CC BY
84
жимости Московской области наблюдается следующая закономерность: рост доступности жилья, связанный с увеличением доходов населения, повышает уровень удовлетворенности граждан размерами жилья. Для того чтобы этот уровень обеспечить, домашние хозяйства приобретают недвижимость.
В Москве аналогичного механизма выращивания спроса и тонкой настройки пред-
ложения не существует, потому что в условиях низкой жилищной обеспеченности спрос на жилье изначально являлся негибким к соотношению заработной платы и цены за квадратный метр и продолжал таким оставаться.
Итак, нами была предпринята попытка рассмотреть механизмы формирования предложения нового жилья в Москве и Подмосковье, выявить их общие черты и особенности.
Литература
1. Гражданский кодекс РФ.
2. Жилищный кодекс РФ.
3. www.gks.ru — официальный интернет-сайт Федеральной службы государственной статистики (дата обращения: 02.06.2011).
4. www.gosstroy.gov.ru — официальный интернет-сайт Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (дата обращения: 02.06.2011).
5. www.housing.mos.ru — официальный интернет-сайт Департамента жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы (дата обращения: 02.06.2011).
6. www.minregion.ru — официальный интернет-сайт Министерства регионального развития Российской Федерации (дата обращения: 02.06.2011).
7. www.wikipedia.org — свободная интернет-энциклопедия Wikipedia (дата обращения: 02.06.2011).
УДК 336.12
I СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ I РЕФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
Быстряков Александр Яковлевич, доктор экономических наук, профессор, академик РАЕН, зав. кафедрой «Финансы и кредит» экономического факультета Российского университета дружбы народов, г. Москва, bstal@yandex.ru, Мизинцева Василиса Васильевна, аспирант кафедры «Финансы и кредит» экономического факультета Российского Университета дружбы народов, г. Москва, mvv2504@mail.ru
This article deals with reorganization issues of government budget organizations. It describes the budget, state and autonomous institutions, their particularities and budgeting principles.
В статье рассматриваются вопросы реорганизации бюджетных государственных организаций. Дается характеристика бюджетных, казенных и автономных учреждений, их особенности и принципы бюджетирования.
Keywords: budget organization, reorganization, monitoring, nonprofit organizations
Ключевые слова: бюджетное учреждение, реорганизация, мониторинг, некоммерческие организации
Необходимость реструктуризации бюджетной сети, в том числе совершенствования правового положения государственных (му-
ниципальных) учреждений, была определена еще в Бюджетном послании Президента в мае 2009 года [1].
Она продиктована неудовлетворенностью граждан качеством государственных (муниципальных) услуг в образовании, здравоохранении и других отраслях социальной сферы; отсутствием стимулов и мотивации у государственных (муниципальных) учреждений к повышению качества своей работы; отсутствием прозрачности в работе государственных (муниципальных) учреждений; расширением объема «теневых» платных услуг для граждан в связи с непрозрачностью стандартов оказания государственных (муниципальных) услуг; низкой эффективностью расходования бюджетных средств учреждениями в связи с отсутствием взаимосвязи между результатами деятельности учреждений и их финансированием. Как известно, за последние годы государство предприняло несколько попыток для реформирования бюджетной сферы. Во-первых, все государственные и муниципальные учреждения были переведены на кассовое обслуживание в Федеральное казначейство в целях обеспечения прозрачности расходования бюджетных средств. Во-вторых, введена обязательная процедура государственных и муниципальных закупок. С одной стороны, эти меры принесли положительные результаты, с другой — усложнили работу многих учреждений.
Сейчас предпринимается очередная попытка преобразовать бюджетную сферу путем изменения правового положения бюджетных учреждений.
Социально-экономическое значение данной реорганизации определяется ее целями, к которым относятся: повышение качества и эффективности услуг, предоставляемых за счет бюджетных средств; снятие устаревших и избыточных ограничений в работе социальных учреждений страны; их переориентирование на запросы и интересы граждан России [3].
В начале 2011 года вступил в силу Федеральный закон РФ от 8 мая 2010 года № 83-ФЭ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее — закон) [4]. В соответствии с ним государственные (муниципальные) учреждения разделяются на автономные (АУ), бюджетные и казенные (КУ), причем последние представляют собой принципиально новый тип государственных учреждений.
Бюджетное учреждение — государственное (муниципальное) учреждение, финансовое
обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы [2].
В законе определено: «Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах».
В частности, в ст. 2 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» некоммерческой является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Некоммерческие организации могут создаваться «для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ» [5]. Среди некоммерческих организаций выделяют социально ориентированные, которые созданы в предусмотренных Федеральным законом формах. Они осуществляют деятельность, направленную на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в Российской Федерации. Исключение составляют государственные корпорации, государственные компании и общественные объединения, являющиеся политическими партиями. Социально-экономические государственные задачи решаются этими организациями, поэтому изменение их статуса и принципов финансирования имеет большое значение.
