CC BY
266
УДК 338.48+008
СОЦИАЛЬНЫЙ ЗАКАЗ - ЭФФЕКТИВНЫЙ ИНСТРУМЕНТ УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНЫХ УСЛУГ
1 9
© Л.Т. Ткачук1, Г.К. Короткова2
Иркутский государственный технический университет,
664074, Россия, г Иркутск, ул. Лермонтова, 83.
Рассматриваются вопросы формирования и реализации социального заказа. Обосновывается степень его общественно-полезного эффекта, масштабы востребованности и роль в системе государственного (муниципального) управления сферой социально-культурных услуг.
Ил. 1. Библиогр. 3 назв.
Ключевые слова: социально-культурная сфера; социальный заказ; государственное управление и регулирование; целевые программы; региональное культурное пространство; социокультурные ценности.
SOCIAL ORDER AS EFFECTIVE MANAGEMENT TOOL IN SOCIAL AND CULTURAL SERVICES L.T. Tkachuk, G.K. Korotkova
Irkutsk State Technical University,
83 Lermontov St., Irkutsk, 664074, Russia.
The paper discusses formation and implementation problems of social order. It substantiates the degree of its socially useful effect, its demand scale and the role in the system of government (municipal) management of the sector of social and cultural services.
1 figure. 3 sources.
Key words: social and cultural sector; social order; government management and regulation; target programs; regional cultural space; social and cultural values.
В процессе формирования и развития современных социально-экономических отношений государству отводится особая роль, которая продиктована специфическими особенностями современной рыночной экономики, заключающаяся в необходимости ее социальной ориентации. В основе модели социальной рыночной экономики лежит принцип соблюдения социальной справедливости при неуклонном повышении экономической эффективности. Эти задачи не могут быть решены вне государственного воздействия на экономику, поэтому достижение цели экономического роста в современных условиях невозможно представить в отрыве от государственного регулирования.
С учетом того, что организации культуры находятся в жестких рамках заданных параметров нормативно-сметного финансирования, необходимо выбрать новые наиболее адекватные для культуры формы бюджетного финансирования. На современном этапе таковым является государственный (муниципальный) социальный заказ.
В России технология социального заказа является одной из первых социальных технологий межсекторного взаимодействия. Данное понятие в его современном экономико-правовом и социальнотехнологическом понимании сформировалось в середине 90-х годов XX в. и было связано с потребностью
в выработке неких общих форм взаимодействия государственных и муниципальных структур с неправительственными организациями.
Согласно современной трактовке, социальный заказ - один из способов решения государством проблем социальной сферы. Договорно-правовой формой социального заказа является некоммерческая возмездная услуга, оказываемая социально незащищенным группам населения. Услуга реализуется в рамках социальных программ или проектов. Исполнитель заказа определяется на конкурсной основе [1].
Согласно проекту федерального закона «Об основах социального обслуживания населения в РФ» от 05.09.2011 г., в качестве исполнителя социального заказа может выступать организация (юридическое лицо), независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, осуществляющая деятельность по социальному обслуживанию населения в качестве основного (уставного) вида деятельности, индивидуальные предприниматели, предоставляющие социальные услуги населению, победившие в конкурсе претендентов и заключившие с заказчиком (государством или его представителем в лице региональных и муниципальных органов власти) социальный договор о сотрудничестве при выполнении социального проекта. В данном случае Социальный заказ высту-
1Ткачук Людмила Тимофеевна, кандидат экономических наук, доцент кафедры экономической теории и финансов, тел.: 89149011616, e-mail: tlt60@mail.ru
Tkachuk Lyudmila, Candidate of Economics, Associate Professor of the Department of Economic Theory and Finance, tel.: 89149011616, e-mail: tlt60@mail.ru
2Короткова Галина Константиновна, кандидат экономических наук, доцент кафедры экономической теории и финансов, тел.: 89149506873, e-mail: galina-27.84@mail.ru
Korotkova Galina, Candidate of Economics, Associate Professor of the Department of Economic Theory and Finance, tel.: 89149506873, e-mail: galina-27.84 @ mail.ru
пает как инструмент государственно-частного партнерства.
В проекте федерального закона «О государственном социальном заказе» дается следующее определение понятия «Социальный заказ». «Социальный заказ» - это экономико-правовой механизм реализации приоритетных целевых социальных программ, направленных на решение социально значимых проблем межгосударственного, федерального и (или) регионального уровней, обеспеченных в основном за счет средств бюджета Российской Федерации, путем заключения контрактов (договоров) на конкурсной основе» [1].
