CC BY
18
В статье рассматривается социальный контракт как инструмент формирования эффективной социальной политики. На примере эволюции северной социальной политики советского, переходного и рыночного периодов дается иллюстрация к пониманию социального контракта как механизма управления развитием человеческого потенциала.
Ключевые слова: социальный контракт, северный социальный контракт
Социальный контракт на Севере
Е.С. КОТЫРЛО, кандидат экономических наук, Университет Умеа, Швеция. Е-mail: kotyrlo@mail.ru
Назревшие Система российского государственного па-проблемы тернализма ушла в невозвратное прошлое.
Вместе с ней исчезла простота системы, которая называлась «социальное государство», т.е. соответствие реализации услуг социальной сферы ожиданиям граждан по качеству, количеству, времени и месту предоставления. Сегодня права граждан в сфере социальных услуг, как это ни парадоксально, перестали быть очевидными. Право на медицинскую помощь1, оказалось, вовсе не означает, что ее можно будет получить в конкретном случае, месте и времени. Гарантия среднего образования2 натолкнулась на оптимизацию территориального распределения школ и упразднение некомплектных сельских образовательных учреждений. К тому же институт прописки, замененный в 2011 г. регистрацией, существенно ограничивает права граждан и их семей, тех, кто работает не по месту территориальной регистрации, в реализации этих фундаментальных прав.
Стала довольно популярной идея принятия минимальных социальных стандартов, т. е. некоторого гарантируемого минимума услуг в той или иной социальной сфере3. Это отражает потребность общества в большей формализации государственных гарантий, уточнении того, «когда, кому, сколько и на каком основании» услуг социальной сферы обязуется
1 Ст. 41 Конституции РФ.
2 Ст. 43 Конституции РФ.
3 См., например: Ильин И.А. Социальное строительство на территории России. - М.: Наука, 2006. - 234 с.
ЭКО. - 2012. - №4
КОТЫРЛО ЕС.
обеспечить государство. Немало внимания уделяется пересмотру ответственности исполнителей за качество услуг4.
Проблемы имеются абсолютно во всей системе услуг социальной сферы, т. е. они носят системный характер и нуждаются в пересмотре социальной политики государства в целом.
Эффективный инструмент пересмотра, обеспечивающий реализацию гражданских прав, называется теорией контрактов. С экономической точки зрения, любая услуга требует затрат на предоставление и имеет цену, хотя и не всегда рыночную. Следовательно, возникают экономические отношения между производителями и потребителями.
На первый взгляд, странно рассматривать учителя как производителя услуг в сфере образования, а ученика - как потребителя. За рубежом этот инструмент имеет не только теоретическое, но и сугубо практическое значение. Политические документы используют термин «социальный контракт», он понятен обывателю. В российской экономической теории используются два термина: «социальный контракт» и его неполный перевод: «социальный договор»5. При этом даже специалисты в области управления социальной сферой и занятости нередко интерпретируют социальный контракт как некий договор между принципалом (заказчиком) и агентом (исполнителем) о каком-то конкретном действии, ограниченном во времени и пространстве, т. е. не имеющем никакого отношения к социальной политике в целом.
Немного Теория контрактов основывается на том, что теории предоставление любой услуги предполагает трансакционные издержки, права собственности никогда не бывают полностью определены и абсолютно надежно защищены, что любые контракты являются неполными, а их участники склонны к нарушению взятых на себя
4 Шишкин С.В. Анализ форм участия населения в оплате социальных услуг, гарантируемых государством / С.В. Шишкин, А.С. Заборовская. - М.: Изд. ИЭПП. 2004; Шишкин С.В. Политика в здравоохранении: бюрократический прагматизм. Обзор социальной политики в России. Начало 2000-х / Под ред. Т.М. Малевой. - М.: НИСП, 2007. - С. 30-64; Шишкин С.В. Экономика социальной сферы. - М.: ГУ ВШЭ, 2003.
5 См., например: Аузан А.А. Институциональная экономика: новая институциональная экономическая теория. - М.: ИНФРА, 2006, и др.
