятие ряда нормативных, методических и инструктивных документов, которые, как мы полагаем, должны разрабатываться на единой концептуальной основе для исключения недочетов, пробелов и различных противоречий между ними.
Упущения на начальном этапе реформирования в дальнейшем могут отрицательно сказаться на достижении целей, как внедрении риск-ориентированного подхода, так и осуществлении реформы контрольно-надзорной деятельности в целом, поэтому все ответственные государственные органы должны приложить максимум усилий для создания правового и организационного фундамента, на котором в дальнейшем будет строиться применение риск-ориентированного подхода к проведению проверочных мероприятий.
В настоящее время разрабатываются основы внедрения риск-ориентированного подхода в деятельность многих контрольно-надзорных ведомств. В некоторых ведомствах, например в Роспотребнадзоре, риск-ориентированный подход уже действует в пилотном режиме с 2015 г. Между тем не все государственные органы одинаково успешно справляются с данной задачей. Мы полагаем, что изучение организации работы других органов контроля и надзора, работающих наиболее эффективно, будет актуальным для формирования общей концепции и системного подхода к внедрению риск-ориентированного транспортного надзора.
Статья выполнена в рамках гранта РГНФ17-03-00676.
Список литературы
1. Новгородов Д.А. Использование ресурсов сети Интернет в пропаганде безопасности дорожного движения // Управление деятельностью по обеспечению безопасности дорожного движения (состояние, проблемы, пути совершенствования) к 40-летию со дня образования ОрЮИ МВД России имени В.В. Лукьянова: Сборник материалов X Международной научно-практической конференции. ФГКОУ ВО «Орловский юридический институт Министерства внутренних дел России имени В.В. Лукьянова». 2016. С. 296-299.
2. Дубровин А.К., Дубровина Д.А. Применение риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля // Сборник трудов конф. «Подготовка кадров для силовых структур: современные направления и образовательные технологии» (Иркутск, 2-3 марта 2016 г.). Тюмень,
Восточно-Сибирский институт МВД РФ. 2016. С. 4952.
3. О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации (вместе с «Правилами отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности»): Постановление Правительства РФ от 17 августа 2016 г. № 806 (ред. от 30 марта 2017 г.) [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_203 819/
4. Правительство закрепило внедрение риск-ориентированного подхода в Госконтроле [Электронный ресурс] // Сайт «Открытое правительство». URL: http://open.gov.ru/events/5515398/ (дата обращения: 16.03.2017).
5. Совершенствование контрольно-надзорной деятельности в сфере транспорта в Российской Федерации: паспорт ведомственного приоритетного проекта Федеральной службы по надзору в сфере транспорта [Электронный ресурс] // Сайт Министерства транспорта Российской Федерации. URL: http://rostrans nadzor.ru/wp-content/uploads/2016/12/pasport-vedomstve nnogo-prioritetnogo-proekta-Federalnoj-sluzhby-po-nadzor
References
1. Novgorodov D.A. Ispol'zovanie resursov seti Internet v propagande bezopasnosti dorozhnogo dvizhe-
u-v-sfere-transporta-Sovershenstvovanie-kontrolno-nadzor noj-deyatelnosti-v-sfere-transporta-v-Rossijskoj -Federatsii-.pdf (дата обращения: 18.03.2017).
6. Применение риск-ориентированного подхода при осуществлении контрольно-надзорных функций Федеральной службы по надзору в сфере транспорта [Электронный ресурс] // Сайт Министерства транспорта Российской Федерации. URL: http://ugancfo.tu. rostransnadzor.ru/wp-content/uploads/sites/19/2017/0 4/%D0%A0%D0%B8%D1%81 %D0%BA-%D0%BE% D1%80%D0%B8%D0%B5%D0%BD%D1%82%D0%B 8%D1%80%D0%BE%D0%B2%D0%B0%D0%BD%D 0%BD%D1%8B%D0%B9-%D0%BF%D0%BE%D0% B4%D1%85%D0%BE%D0%B4-%D0%A0%D0%BE% D1%81%D1%82%D1%80%D0%B0%D0%BD%D1%8 1%D0%BD%D0%B0%D0%B4%D0%B7%D0%BE%D 1%80.pdf (дата обращения: 15.03.2017).
7. Александров А.В. Фактор субъективности при оценке риска по качеству [Электронный ресурс] // Портал «Новости GMP». URL: http://gmpnews.ru/ 2012/10/faktor-subektivnosti-pri-ocenke-riska-po-kache stvu/ (дата обращения: 18.03.2017).
8. Майоров В.И. Модернизация системы государственного контроля и надзора в современной России // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2016. № 4. С. 133-137.
obrazovaniya OrYuI MVD Rossii imeni V.V. Luk'yano-va: Sbornik materialov X Mezhdunarodnoj nauchno-prak-ticheskoj konferencii. FGKOU VO «Orlovskij yuri-
IMPROVEMENT OF STATE CONTROL AND SUPERVISION IN THE TRANSPORT SECTOR: INTRODUCTION OF A RISK-ORIENTED APPROACH
V.I. Mayorov, V.I. Liseenko
The article provides a comprehensive analysis of the introduction of a risk-oriented approach to inspections of business entities in the activities of the Federal Service for Supervision of Transport (Rostransnadzor). The content of the risk-oriented approach is characterized, the mechanism for assigning economic entities to a certain risk category is described, the advantages of this approach are indicated. The priority project "Improving Control and Supervision in Transport in the Russian Federation" is considered. The main areas in the work to introducing a risk-oriented approach in the implementation of the supervisory and oversight activities of Rostransnadzor at the first stage of the reform in 2017 are identified.
