CC BY
138
УДК 316.013
О.В. Ирискина
СОЦИОЛОГИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА
В САРАТОВСКОЙ ОБЛАСТИ
Представлен анализ практики межмуниципального сотрудничества с применением инструментария социологического исследования. В целях рассмотрения реальной практики межмуниципального сотрудничества в статье представлен опыт Саратовской области.
Межмуниципальное сотрудничество, социальное взаимодействие, социальный институт, социологический анализ
O.V. Iriskina SOCIOLOGICAL ANALYSIS OF INTERMUNICIPAL COOPERATION OF SARATOV REGION
The analysis of intermunicipal practice cooperation with toolkit application of sociological research is presented in the article. The experience of Saratov region is presented with the purpose of real practice studying of intermunicipal cooperation.
Intermunicipal cooperation, social interaction, social institute, sociological analysis
Социологический анализ межмуниципального сотрудничества предполагает учет формальных аспектов, отражающих характер и содержание межмуниципального сотрудничества. К числу таких аспектов можно отнести применение различных моделей организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, обеспеченность муниципальных образований финансовыми, кадровыми, территориальными ресурсами, потребность в консультационном, правовом, информационном сопровождении, практику оказания органами государственной власти поддержки муниципальным образованиям и др. Учет подобных факторов позволяет выявлять потребности муниципальных образований в установлении горизонтальных связей и возможности их влияния на характер и содержание межмуниципального обмена. Таким образом, формируется исследование формальной стороны межмуниципального сотрудничества. Однако изучение формальной стороны не позволяет выявить реальную практику межмуниципального сотрудничества на различных территориях, практику взаимодействия конкретных структур и должностных лиц, а также их мотивации, цели, установки и ценности.
Социология позволяет применить необходимый инструментарий для анализа практики межмуниципального сотрудничества. В целях рассмотрения реальной практики организации и содержания межмуниципального сотрудничества на уровне субъекта Российской Федерации обратимся к опыту Саратовской области.
На территории Саратовской области функционируют 439 муниципальных образований, из них 4 городских округа, 38 муниципальных районов, 42 городских и 355 сельских поселений; межселенные территории в Саратовской области отсутствуют. В области создано и функционирует одно объединение межмуниципального сотрудничества -Ассоциация «Совет муниципальных образований Саратовской области».
Муниципальные образования области различны по принципам организации местного самоуправления, по площади территории и численности населения и, следовательно, по обеспеченности ресурсами. Таким образом, объективные факторы указывают на различный уровень возможностей организации местного самоуправления в муниципальных образованиях.
Анализ типов муниципальных образований области позволяет говорить о четырех потенциальных участниках межмуниципальных связей в Саратовской области: городские округа, муниципальные районы, городские поселения, сельские поселения. Соответственно, теоретически возможным является возникновение 10 видов социальной связи, а именно:
1) между городским округом и муниципальным районом,
2) между городским округом и городским поселением,
3) между городским округом и сельским поселением,
4) между муниципальным районом и городским поселением,
5) между муниципальным районом и сельским поселением,
6) между городским поселением и сельским поселением,
7) между городскими округами,
8) между муниципальными районами,
9) между городскими поселениями,
10) между сельскими поселениями.
Схематично виды связей муниципальных образований представлены на рис. 1.
Этот подход позволяет лишь предположить наличие социальной связи между различными муниципальными образованиями, и только анализ практики позволяет увидеть реальную систему межмуниципальных взаимодействий. Опираясь на предложенные виды связей, проанализируем существующую практику.
Интенсивность связей между муниципальными образованиями Саратовской области различна, к тому же не все муниципальные образования области принимают участие в межмуниципальном сотрудничестве на региональном уровне. Практика сотрудничества показывает, что муниципальное образование «Город Саратов» в целях межмуниципального взаимодействия и обмена не вступает в отношения с муниципальными образованиями Саратовской области. При этом муниципальное образование «Город Саратов» участвует в межмуниципальных объединениях общероссийского и межрегионального уровней. Так, муниципальное образование «Город Саратов» является членом Союза Российских городов, Союза муниципальных контрольно-счетных органов Российской Федерации, Ассоциации городов Поволжья.
Особое положение среди муниципальных образований Саратовской области занимают также закрытые административно-территориальные образования (далее - ЗАТО). ЗАТО, как и Саратов, являются городскими округами, однако их деятельность осуществляется обособленно, с учетом особенностей, предусмотренных законодательством для ЗАТО.