Развивая систему социального заказа на услуги сферы культуры, государство может перейти от безответственного и хаотичного (имевшего место в постперестроечную эпоху) финансирования некоммерческого сектора сферы культуры к системному адресному инвестированию.
В настоящее время государство в лице различных организационных структур (организаций, учреждений сферы культуры и искусства) на рынке социальнокультурных услуг занимает монопольное положение. В связи с этим одной из насущных задач в этой сфере является интенсификация процесса демонополизации и разгосударствления. Важность этого процесса во многом обусловлена тем фактом, что при сохранении
существующего положения вещей решение задачи повышения эффективности оказываемых населению социально-культурных услуг невозможно или, во всяком случае, крайне затруднено. Вместе с тем данное положение отнюдь не предполагает тотальной коммерциализации сферы культуры, так как существует огромное число социально-культурных услуг, оказание которых, по сути, возможно лишь на некоммерческой основе. Поэтому государство должно создать условия и способствовать развитию частного предпринимательства в сфере культуры посредством применения технологии социального заказа. Решение настоящей проблемы должно быть научно обосновано и подкреплено законодательно.
Процесс формирования и реализации социального заказа в сфере социально-культурных услуг, его основные этапы и характеристика разработаны и представлены на рис. 1 .
Формирование социального заказа начинается с определения принципов господствующей в данном государстве или обществе идеологии (I этап). Здесь, как правило, особых проблем не возникает. В частности для нашей страны такой господствующей идеологией на сегодняшний момент является построение государства с социально-ориентированной рыночной экономикой. А вот со вторым этапом трудности весьма существенные.
Целевые программы (государственные
Бюджеты всех Внебюджетные средства
Подушевое бюджетное финансирование сферы культуры
I этап - определение принципов господствующей в данном государстве или обществе идеологии (Государственная идеология)
Мэтап - определение приоритетных стратегических целей, учитывающих базовые социальные процессы, явления и объекты, представляющие наивысшую ценность в рамках конкретного сообщества (ретона) (Национальная идея)
III этап - определение комплекса приоритетных задач, а также форм и методов их достижения (Социальный заказ)
IV этап- определение временного графика и источников финансирования социального заказа
Процесс формирования и реализации социального заказа в сфере социально-культурных услуг
Национальная идея призвана апеллировать к наиболее общим социальным процессам, явлениям и объектам, представляющим наивысшую ценность для данного сообщества в рамках конкретного суверенного государства с одной стороны и конкретного исторического периода - с другой. Кроме того, необходимо учитывать специфику геополитической обстановки и того места, которое занимает в мире данное государство как на сегодняшний момент времени, так и в перспективе. Особые трудности, как правило, возникают в многонациональных обладающих значительной территорией государствах, к которым относится и Российская Федерация. Сама по себе данная проблема достаточно интересна и лежит в плоскости скорее политической, нежели экономической. Для нас важным является то, что именно национальная идея определяет основные положения и направления формирования социального заказа.
Сформулировав «национальную идею», т.е. стратегическую цель развития общества и государства, можно приступать к определению комплекса приоритетных задач или структуры социального заказа (III этап). Здесь следует отметить, что с одной стороны институциональная инфраструктура для реализации данного этапа в Российской Федерации в целом сформирована (Общественная палата РФ, творческие союзы, различные негосударственные фонды и т.д.); с другой - накоплен значительный опыт в реализации различных федеральных программ социальной направленности (федеральные программы по развитию системы здравоохранения, спорта, образования и некоторые другие). Это позволяет нам сделать вывод о необходимости и возможности принятия комплексной федеральной программы по развитию сферы культуры.
Структура социального заказа, по нашему мнению, должна охватывать все основные направления сферы культуры (кинематография, музейное дело, музыкальное воспитание и т.д.).
Определившись с базовыми элементами социального заказа в сфере культуры, можно приступать к его экономической реализации (IV этап). Данная реализация должна осуществляться по трем основным направлениям:
- территориальная локализация;
- составление временных графиков реализации;
- определение источников финансирования (бюджетных и внебюджетных).