обязательств. В области предоставления услуг социальной сферы права собственности размыты в наибольшей степени. Принципалом выступает общество в целом или государство, в то время как сама услуга имеет конечного потребителя.
Социальный контракт - совокупность законодательных актов, обеспечивающих процесс перераспределения национального дохода между членами общества с целью достижения равенства возможностей в реализации конституционных прав6, или, другими словами, реализацию государственной социальной политики. Этот процесс, по сути, определяет объем инвестиций в национальный человеческий капитал или потенциал на той стадии, на которой он еще не вовлечен в экономическую деятельность. Эти инвестиции, наравне с технологическим уровнем производства и используемым физическим капиталом, определяют ожидаемую отдачу от рабочей силы или человеческого капитала.
Социальный контракт является результатом взаимодействия домохозяйств, бизнеса, сообществ и государства, эффективности согласования и координации взаимных действий. Таким образом, он различен для разных сообществ, территорий, предприятий. Его содержание определяет условия занятости, полноценность отдыха, уровень жизни населения, возможности накопления человеческого капитала, позволяет судить о его ценности в сопоставлении с другими национальными ресурсами, ожидаемой норме отдачи в краткосрочном и долгосрочном периоде.
Заказчиком (принципалом) здесь выступает государство, которое в интересах различных групп общества формирует социальный контракт, агентом - организации, реализующие контракт. Они могут быть государственными и частными, иметь монопольное положение на рынке предоставляемых услуг и находиться в конкурентных условиях с другими производителями и поставщиками. От того, насколько полно
6 В частности, Дж. Бьюкенен и Г. Таллок (1962) указывают на то, что принципы контракционизма предполагают равный подход ко всем индивидам на конституционной стадии, при этом правило единогласия служит для защиты индивидуальных прав и тем самым гарантирует, что воплощаемые в конституции правила и институты также будут относиться к индивидам беспристрастно, как к равным.
составлен социальный контракт, зависят трансакционные или агентские издержки, возникающие из-за разрыва между целями агентов и принципала в силу наличия у первых собственной мотивации. Неполнота социального контракта приводит к снижению его социальной и экономической эффективности.
О северной Идеи теории контрактов были применены
социальной автором к оценке эффективности социальной политике политики на Севере. Северный социальный контракт определен как нормативное обеспечение решения ключевых проблем. Специфика северных проблем обусловливается природной дискомфортностью территории, вызывающей повышенные потребности населения в питании, одежде, жилищных, медицинских и профилактических услугах. Более высокие затраты на воспроизводство рабочей силы ложатся дополнительным бременем как на самих северян, так и на предпринимателей, ведущих производственную деятельность в северных условиях. Ее нельзя устранить, а игнорирование отрицательной климатической ренты приводит к существенному снижению как качества, так и количества человеческого капитала.
Критерием эффективности северного социального контракта служит создание равных условий развития человеческого потенциала в сравнении с «несеверными» регионами. Это подразумевает его включение в более широкий национальный социальный контракт.
Развитие северного социального контракта прошло в три этапа.
Советский период (1945-1990 гг.) - характеризовался большими достижениями. В 1945 г. был определен Перечень местностей, отнесенных к Крайнему Северу. Льготы занятым на нем работникам распространялись на вольнонаемных, составлявших почти половину трудящихся. Первоначальная структура льгот включала следующее:
- «стажевые» - 10%-е надбавки к ставкам (окладам) по истечении каждых шести месяцев работы, но не более 100% тарифной ставки (оклада);
- дополнительные оплачиваемые отпуска;
- полное или частичное соединение отпусков;
- возмещение расходов на обратный проезд работника и членов его семьи по истечении контракта;
- предоставление работникам и членам их семей жилой площади;
- 100%-е возмещение заработка в случае временной утраты трудоспособности;
- льготный стаж, дающий право на получение пенсии по старости, инвалидности и за выслугу лет (один год за два года работы);
- единовременное пособие и суточные, выплачиваемые в увеличенном размере лицам, направляемым на работу в местности Крайнего Севера;
- сохранение на весь период действия трудового договора жилой площади по месту прежнего жительства.