Практика сотрудничества всех трех ЗАТО Саратовской области показывает наличие устойчивых, динамичных связей между данными муниципальными образованиями. Главы ЗАТО регулярно встречаются, обмениваются опытом. Встречи могут иметь как формальный, так и неформальный характер. Подтверждением их активности является членство всех ЗАТО в региональной Ассоциации «Совет муниципальных образований Саратовской области», и даже активное участие в органах управления Ассоциации. Однако опыт работы органов местного самоуправления ЗАТО зачастую не может быть применен в работе местных органов власти муниципальных районов и поселений, и наоборот. Это обусловлено особенным статусом ЗАТО, спецификой их функционирования, схем и принципов финансирования. В связи с этим межмуниципальный обмен между городскими округами ЗАТО и муниципальными районами, поселениями происходит, но менее активно и эффективно.
Наиболее активными участниками межмуниципального сотрудничества в Саратовской области являются муниципальные районы, городские и сельские поселения. Учитывая это, автором был проведен социологический анализ представлений глав, должностных лиц органов местного самоуправления муниципальных районов, городских и сельских поселений о реальных и потенциальных возможностях межмуниципального сотрудничества в Саратовской области, результаты которого позволяют сделать выводы о том:
- какие формы межмуниципального сотрудничества применяются на территории области;
- какие выработаны нормы, ценности, установки;
- какова степень участия органов местного самоуправления региона в межмуниципальном сотрудничестве;
- какова оценка эффективности межмуниципального сотрудничества в регионе;
- каковы перспективные направления развития межмуниципального сотрудничества в регионе.
Для получения эмпирической информации были использованы методы анализа документов и анкетирования.
Для проведения качественного анализа документов, построенного на осмыслении и интерпретации содержания документов, были использованы официальные, письменные и статистические, первичные и вторичные, наличные документов. Качественный анализ документов позволил интерпретировать, понять специфику межмуниципального сотрудничества как способа и механизма управленческого взаимодействия органов местного самоуправления различных муниципальных образований в Российской Федерации в целом и в Саратовской области, в частности.
В ходе исследования были проанализированы следующие документы:
1) нормативные правовые акты о местном самоуправлении за последние 10 лет (выборочно);
2) годовые и ежемесячные отчеты Ассоциации «Совет муниципальных образований Саратовской области» за период с декабря 2006 года до момента анализа (выборочно);
3) официальные письма органов управления Ассоциации «Совет муниципальных образований Саратовской области»;
4) официальные письма органов местного самоуправления;
5) материалы совещаний, круглых столов и других мероприятий Ассоциации «Совет муниципальных образований Саратовской области».
Второй метод - анкетный опрос - носил выборочный характер. Выборка проводилась с использованием отбора по кластерам. В качестве кластеров были определены правобережье и левобережье Саратовской области. Объем выборочной совокупности составил 100 респондентов, представляющих 100 муниципальных образований Саратовской области (правобережье - 48, левобережье - 52 муниципальных образования) при общем объеме 435 муниципальных образований соответствующих типов.
Объектом исследования были главы, должностные лица органов местного самоуправления муниципальных районов, городских и сельских поселений Саратовской области. Предметом исследования - представления глав, должностных лиц органов местного самоуправления муниципальных районов, городских и сельских поселений о реальных и потенциальных возможностях межмуниципального сотрудничества в Саратовской области.
Анализ результатов анкетного опроса позволил выяснить представления глав, должностных лиц органов местного самоуправления муниципальных районов, городских и сельских поселений о реальных и потенциальных возможностях межмуниципального сотрудничества в Саратовской области.
Основные результаты исследования позволили ответить на поставленные выше вопросы. Рассмотрим некоторые из них подробнее.
Для анализа содержания практики межмуниципального сотрудничества в Саратовской области были исследованы активность муниципальных образований, частота их взаимодействий, используемые формы и сферы пересечения интересов.
По результатам опроса, наиболее часто муниципальные образования взаимодействуют на районном (78%) и областном (57%) уровнях. Из числа муниципальных образований, принявших участие в опросе, лишь 6% участвуют на федеральном уровне, и 1% - на всех уровнях. Подобная «замкнутость» может быть обусловлена недостаточностью таких ресурсов как финансы, кадры, техническое обеспечение. Однако изучение влияния на участие муниципальных образований в межмуниципальном сотрудничестве указывает на наличие и другой возможной причины. Среди лидеров влияния - местные власти (72%), объективная потребность во взаимодействии (70%).
Большинство опрошенных отметили, что межмуниципальные контакты с участием их муниципального образования на практике возникают не реже 1 раза в месяц (65% от числа опрошенных). При этом, оценивая перспективы межмуниципального сотрудничества, 86% респондентов отметили, что необходимая частота взаимодействий между муниципальными образованиями - не реже 1 раза в месяц.