При помощи технологии социального заказа на конкурсной основе через реализацию целевых социально-культурных программ и подушевого бюджетного финансирования возможно решение социальнокультурных проблем различного уровня (федеральных, региональных и муниципальных). Приоритетом данной стратегии при этом должно являться побуждение целевых групп к формированию объективных и субъективных условий для развития их способности к самообеспечению, а не обслуживание всех, кто может считаться нуждающимся в услугах сферы культуры, поскольку список последних может быть продлен практически до бесконечности.
Федеральные целевые программы и межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации.
Целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на его социальноэкономическое развитие и должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных и научнотехнических проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных, региональных и муниципальных органов исполнительной власти.
Целевая программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Деление целевой программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения.
Подушевое бюджетное финансирование, как форма реализации социального заказа, в большей степени соответствует отраслям, которые оказывают стандартизируемые услуги конкретным категориям потребителей. Например, в образовании идет привязка к учащемуся, в здравоохранении - к койко-месту и т.д. Специфика услуг культуры - в их необязательности и слабой стандартизируемости (в силу неповторимости и оригинальности услуг сферы культуры). С учетом этих отличий для культуры, на наш взгляд, более приемлемо финансирование на единицу услуг.
Таким образом, в основании социального заказа лежит идея формирования эффективной социальной политики, построенной на поддержании и стимулировании гражданских инициатив. При этом исполнение исходных механизмов, содержащихся в данной социальной технологии, возможно при строгом следовании принципам программно-целевого подхода, конкурсно-сти, прозрачности и договорного партнерства.
Следует согласиться с мнением Ю.Р. Бондаренко в том, что существует опасность возможной невольной дискредитации самой идеи социального заказа, в связи с тем, что данная технология на сегодняшний день в РФ слабо научно обоснована, недостаточно апробирована, не подкреплена законодательно. Именно поэтому здесь очень важна поэтапность внедрения: от постепенно усложняемых взаимоотношений выдачи грантов к размещению комплексного социального заказа. Формирование реальной конкурентной основы будет способствовать поэтапному переводу номинационных позиций грантовых конкурсов в пакеты социальных заказов, размещаемых на конкурсной основе [2].
Следует согласиться с мнением Ю.Р. Бондаренко в том, что отдельно следует отметить, что в связи с неопытностью в вопросах внедрения новой для российской социальной практики, экономико-правовой социальной технологии, существует опасность возможной невольной дискредитации самой идеи. Именно поэтому здесь очень важна поэтапность внедрения: от постепенно усложняемых взаимоотношений выдачи грантов к размещению комплексного социального заказа. Формирование реальной конкурентной основы будет способствовать поэтапному переводу номинационных позиций грантовых конкурсов в пакеты социальных заказов, размещаемых на конкурсной основе [2].
Государственный/муниципальный социальный заказ является одним из механизмов размещения бюджетных средств (в дополнение к сметному подушевому финансированию бюджетных учреждений сферы культуры) в рамках реализации целевых (ведомственных) программ, в условиях отсутствия или недостаточного уровня финансирования сети культурного комплекса. Государственный/муниципальный социальный заказ в сфере культуры - это заключенные на конкурсной основе государственные/муниципальные контракты на оказание услуг сферы культуры любыми физическими или юридическими лицами за счет бюджетных и привлеченных средств.
В чем заключается различие государственных и муниципальных социальных заказов? Цель государственного социального заказа - развитие всей социальной сферы страны или отдельного региона в зависимости от потребностей, возникающих в данный период времени, где заказчиком выступает орган государственной власти на уровне Федерации или региональном образовании. Цель муниципального социального заказа - удовлетворение специфических потребностей определенного муниципального объекта (город, село, поселок), где заказчиком выступает орган управления муниципального образования.
Культура и культурное пространство региона - это столь же неотъемлемые признаки территориальных общностей, как и хозяйственно-экономические связи. Следует учесть, что в своем историческом развитии культурный потенциал региона приобретает большую открытость и контактность с другими регионами и центром, чем социально-экономический потенциал. Кроме того, по нашему мнению, культурное пространство региона, равно как и культурный его потенциал, отличается большей устойчивостью в силу более тесной привязки к месту и региональному своеобразию.
Культурное пространство в современном мире включает в себя все специфические черты человеческой деятельности, формирует «нужный» тип человека. Именно в культурном пространстве возможно сосуществование пластов культуры прошлого и настоящего [3].
