CC BY
285
Z.L. Shkhagapsoev, Doctor of Law, Professor, Head of the North Caucasian Advanced Training Institute for the personnel of the Ministry of the Interior of Russia; tel.: +79282306818.
Improvement of the activities of operative units of law-enforcement bodies to struggle against organized crime
On the basis of a retrospective analysis of the structure of the processes of reorganization of the Interior organs the positive and negative aspects that influenced the overall state and results of activities of units struggle against organized crime are highlighted.
Key words: structure, organization, system, reorganization, the Ministry of the Interior, police, criminal police, units to struggle against organized crime, criminal detection, organized crime.
Шхагапсоев Заурби Лелович
доктор юридических наук, профессор
начальник Северо-Кавказского института повышения квалификации (филиала) Краснодарского университета МВД России
(тел.: +79282306818)_
Совершенствование деятельности оперативных подразделений органов внутренних дел по борьбе с организованной преступностью
В статье на основе ретроспективного анализа реорганизационных процессов структуры органов внутренних дел выделены положительные и отрицательные моменты, оказавшие влияние на общее состояние и результаты деятельности подразделений по борьбе с организованной преступностью.
Ключевые слова: структура, организация, система, реорганизация, министерство внутренних дел, органы внутренних дел, криминальная милиции, подразделения по борьбе с организованной преступностью, уголовный розыск, организованная преступность.
В последний период криминальная активность преступников и их формирований носит разноплановый характер, который порой включает в себя различные виды противоправных деяний как общеуголовного, так и экономического характера. Преступность переросла в серьезную угрозу национальной безопасности, стала одним из реальных факторов дестабилизирующих социально-политическую обстановку в стране, тормозящих экономические реформы. Особое значение при этом, как верно отмечают специалисты [1, с. 36], приобретает решение вопросов совершенствования деятельности правоохранительных органов по локализации преступных проявлений в целом по Российской Федерации и в ее отдельных субъектах.
Следует признать, что усилия органов внутренних дел региона по обеспечению безопасности и правопорядка в стране пока еще не адекватны складывающейся ситуации.
На наш взгляд, это обусловлено совокупностью разносторонних политических, экономических, правовых и социальных факторов. К их числу также следует отнести недостаточность научной проработки проблем организационного и тактического обеспечения оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел
в решении задач борьбы с преступностью и прежде всего с наиболее опасной из современных форм криминальной активности -организованной преступностью.
Безусловно, борьба с организованной преступностью требует специальных методов и способов воздействия, среди которых на первое место выходят проблемы совершенствования деятельности правоохранительных органов и их организационной составляющей.
Следует признать, что в современный период основная ответственность в решении задачи борьбы с организованной преступностью, несомненно, возлагается на органы внутренних дел и их специализированные подразделения, на формирование которых оказала влияние предшествующая история становления и развития оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел.
В статье предпринята попытка провести ретроспективный анализ становления и развития системы специализированных подразделений по борьбе с организованной преступностью.
В 70-80-е гг. прошлого века борьба с преступностью, в том числе и организованными ее проявлениями, в основном была обязанностью подразделений уголовного розыска (далее -
212
УР) и борьбы с хищениями социалистической собственности и спекуляцией (далее - БХСС) и подчинялась больше идеологическим установкам, нежели реальным факторам, характеризующим преступность в стране и ее территориальных единицах. Стало очевидным, что укоренившийся опыт оперативно-розыскной деятельности, традиционные подходы к борьбе с преступностью в аппаратах УР и БХСС не позволяли в должной мере противодействовать организованным группам, планировавшим преступную деятельность, строго соблюдающим конспирацию, разделение функций, обеспечивающим свою недосягаемость. Возникла жизненная необходимость создания в системе МВД подразделений, способных осуществлять оперативно-розыскную деятельность на новой основе.