На основании полученных данных можно сделать вывод о том, что необходимость решения вопросов местного значения и инициатива самих местных властей приводят к возникновению 65% межмуниципальных контактов с частотой не реже 1 раза в месяц, однако потребность в таких взаимодействиях выше минимум на 21%. Таким образом, органы местного самоуправления, свободные в выборе способов, форм участия, частоты сотрудничества между собой, по-прежнему полностью не реализуют это взаимодействие.
Среди причин, препятствующих активному участию органов местного самоуправления в сотрудничестве, первое место занимает «отсутствие организации» (28% от общего числа респондентов). Возможно, именно недостаточное организационное
обеспечение межмуниципального сотрудничества на территории Саратовской области приводит к наличию потенциальной потребности во взаимодействии. Органы местного самоуправления ежедневно занимаются решением текущих и перспективных задач и вопросов, зачастую не остается времени и ресурсов (прежде всего кадровых) для совместной координации вопросов, общих для нескольких муниципальных образований, и определения возможных направлений сотрудничества. Для разрешения такой ситуации необходимым является создание специальных организаций, которые на постоянной основе могли бы выполнять функции исследования, планирования, разработки и внедрения проектов. Возможно, отсутствие организации приводит к непопулярности самой идеи межмуниципального сотрудничества (этот вариант отметили 13% респондентов).
Следует подчеркнуть, что 29% опрошенных объединяет негативный настрой на сотрудничество - низкий уровень взаимного доверия (9%), низкое доверие властям разных уровней (6%) и отсутствие веры в возможность оказывать влияние на решение вопросов, общих для муниципальных образований (14%). Подобную ситуацию может изменить только положительная практика совместной деятельности муниципальных образований. Однако, как показывают результаты исследования, большая часть муниципалов в настоящее время значительной положительной практики сотрудничества не отмечает. Более половины респондентов (63%) не смогли назвать наиболее важных, положительных практических результатов, достигнутых с помощью горизонтальных связей. При этом из ответов остальных 37% респондентов следует, что более половины положительных результатов межмуниципального сотрудничества относятся к правовой сфере. В совокупности доля «правовой сферы» составляет 68% ответов, доля «хозяйственных вопросов» - 29%, практика обеспечения органов местной власти методической и иной литературой - 3%.
Анализ представлений респондентов позволяет увидеть, что 87% опрошенных связывают возможность улучшения социально-экономической ситуации в муниципальном образовании с активизацией участия в межмуниципальном сотрудничестве, из них: абсолютно уверены - 22%, скорее уверены - 65% (рис. 2).
Это свидетельствует о том, что потенциальные возможности межмуниципального сотрудничества, привлекательны для должностных лиц органов местного самоуправления и могут быть востребованы муниципальными образованиями Саратовской области. Следовательно, важно изучение наиболее востребованных форм сотрудничества, сфер пересечения интересов и способов повышения активности сторон в межмуниципальном сотрудничестве.
Рис. 2. Анализ представлений респондентов о возможности улучшения социально-экономической ситуации в муниципальном образовании с активизацией участия в межмуниципальном сотрудничестве (в % от числа опрошенных)
Для повышения активности участия в межмуниципальном сотрудничестве необходимо также изучать мотивации должностных лиц органов местного самоуправления. В рамках проведенного исследования установлено, что для 25% опрошенных необходимым условием являются гарантии, что совместная деятельность принесет результаты. Для 42% респондентов необходимым условием является возможность решить местные вопросы: возможность публично выразить свои проблемы и интересы (11%); желание или потребность осуществить какую-либо идею или проект, требующие коллективной поддержки (13%); нарушение своих прав и желание отстоять эти права или исправить нарушение (18%). Принципами коллективности и солидарности мотивированы 23% респондентов: стремление помочь муниципальным образованиям, попавшим в чрезвычайную ситуацию, нуждающимся в поддержке (15%); осознание того, что это социально полезное и одобряемое большинством муниципальных образований дело (8%). Политический интерес, а именно возможность повлиять на политику органов государственной власти, отметили 7% респондентов. Из массива опрошенных 3% уверены, что к участию в межмуниципальном сотрудничестве их может подвигнуть давление, указания со стороны органов власти - несмотря на провозглашенную самостоятельность органов местной власти, влияние государственной власти на местном уровне значительно.