According to the authors, the work at this stage should be focused on the establishment and evaluation of risk criteria, the definition of risk categories by hazard class and the specifics of the implementation of control measures, as well as an appropriate classification of the subjects being supervised. In this regard, an analysis is given of the recommendations developed by the Institute of Public Service and Management of the Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation, which define the criteria for assessing risk and the methodology for classifying supervised subjects in various risk categories. The basis for the correct classification of subjects by risk category is the availability of full and reliable information about them. Based on the analysis of the mechanism for obtaining information on the risk assessment criteria required for state road supervision, it is concluded that at the moment it is difficult to obtain such information. The authors also conclude that the various documents concerning the implementation of the risk-oriented approach to Rostransnadzor activities are fragmentary, and they are clearly insufficient to cover all the issues that need to be resolved. In the future, it will be necessary to develop and adopt a number of normative, methodological and instructive documents that should be developed on a single conceptual basis to eliminate flaws, gaps and various contradictions between them.
Keywords: state control and supervision, Rostransnadzor, reform, risk-oriented approach, risk assessment, risk criteria.
niya // Upravlenie deyatel'nost'yu po obespecheniyu be- dicheskij institut Ministerstva vnutrennih del Rossii zopasnosti dorozhnogo dvizheniya (sostoyanie, prob- imeni V.V. Luk'yanova». 2016. S. 296-299. lemy, puti sovershenstvovaniya) k 40-letiyu so dnya
2. Dubrovin A.K., Dubrovina D.A. Primenenie risk-orientirovannogo podhoda pri organizacii gosu-darstvennogo kontrolya // Sbornik trudov konf. «Podgo-tovka kadrov dlya silovyh struktur: sovremennye naprav-leniya i obrazovatel'nye tekhnologii» (Irkutsk, 2-3 marta 2016 g.). Tyumen', Vostochno-Sibirskij institut MVD RF. 2016. S. 49-52.
3. O primenenii risk-orientirovannogo podhoda pri organizacii otdel'nyh vidov gosudarstvennogo kontrolya (nadzora) i vnesenii izmenenij v nekotorye akty Pravi-tel'stva Rossijskoj Federacii (vmeste s «Pravilami ot-neseniya deyatel'nosti yuridicheskih lic i individual'nyh predprinimatelej i (ili) ispol'zuemyh imi proizvodstven-nyh ob"ektov k opredelennoj kategorii riska ili opre-delennomu klassu (kategorii) opasnosti»): Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 17 avgusta 2016 g. № 806 (red. ot 30 marta 2017 g.) [Ehlektronnyj resurs] // SPS «Kon-sul'tantPlyus». URL: http://www.consultant.ru/docu-ment/cons_doc_LAW_203819/
4. Pravitel'stvo zakrepilo vnedrenie risk-orientirovannogo podhoda v Goskontrole [Ehlektronnyj resurs] // Sajt «Otkrytoe pravitel'stvo». URL: http://open.gov.ru/events/5515398/ (data obrashcheniya: 16.03.2017).
5. Sovershenstvovanie kontrol'no-nadzornoj deyatel'nosti v sfere transporta v Rossijskoj Federacii: pasport vedomstvennogo prioritetnogo proekta Feder-al'noj sluzhby po nadzoru v sfere transporta [Ehlek-
tronnyj resurs] // Sajt Ministerstva transporta Rossijskoj Federacii. URL: http://rostransnadzor.ru/wp-content/uploads/ 2016/12/pasport-vedomstvennogo-
prioritetnogo-proekta-Fe deralnoj-sluzhby-po-nadzoru-v-sfere-transporta-Sovershe nstvovanie-kontrolno-
nadzornoj -deyatelnosti-v-sfere-transporta-v-Rossij skoj -Federatsii-.pdf (data obrashcheniya: 18.03.2017).
6. Primenenie risk-orientirovannogo podhoda pri osushchestvlenii kontrol'no-nadzornyh funkcij Feder-al'noj sluzhby po nadzoru v sfere transporta [Ehlektronnyj resurs] // Sajt Ministerstva transporta Rossijskoj Federacii. URL: http://ugancfo.tu.rostransnadzor.ru/wp-content/uploads/sites/19/2017/04/%D0%A0%D0%B8% D1%81%D0%BA-%D0%BE%D1%80%D0%B8%D0 %B5%D0%BD%D1%82%D0%B8%D1%80%D0%BE %D0%B2%D0%B0%D0%BD%D0%BD%D1%8B%D0 %B9-%D0%BF%D0%BE%D0%B4%D1%85%D0%B E%D0%B4-%D0%A0%D0%BE%D1%81%D1%82% D1%80%D0%B0%D0%BD%D1%81%D0%BD%D0% B0%D0%B4%D0%B7%D0%BE%D1%80.pdf (data obrashcheniya: 15.03.2017).
7. Aleksandrov A.V. Faktor sub"ektivnosti pri ocen-ke riska po kachestvu [Ehlektronnyj resurs] // Portal «Novosti GMP». URL: http://gmpnews.ru/2012/10/fak tor-subektivnosti-pri-ocenke-riska-po-kachestvu/ (data obrashcheniya: 18.03.2017).
8. Majorov V.I. Modernizaciya sistemy gosu-
darstvennogo kontrolya i nadzora v sovremennoj Rossii II Vestnik Nizhegorodskogo universiteta im. N.I. Lo-bachevskogo. 2016. № 4. S. 133-137.