В МВД, УВД республик, краев и областей страны с 1985 г. начали создаваться немногочисленные отделы (отделения) по борьбе с опасными проявлениями групповой преступности, структурно подчиненные подразделениям уголовного розыска [2].
Но работа в этом направлении шла медленно, т.к. такие подразделения создавались за счет имеющейся штатной численности подразделений уголовного розыска. Аналогично складывалась ситуация и с созданием в службе БХСС подразделений по особо важным делам. Всего к концу 1988 г. в системе МВД СССР функционировали лишь 16 специализированных отделов, 6 отделений и 20 групп в МВД союзных республик и УВД ряда областей.
Динамично развивающаяся организованная преступность вызвала необходимость принятия конкретных мер по борьбе с ней. В ноябре 1988 г. в центральном аппарате МВД СССР было создано Шестое управление - Управление по борьбе с организованной преступностью (далее - УБОП), а в МВД, УВД - шестые отделы (отделения). Вскоре в соответствии с решением правительства были приняты дополнительные меры по укреплению вновь созданных подразделений за счет выделения дополнительной штатной численности.
Так, с созданием 6 октября 1989 г. Министерства внутренних дел РСФСР [3] предпринят ряд управленческих решений по совершенствованию организационных структур по борьбе с организованной преступностью. Шестые отделы (отделения) в начале 1990 г. стали преобразовываться в структуре МВД, УВД в оперативно-розыскные бюро (далее - ОРБ) со штатной численностью до нескольких десятков оперативных работников.
В 1990 г. была осуществлена реорганизация подразделений поборьбе с организованной преступностью, согласно которой подразделения на местах, входя в структуру МВД, УВД
субъектов федерации, были объединены с учетом экономических регионов в группы. Методическое руководство и практическая помощь в регионах возлагалась на межрегиональные управления по борьбе с организованными преступными формированиями.
В УБОП были созданы и получили развитие информационно-аналитические подразделения по борьбе с бандитизмом, вооруженной преступностью и организованными преступными посягательствами против личности, подразделения по выявлению и разобщению преступных сообществ и организованных преступных групп, подрыву их экономической основы и коррумпированных связей, подразделения по борьбе с коррупцией в органах власти и управления, а также специальные отряды быстрого реагирования (далее - СОБР), оснащенных специальным вооружением, техникой и специальными средствами воздействия и защиты.
Предпринятая МВД России попытка создать вертикаль управления подразделениями, призванными обеспечивать борьбу с организованной преступностью и коррупцией, позволила подчинить своему управленческому влиянию лишь региональные управления. В субъектах Российской Федерации такие подразделения УБОП существовали при МВД, ГУВД, УВД, находились на их полном ресурсном и кадровом обеспечении и фактически были подчинены им. Региональные управления по отношению к УБОП при МВД, УВД выполняли в основном роль методических центров, их управляющее воздействие не получило должного развития в нормативных актах МВД.
В конце 90-х гг. прошлого столетия сформировалась и получила проверку практикой трех-звенная система: главное управление (ГУБОП) -региональное (межрегиональное) управление (РУБОП) - управление (УБОП) подразделений по борьбе с организованной преступностью управления, дислоцирующиеся в субъектах Российской Федерации. Данные структуры являлись основным рабочим звеном, от которых зависела в решающей мере результативность борьбы с организованными криминальными структурами. Однако они находились лишь в оперативном подчинении Главного и его региональных управлений по борьбе с организованной преступностью, а непосредственно подчинялись МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации. Такое положение не обеспечивало необходимой вертикальной подчиненности подразделений по борьбе с организованной преступностью, служило препятствием в осуществлении замыслов ГУБОП, особенно в борьбе с организованными криминальными структурами, деятельность которых носила межрегиональный и международный характер.