Среди наиболее часто используемых форм межмуниципального сотрудничества были отмечены: совет муниципальных образований (41%), стажировка и обмен опытом (22%), неформальные контакты (29%). Анализ сфер, в которых наиболее часто возникают межмуниципальные контакты, позволяет подтвердить, что для решения большей части вопросов на сегодняшний день муниципальные образования области обращаются именно в региональный совет муниципальных образований - вопросы правового и информационного обеспечения, составляющие 55% ответов респондентов, являются основными и наиболее развитыми направлениями работы Ассоциации «Совет муниципальных образований Саратовской области». Эта структура функционирует с 2006 года, и за истекший период смогла доказать, что существует реальная потребность муниципальных образований в организациях подобного рода именно на региональном уровне. Совместными усилиями муниципальных образований и при помощи постоянно действующего аппарата совета муниципальных образований разрешаются правовые коллизии по проблемным вопросам, с которыми сталкивается местная власть. Таким образом, совет муниципальных образований как форма сотрудничества муниципалитетов на территории Саратовской области приживается, регулярно используется и развивается.
При этом хозяйственные, финансовые, экономические вопросы, вопросы культурной сферы решаются чаще посредством неформальных контактов, реже - заключением соглашений о сотрудничестве.
Эффективность межмуниципального сотрудничества в Саратовской области оценили 91% опрошенных. Согласно проведенным расчетам, средняя оценка составляет 3,3 балла (средняя оценка по четырехбалльной шкале от «неудовлетворительно» до «отлично», где «неудовлетворительно» - 2, «отлично» - 5). Такая оценка удовлетворительно характеризует существующую на сегодняшний день практику межмуниципального сотрудничества в области.
Среди наиболее важных положительных эффектов межмуниципального сотрудничества в Саратовской области респонденты отметили следующее: организация обмена опытом и распространения положительного опыта (15%), правовая помощь и консультирование (10%), решение вопросов местного значения поселений (9%) (рис. 3).
Обмен опытом, распространение положительного опыта, возможность сравнения результатов, возможность использования примеров лучшей практики_______________________________________
Правовая помощь, консультационная поддержка 10%
Решение вопросов местного значения муниципальных образований 9%
Решение вопросов по полномочиям, не входящим в перечень вопросов местного значения муниципальных образований 4%
Экономия бюджетных средств 3%
Формирование муниципальной правовой базы 2%
Коммуникация, расширение информационного поля 2%
Съезды Ассоциации «Совет муниципальных образований Саратовской области» 1%
Конференции 1%
Встречи в рамках работы палат Ассоциации «Совет муниципальных образований Саратовской области» 1%
Подготовка кадров 1%
Правотворческая деятельность 1%
Развитие и улучшение социально-экономической ситуации в муниципальном образовании 1%
Развитие местного самоуправления 1%
Рис. 3. Распределение ответов респондентов о наиболее важных положительных эффектах межмуниципального сотрудничества в Саратовской области (в процентах от общего числа опрошенных)
Перспективы межмуниципального сотрудничества в Саратовской области полностью зависят от действий конкретных лиц органов местного самоуправления. Чем больше муниципальных образований станут участниками взаимного обмена и сотрудничества, тем более развитой и перспективной может стать ситуация в самих этих муниципальных образованиях. По результатам опроса, 94% респондентов считают, что межмуниципальное сотрудничество является перспективным направлением в решении вопросов местного значения, из них в этом абсолютно уверены - 44%, скорее уверены - 50%.
К наиболее перспективным направлениям деятельности организаций межмуниципального сотрудничества, которые могут быть востребованы муниципальными образованиями Саратовской области, относятся: обмен опытом (21%), методическое (16%), консультационное (15%). Анализ деятельности Ассоциации «Совет муниципальных образований Саратовской области» позволяет увидеть, что эти направления, а также другие, обозначенные на рис. 4, в настоящее время активно развиваются в рамках деятельности организации. Среди основных направлений деятельности Ассоциации первое место занимает сегодня консультирование, правовое и методическое обеспечение органов местного самоуправления. Ежемесячно в исполнительный орган Ассоциации поступает и обрабатывается свыше 100 обращений должностных лиц органов местного самоуправления, издается и рассылается в муниципальные образования области ежемесячный информационный бюллетень, содержащий обзор изменений законодательства и комментарии, методические рекомендации, разъяснения официальных лиц и структур. В рамках работы палат Ассоциации развивается направление «обмен опытом», происходит отбор лучших практик муниципального управления: главы и должностные лица органов местного самоуправления в формате «круглых столов» обсуждают проблемные вопросы, обмениваются опытом, принимают решения о коллективных обращениях в органы государственной власти. Информационное обеспечение осуществляется посредством Интернет-портала организации www.sarmo.ru.