В редакции Закона 1967 г. были добавлены гарантии и расширен список получателей (включены работники северных совхозов), при этом участниками контракта были только работники, заключившие срочный трудовой договор от трех лет и свыше7.
Благодаря тому, что государство фактически было и принципалом, и агентом в контрактных отношениях, контракт был прозрачен, детализирован, исполняем (с оговоркой на очередь ожидания исполнения) и охватывал все сферы социальной жизни. Он эволюционировал в сторону увеличения гарантий: были достигнуты равные шансы в получении стандартизованного образования от дошкольного до послевузовского - как для жителей центра, так и периферии, сел и городов; преодолена их географическая изолированность. Широкое использование малой авиации обеспечивало примерно равные условия предоставления медицинской помощи, несмотря на географическую удаленность территорий и отсутствие постоянных дорог. Повсеместно действовали одни и те же нормативы на предоставление жилья и других социальных услуг и благ.
7 О расширении льгот для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера. Указ от 26 сентября 1967 г. № 1908^11 посл. ред. от 26.01.1983 № 8723-Х // Ведомости ВС СССР. - 1983. - № 5. - Ст. 74.
По мнению автора, северное советское законодательство соответствовало теории компенсации региональных различий в заработной плате8 и стало сильнейшим стимулом для трудовой миграции населения в северные районы. В условиях жестко устанавливаемых цен (как на товарных, так и на ресурсных рынках), отсутствия частной собственности, это была практически единственная возможность существенно повысить благосостояние семей. Постепенное увеличение оплаты труда в зависимости от стажа, а также требование заключения длительных контрактов, различные льготы и относительно быстрое предоставление жилья мотивировали семьи обосновываться на Севере на постоянное или длительное проживание. Недостатки социальной сферы компенсировались высокими заработными платами и возможностью комфортного отдыха в более длительный отпускной период.
Благодаря эффективности социального контракта за 1959-1989 гг. население Севера увеличилось в 2,36 раза9 - до более 12 млн чел. Таким образом была достигнута поставленная цель - обеспечение человеческими ресурсами промышленного освоения Севера.
Переходный период (1991-2000 гг.). Реформирование собственности, разделение ответственности за развитие Севера между федеральными, региональными и муниципальными властями, а также формирование частного капитала неминуемо должны были привести к пересмотру социального контракта. Однако версия переходного периода отвечала не задаче разделения полномочий, а снижению социальной на-пряженности10 (в число субъектов контракта вошли трансфертные группы населения), эскалация которой наблюдалась в первые годы реформ.
Федеральная северная политика России начала 1990-х годов в основном продублировала бывшие советские льготы при
8 Blomquist G.C., Berger M.C., Hoehn J.P. New Estimates of Quality of Life in Urban Areas // American Economic Review. - March 1988. - Р. 89 - 107.
9 Рассчитано по: Bogoyavlenskiy D, Siggner A. Arctic Demography / Arctic Human Development Report, 2004. - Р. 27-41.
10 Калашников С.В. Становление социального государства в России. - М.: Экономика, 2003.
значительном сокращении бюджетных расходов на социально-экономическое развитие региона. О неэффективности контракта переходного периода свидетельствуют уменьшение численности населения на Севере почти на 20% как за счет отрицательного сальдо миграции, так и за счет превышения смертности над рождаемостью, а также существенное снижение ожидаемой продолжительности жизни11.
Рыночные условия (2001 г. - настоящее время). Рыночные условия хозяйствования на Севере требуют пересмотра полномочий и ответственности субъектов экономики в управлении инвестициями в человеческий капитал. Объективен процесс размывания финансовой ответственности государства перед северянами и наоборот - роста ответственности частного бизнеса, что не означает снижения ответственности государства в обеспечении институциональной среды развития человеческого капитала в регионах Севера. Для эффективного управления должны быть пересмотрены и усилены механизмы согласованной деятельности государственных и региональных органов власти и органов муниципального управления, а также их взаимодействия с общественными организациями и частным бизнесом. Необходимо также трансформировать механизмы мониторинга над накоплением человеческого капитала.