213
В целях выработки новых, соответствующих современной криминальной обстановке форм работы, оптимизации организационного построения подразделений по борьбе с организованной преступностью в период с 1 мая по 31 декабря 1999 г. в 23 МВД, ГУВД, УВД субъектов Западно-Сибирского, Северо-Кавказского и Уральского регионов Российской Федерации проводился эксперимент по организации деятельности подразделений по борьбе с организованной преступностью при централизованной системе подчинения [4].
За время проведения эксперимента подразделениями, принявшими в нем участие, достигнуты положительные результаты работы. Удельный вес преступлений, совершенных в составе организованных групп и преступных сообществ, составил 37,5% от всех раскрытых УБОП. За аналогичный период предшествующего эксперименту года этот показатель составлял 29%. УБОП раскрыто более двух третей фактов бандитизма и похищений людей, свыше 90% вымогательств. Осуществлялось практически 100% оперативное сопровождение разоблачения деятельности организации преступных сообществ. Количество раскрытых преступлений коррупционного характера возросло в два раза. При этом достигнуты результаты реализации материалов на коррупционеров высокого уровня [5].
Итоги проведенного эксперимента легли в основу принятия решения МВД России о проведении реорганизации подразделений по борьбе с организованной преступностью: установлению лимитов штатной численности ГУБОП, РУБОП, УБОП МВД России по субъектам Российской Федерации, их примерных структур, формы статистической отчетности и, самое главное, их подчинению по вертикали. При этом в структуре УБОП предусматривалось, наряду с уже существующими, создание новых оперативных подразделений: собственной безопасности и оперативного прикрытия, по борьбе с этническими преступными сообществами и похищениями людей и др.
Однако в реализацию этой идеи внесло коррективы решение Президента Российской Федерации о создании Федеральных округов. В целях приведения образованной федеральной структуры подразделений по борьбе с организованной преступностью и коррупцией в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральных округах» было произведено изменение организационной структуры ГУБОП МВД России. Оно стало называться Главным управлением по борьбе с организованной преступностью и коррупцией МВД Рос-
сии; уточнялись названия и подчиненных подразделений [6].
Региональные управления были преобразованы в окружные управления по борьбе с организованной преступностью и коррупцией. УБОП МВД России реорганизованы в управления по борьбе с организованной преступностью и коррупцией МВД России по субъекту Федерации.
Несколько позже произошли изменения в структуре криминальной милиции МВД России. В созданную систему федеральной криминальной милиции, наряду с другими оперативными службами, вошли подразделения по борьбе с организованной преступностью.
А на базе подразделений по борьбе с организованной преступностью, дислоцирующихся в субъектах Российской Федерации, сформированы комитеты федеральной криминальной милиции (далее - КФКМ) по субъектам Российской Федерации, в состав которых, наряду с УБОП, входили подразделения оперативно-технических мероприятий, по борьбе с преступлениями в сфере высоких технологий, собственной безопасности и оперативно-поисковые. Таким образом, в системе МВД России была выстроена трехзвенная система КФКМ вертикального федерального подчинения, в состав которых входили УБОП, претерпевшие некоторые организационно-структурные изменения, в качестве основных оперативно-розыскных подразделений.
Примерная структура КФКМ МВД России по субъекту России предусматривала создание в УБОП четырех оперативно-розыскных бюро: планирования и проведения специальных мероприятий; по борьбе с лидерами преступных сообществ, межрегиональными и этническими преступными группами; по подрыву экономической основы преступных сообществ и борьбе с коррупцией; оперативного сопровождения специальных мероприятий. В структуре управления предусматривался отдел оперативного внедрения, для обеспечения проведения наиболее эффективных оперативно-розыскных мероприятий в отношении криминальных структур. В структуру УБОП также были включены подразделения тылового обеспечения, дежурная часть и пресс-служба.