Рис. 4. Анализ представлений о перспективных направлениях деятельности организаций межмуниципального сотрудничества на территории Саратовской области, которые были бы наиболее востребованы респондентами (в процентах от общего числа опрошенных)
В качестве теоретической основы для дальнейшего развития сфер межмуниципального сотрудничества и повышения эффективности совместных действий можно опираться на представления глав о наиболее важных задачах межмуниципального сотрудничества на территории Саратовской области (рис. 5). Анализируя данные, можно сделать выводы о том, что на ближайшую перспективу наиболее востребованными задачами будут являться: методическое и экспертное содействие муниципальным образованиям Саратовской области, распространение лучшей практики решения вопросов местного значения, участие в формировании законодательства, влияющего на деятельность муниципальных образований, участие в формировании целевых программ, направленных на развитие местного самоуправления, выражение и защита общих интересов муниципальных образований Саратовской области, организационная поддержка межмуниципального сотрудничества в Саратовской области, сбор и анализ информации по вопросам организации и осуществления местного самоуправления в Саратовской области.
Рис. 5. Анализ представлений респондентов о наиболее важных задачах межмуниципального сотрудничества на территории Саратовской области (в процентах от общего числа опрошенных)
В соответствии с такими приоритетными задачами следует выстраивать планирование деятельности в сфере межмуниципального сотрудничества, причем важнейшую организационную роль в этом может выполнять Ассоциация «Совет муниципальных образований Саратовской области». Именно Ассоциация объединяет абсолютное большинство муниципальных образований области и имеет в структуре исполнительный
орган, работающий на постоянной основе в интересах органов местного самоуправления (а не в самих органах местного самоуправления). Потенциально исполнительный орган Ассоциации может быть наделен функцией исследования потребностей муниципальных образований в сотрудничестве.
На основании проведенного исследования можно сделать вывод о том, что
межмуниципальное сотрудничество как способ решения вопросов местного самоуправления и форма организации взаимодействия между муниципальными образованиями является перспективным направлением. В настоящее время цели и задачи межмуниципального сотрудничества в Саратовской области носят скорее политический, организационный характер, хотя намечена тенденция к организации структур по решению хозяйственных задач
муниципальных образований.
В целом удовлетворительная оценка эффективности межмуниципального
сотрудничества на территории Саратовской области, выявленная в ходе исследования, свидетельствует о том, что должностные лица органов местного самоуправления признают необходимость такого сотрудничества, прибегают к помощи и поддержке коллег других муниципальных образований, но при этом действительно важных, существенных изменений не наблюдают. Признание и применение форм межмуниципального сотрудничества, таких как совет муниципальных образований, соглашения, указывают на постепенное
упорядочивание межмуниципальных связей, приведение их к организованному, структурированному виду с определенными функциями и задачами, обозначенными правами и обязанностями сторон, к формированию культуры межмуниципальных взаимодействий.
Таким образом, изучив практику межмуниципального сотрудничества на примере Саратовской области и применив социологический инструментарий к исследованию межмуниципального сотрудничества, можно сделать вывод о том, что межмуниципальное сотрудничество в Российской Федерации развивается как институционально, так и функционально. На данном этапе принципиально важно найти наиболее эффективные способы и формы сотрудничества органов местного самоуправления, важно сформировать методологическую и правовую базы сотрудничества, которые в результате станут залогом успешного развития местного самоуправления в Российской Федерации.
В целом социологическое исследование межмуниципального сотрудничества является перспективным направлением для научно-теоретического и прикладного изучения учеными, практиками, экспертами. В частности, требуется получение эмпирической, научно достоверной информации о реальных практиках межмуниципального сотрудничества в различных сферах, теоретическое осмысление организационно-управленческих аспектов межмуниципального сотрудничества на региональном и федеральном уровнях. Социологический анализ должен стать органичной частью современных научных представлений о межмуниципальном сотрудничестве, это будет способствовать выявлению проблемных мест, аккумулированию и структурированию практик, совершенствованию нормативной правовой базы, методического обеспечения, формированию культуры межмуниципального сотрудничества и, в целом, институционализации данного феномена в Российской Федерации.
Ирискина Ольга Владимировна -
аспирант кафедры «Социология и связи с общественностью»
Саратовского государственного социально-экономического университета
Статья поступила в редакцию 15.06.10, принята к опубликованию 30.11.10
Iriskina Olga Vladimirovna -
Post-graduate Student of the Department of «Sociology and Public Relations» of Saratov State Social-Economic University