Богатство культурного наследия (памятники истории и архитектуры, уникальные природные ландшафты, исторические и современные этнические достопримечательности, ритуалы, обряды, празднества, художественные ремесла, современное искусство) в
значительной мере обусловливает привлекательность территорий для бизнеса, инвестиций, туризма и проживания.
В контексте современных тенденций следует относиться к культуре как к ресурсу новой экономики, источнику нового мышления. Необходимо уделять больше внимания изучению состояния культурных ресурсов, разрабатывать управленческие технологии и конкретные предложения того, как культурное наследие и актуальная культура могут сформировать специфику места, изменить имидж территории, стать интересными и для местного сообщества, и для туристов. Именно культура аккумулирует позитивные эффекты в разных сферах, позволяет превратить слабые стороны в сильные; кооперация организаций культуры с субъектами других сфер (в данном случае сферы туризма) позволяет улучшать территориальную среду (регионы, муниципальные образования), развивать культурный туризм, привлекать инвестиции и тем самым инициировать создание новых рабочих мест, помогать решению социально-экономических проблем.
Проблема состоит в том, как с помощью действенных рыночных механизмов, при заинтересованной поддержке государства превратить этот важнейший ресурс в активно работающий духовный и материальный капитал, в движущий фактор дальнейшего развития социально-экономического прогресса российского общества.
В контексте вышесказанного хотелось бы отметить важность социального заказа на региональном и местном уровнях, так как программы федерального значения не учитывают специфики определенного региона и муниципалитета, а значит их направленность может быть более объемной и менее значимой для региона, но более значимой для государства. Решение организационно-экономических проблем в сфере культуры на региональном и муниципальном уровнях, на наш взгляд, можно достичь посредствам внедрения программно-проектных технологий и социального заказа.
На основании вышесказанного можно сделать вывод о том, что в последнее время перспективным направлением повышения эффективности бюджетного финансирования сферы культуры можно назвать финансирование через госзаказы, госпрограммы, фонды, гранты и контракты, которые могут осуществляться на конкурсной основе, как между государственными, так и негосударственными коммерческими и некоммерческими организациями. Но указанный способ бюджетного финансирования услуг сферы культуры не является альтернативой базовому нормативному бюджетному финансированию. Обладая некоторыми достоинствами (гибкостью и динамичностью, адресностью в получении финансовых средств), он не лишен определенных недостатков и прежде всего нестабильности финансовых поступлений. Это ограничивает возможности широкого применения этого способа финансирования. Поэтому целесообразно базовое бюджетное финансирование дополнять финансированием через контракты, гранты и фонды.
Развитие многоканального государственного финансирования, партнерских межбюджетных и государственно-частных форм финансирования - лучший способ удовлетворения огромных и постоянно растущих потребностей организаций сферы культуры в финансовых ресурсах, особенно в условиях сохраняющегося дефицита государственного бюджета. Успешность государственных мер ее поддержки во многом зависит от эффективности использования потенциала частного спонсорства и меценатства. Поэтому, на наш взгляд, целесообразно ориентироваться на совместное финансирование организаций культуры из бюджетов различных уровней с привлечением средств, других заинтересованных юридических и физических лиц, т.е. смешанное.
Именно в культуре происходит производство, накопление и хранение огромных духовно-
материальных ценностей, составляющих не только общее национальное достояние, но и его самую дорогостоящую часть - национальные сокровища. Преимущества культуры выражаются в том, что в ней создаются нетленные духовные богатства, не подверженные (в отличие от продуктов материального производства) фактору времени, инфляционным процессам и являющиеся при этом реальным средством накопления.
Проблема состоит в том, как с помощью действенных рыночных механизмов при заинтересованной поддержке государства превратить этот важнейший ресурс в активно работающий духовный и материальный капитал, в движущий фактор дальнейшего развития социально-экономического прогресса российского общества.
Библиографический список
1. Бондаренко Ю.Р. Социальный заказ как форма социального партнерства в Ставропольском крае // Вестник СевКав-ГТУ. Серия «Экономика». 2004. № 1 (12). С. 120-126.
2. Осипов Е.М. Социальные технологии в межсекторном взаимодействии // Вестник Московского университета. Серия
21. Управление (государство и общество). 2005. № 4. С. 61 -69.
3. Гринберг Р.С., Рубинштейн А.Я. Экономическая социодинамика. М., 2000.