Определялась компетенция Комитетов федеральной криминальной милиции МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, на которые возлагалась ответственность за выявление организованных групп, преступных сообществ (преступных организаций), пресечение их противоправной деятельности. При этом первоочередное внимание уделялось раскрытию наиболее опасных преступлений, совершаемых ими, предусмотренных ст. 126, 163 ч. 2 и ч. 3, 206, 208, 209, 210, 222 ч. 3, 223 ч. 3, 226 ч. 4 п. «а» УК РФ, и возлагалась от-
214
ветственность за выявление и пресечение фактов коррупции в федеральных органах власти и органах власти субъектов Российской Федерации, подрыв экономической основы криминальных структур и нейтрализацию их коррумпированного прикрытия.
В целях совершенствования деятельности подразделений по борьбе с организованной преступностью органов внутренних дел соответствующим приказом МВД России были определены их система, направление деятельности и компетенция. В частности, регламентировано, что ГУБОП СКМ МВД России и оперативно-розыскные бюро Главных управлений МВД России по федеральным округам являются головными подразделениями в системе органов внутренних дел Российской Федерации, реализующими функции МВД России в области борьбы с организованной преступностью, а УБОП ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации непосредственно осуществляют эти функции в пределах установленной Правительством Российской Федерации компетенции, данное подразделение находится в оперативном подчинении ГУ по Федеральному округу, Руководству МВД, ГУВД, УВД субъекта РФ.
В ноябре 2004 г. Президентом Российской Федерации был подписан Указ № 1407 «Об утверждении перечня должностей высшего начальствующего состава в органах внутренних дел РФ, в Федеральной миграционной службе, в Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории СНГ и соответствующих этим должностям специальных званий». Речь в указе в основном шла об очередной реорганизации МВД. Из 37 главков было образовано 15 департаментов с обновленными названиями, 4 бюро и следственный комитет при МВД [7].
ГУБОП преобразовался в Департамент по борьбе с организованной преступностью и терроризмом.
Следует признать, что проведенная реорганизация в целом не затронула внутренней организационно-управленческой структуры рассматриваемых подразделений. И, как показывает анализ статистических данных, позволила существенно повысить количественные и качественные результаты борьбы с организованной преступностью.
Безусловным, по нашему мнению, является факт наивысшего достижения результатов борьбы с организованной преступностью в 2007-2008
1. Ольшевский А. В. Механизм совершенствования системы управления органами внутренних дел (организационно-правовые вопросы): автореф. дис ... канд. юрид. наук. М., Академия управления МВД России, 2004.
гг., особенно в экономической сфере, что напрямую связано с подрывом экономических основ организованной преступности.
Можно предположить, что именно это могло стать одним из побуждающих факторов, связанных с новым этапом реорганизации подразделений по борьбе с организованной преступностью.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел РФ» Департамент по борьбе с организованной преступностью и терроризмом от 6 сентября 2008 г. № 1316 и входящие в него подразделения были расформированы, на их основе вскоре были созданы Департамент по противодействию экстремизму МВД России и Управление по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите, а также их территориальные подразделения [8].
При этом был изменен вектор политики органов исполнительной власти государства в сфере борьбы с преступностью, в частности, отход от децентрализованного принципа организации построения оперативных подразделений органов внутренних дел, осуществляющих борьбу с организованной преступностью, в пользу принципа строгой централизации.
Именно указанный принцип обусловливает сегодня специфику структуры подразделений по борьбе с организованной преступностью в форме оперативно-розыскных отделений, отделов, бюро, частей и их вхождения в аппараты уголовного розыска полиции и, соответственно, прямое подчинение его сотрудников начальникам управлений (отделов) уголовного розыска субъектов Российской Федерации.
Сегодня в соответствии с действующими ведомственными нормативными актами они являются самостоятельными оперативными подразделениями, непосредственно подчиненными МВД, ГУМВД, УВД субъектов Российской Федерации и находятся в оперативном подчинении управлений уголовного розыска.