В настоящее время не только Закон о государственных гарантиях определяет северные льготы и их получателей, но и Трудовой кодекс РФ, а также другие основополагающие в трудовой сфере законы «О занятости населения», «О государственном пенсионном обеспечении в РФ»12. Современное северное законодательство адаптировано к тому, что государство - не единственный работодатель. Руководители частных предприятий выступают полноценными участниками северного социального контракта, гибко изменяя его в соответствии с критериями деятельности. На его содержание существенно влияют общественные объединения.
11 Рассчитано по: Регионы России, 2005. Росстат.
12 О занятости населения. Закон РФ от 19.04.1991 № 1032-1; О государственном пенсионном обеспечении в РФ. Закон РФ от 30.11.2001 № 239-ФЗ.
Любое предприятие на Севере обязано предоставить работнику более продолжительный оплачиваемый отпуск, укороченную рабочую неделю для женщин и т.д. Это нормы, закрепленные в федеральном законодательстве. Кроме того, коллективными и индивидуальными трудовыми договорами может быть оговорен дополнительный перечень льгот и гарантий занятым, дифференцированный по степени значимости работника для производства. Генеральное трехстороннее соглашение и его региональные аналоги задают рамки для формирования коллективных и индивидуальных трудовых договоров.
Таким образом, современные институциональные рамки реализации северной социальной политики адаптированы к многообразию форм собственности или субъектов социальной политики. Однако руководитель (владелец) частного предприятия рассматривается как субъект, у которого возникает социальная ответственность в связи с наймом рабочих на Севере, но не как субъект, у которого возникают права в связи с этим.
С точки зрения теории, такие права должны быть, поскольку северные условия ведут к повышенным производственным издержкам, в том числе на оплату труда. Но для малых предприятий на Севере реализация требований северного социального контракта означает существенное снижение рентабельности производства. Условия ведения бизнеса для них ужесточаются по сравнению с несеверными территориями: согласно статистике, объем услуг на душу населения, производимый малыми предприятиями на Севере, вдвое ниже аналогичного показателя для «несеверных» территорий. По мнению автора, условием ведения бизнеса на Севере должны стать обязательства государства по снижению этих издержек и распределение ответственности между государственными и муниципальными властями в этом вопросе.
Пример для подражания?
Может ли контрактный подход быть панацеей от всех бед? Следует отметить, что советская система во многом была лучше социальных систем развитых стран, поэтому
копирование их опыта, в том числе и контрактной системы, это, в известной степени, шаг назад. Многие социальные гарантии, которые стали нормой в советском обществе, только начинают внедряться на Западе.
Например, право на посещение муниципального детского сада в Швеции до 2002 г. было только у детей работающих родителей. Заплатил налог - веди ребенка в садик. Россиянам такой вид дискриминации в отношении ищущих работу или учащихся представить трудно. Мы до сих пор рассуждаем не экономически, а «патерналистски», путаем гражданские права и экономические отношения: «налоги граждан - услуги государства».
От теории Чтобы социальный контракт стал инстру-
к практике ментом в практике северной политики, важно обеспечить контроль исполнения принятых социальных обязательств не только со стороны государственных органов, но и общества.
Это возможно при четкой спецификации обязательств бизнеса и государства в предоставлении социальных услуг населению Севера. Это предполагает определение минимальных стандартов социальных услуг в национальном контракте и перечня дополнительно гарантируемых на Севере услуг, размеров и сроков межбюджетного финансирования, ответственности за их нарушение.
Необходимо рассматривать не проекцию общефедеральных механизмов решения на региональный и муниципальный уровни, а наоборот - использовать гибкие, контролируемые обществом механизмы включения решений, максимально учитывающих местную специфику потребностей и ресурсных ограничений, в федеральные и региональные мероприятия.