Подводя итоги, мы склонны присоединится к мнению тех специалистов, которые считают, что проведенное реформирование подразделений по борьбе с организованной преступностью было поспешным и, скорее, политическим решением. Данный вывод находит свое подтверждение в приведенных выше статистических данных, объективно свидетельствующих о неуклонном снижении результатов борьбы с организованной преступностью.
1. Olshevskiy A.V. Mechanizms of improving the system of management of organs of internal affairs (organizational and legal questions): auto-ref. dis. ... Master of Law. M., 2004.
215
2. О состоянии и мерах по усилению борьбы с проявлениями групповой преступности: решение коллегии МВД СССР от 30 сент. 1985 г. // Официальный сайт МВД России. URL: http://mvd.ru
3. Об утверждении Указа Президиума Верховного Совета РСФСР «Об образовании союзно-республиканского Министерства внутренних дел РСФСР» и о внесении изменений в Закон РСФСР «О Совете Министров РСФСР»: закон РСФСР от 27 окт. 1989 г. // Ведомости ВС РСФСР, 1989. № 44. ст. 1310
4. О проведении эксперимента по организации деятельности подразделений по борьбе с организованной преступностью при централизованной системе подчинения: приказ МВД РФоссии от 24 марта 1999 № 214 // Официальный сайт МВД России URL: http://mvd.ru.
5. Об итогах эксперимента по организации деятельности подразделений по борьбе с организованной преступностью при центра-ли-зованной системе подчинения: письмо МВД России от 28 января 2000 г. № 1/1268 // Официальный сайт МВД России URL: http://mvd.ru/.
6. О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральных округах: указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849 // СЗ РФ, 2000. № 20. Ст. 2112.
7. Об утверждении перечня должностей высшего начальствующего состава в органах внутренних дел РФ, в Федеральной миграционной службе, в Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории СНГ и соответствующих этим должностям специальных званий: указ Президента РФ № 1407 // СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3149.
8. О некоторых вопросах Министерства внутренних дел РФ: указ Президента Российской Федерации от 6 сент. 2008 г. № 1316 / СЗ РФ. 2008. № 37. Ст. 4182; 2011. № 37. Ст. 5200.
2. About state and measures on strengthening fight with elements of group crime: the decisions of collegiums of MIA of the USSR from Sept. 30, 1985 // Official site of Russian MIA URL: http://mvd.ru/,free.
3. About approving The Order of the Presidium of the Supreme Soviet of RSFSR «About formation of union and republic of the Ministry of the Interior of the RSFSR» and on amendments to the Law of RSFSR About board of ministers of RSFSR»: law of the RSFSR from Oct., 27 1989 // Bulletin US RSFSR,1989, № 44, art.1320
4. About carrying out an experiment in organizing activities of units fighting organized crime within centralized system of subordination: order of Russian MIA from the March, 24 1999 № 214 // Official site of Russian MIA URL: http://mvd.ru/.
5. About results of the experiment in organizing activities of units fighting organized crime within centralized system of subordination: letter of Russian MIA from Jan., 28 2000. № 1/1268 // Official site of MIA Russian. URL: http://mvd.ru/.
6. About authorized representative of the President of the Russian Federation in federal circuits: order of the President of the Russian Federation from the May 13 2000 № 849 // Coll. legislations of the Russian Federation. 2000/ № 20. Art. 2112. № 6. Art. 490.
7. On approving full list of positions of higher commanding staff in organs of internal affairs of RF, Federal migration service, Bureau on coordination fight with organized crime and other dangerous kinds of crimes on the territory of SNG (UIS) and special ranks corresponding to these positions: order of the President of the RF №1407 / Coll. legislations of the Russian Federation 2004. № 30. Art. 3149.
8. About some questions of the Ministry of the Interior of Russia: decree from Sept., 5 2011: order of the President of the Russian Federation from the 6th September 2008 № 1316 // Coll. legislation of the Russian Federation 2008. № 37. Art. 4182; 2011. № 37. Art. 5200.
216