Деятельность некоммерческих организаций условно разделяется на два направления: ведение основной и предпринимательской деятельности. Основная деятельность поддерживается и стимулируется государством, в частности, посредством предоставления льгот при уплате налогов, получении заказов и др. В то же время не исключается возможность вести предпринимательскую деятельность, что не противоречит основному признаку некоммерческой организации. Такая предпринимательская деятельность осуществляется с рядом ограничений: предпринимательская деятельность может осуществляться только в том случае, если она соответствует целям, для которых создана сама некоммерческая организация. Кроме того, прибыль от предпринимательской деятельности полностью направляется на достижение основной цели создания некоммерческой организации. Она не может быть распределена среди ее участников (исключение составляют потребительские кооперативы).
Закон предусматривает изменение правового положения существующих бюджетных учреждений, способных функционировать на основе рыночных принципов. Главным изменением механизма их финансового обеспечения является переход со сметного финансирования на субсидирование по выполнению государственного или муниципального задания. В целом, расширяется объем прав бюджетных учреждений: в частности, по распоряжению закрепленным за ними имуществом им предоставляется право заниматься приносящей доходы деятельностью, доходы от осуществления которой будут поступать в самостоятельное распоряжение этих учреждений [6].
Как уже упоминалось, законом вводится новый тип государственных и муниципальных учреждений — казенные учреждения (КУ), статус которых по существу аналогичен правовому положению бюджетных учреждений, предусмотренному в настоящее время, с установлением дополнительного ограничения в виде требования о зачислении всех доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, в соответствующий бюджет.
«Казенное учреждение — государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации
предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы» [3].
Иными словами, казенные учреждения (КУ) — это государственные (муниципальные) учреждения нового типа, которые будут перечислять все доходы, полученные от приносящей доходы деятельности, в бюджет. При этом казенное учреждение будет отвечать по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами, полученными в рамках сметного финансирования. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества. Согласно закону, перечень казенных учреждений будет ограничен. В их число войдут разнообразные военные ведомства, следственные изоляторы, исправительные учреждения, психиатрические больницы, лепрозории, учреждения ряда федеральных ведомств, в том числе противопожарной, миграционной и таможенной служб, Федеральной службы безопасности и другие социально значимые учреждения.
Все остальные госучреждения получают статус автономных и так называемых новых бюджетных учреждений. При этом вводится упрощенный порядок изменения типа государственного и муниципального учреждения, не требующий реорганизации и предусматривающий лишь внесение соответствующих изменений в учредительные документы [6].
Как следует из приведенного выше определения КУ, финансовое обеспечение его деятельности осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и на основании бюджетной сметы. Иными словами, КУ остаются участниками бюджетного процесса, но с определенными ограничениями в полномочиях, например, КУ не вправе распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества; совершать крупные сделки, привлекать заемные средства.
После принятия Федерального закона от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» в стране начался процесс их организации. Автономное учреждение (АУ) — некоммерческая организация, созданная Рос-
сийской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Права и обязанности АУ четко определены в законе. АУ является юридическим лицом и от своего имени может приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и т. п. АУ в установленном порядке вправе открывать счета в кредитных организациях и т. д.
Целью создания АУ является повышение качества государственных услуг и устранение ненужных ограничений их деятельности. АУ являются некоммерческими учреждениями, финансируемыми через субсидии. При переходе к статусу АУ остается неизменной система управления, руководство не меняется, лицензии на право осуществления деятельности продолжают действовать, счета по-прежнему открываются в Казначействе, имущество сохраняется за учреждением. В то же время существуют изменения, касающиеся механизма финансового обеспечения: переход на субсидии по госзаданию. При этом расширяется самостоятельность по использованию средств, полученных из бюджета, расширяются объем и права учреждений. Федеральный закон РФ от 8 мая 2010 года № 83-ФЭ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» ограничивает сферы деятельности АУ в перечне областей (науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта), а также в иных сферах в случаях, предусмотренных законом.
Одна из важнейших особенностей АУ состоит в том, что оно не отчитывается перед государством по заработанным средствам, а также имеет право распоряжаться всем своим имуществом, за исключением особо ценного. При этом государство избавляется от ответственности за такое учреждение. В то же время АУ обязано вести бухгалтерский учет, предоставлять бухгалтерскую отчетность и статисти-
ческую отчетность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Несмотря на стимулирование процесса создания АУ со стороны государства за это время (с 2006 года) организовано незначительное количество АУ различного уровня. Причина этого обстоятельства заключается в сложности процедуры создания автономных учреждений, что затрудняет осуществление массового перехода к автономным учреждениям.
Процесс реорганизации государственных учреждений вызвал множество дискуссий, что привело к необходимости создания различных актов, уточняющих сформулированные в законе положения. Подчеркивается, что все виды гарантированных бесплатных социальных услуг и категории их получателей установлены законодательством Российской Федерации и указанный Федеральный закон не изменяет этих положений законодательства Российской Федерации, а наоборот, ограничивает оказание платных услуг «только сверх задания». Закон уточняет, что платные услуги могут оказываться учреждением, но только сверх государственного задания, но в рамках госзадания лишь в том случае, если это специально установлено Федеральным законом (например, продажа билетов в театры и музеи).
Для того чтобы активизировать процесс создания АУ, в Министерстве финансов РФ разработан и осуществляется проект мониторинга поддержки реализации закона, был создан портал мониторинга, на котором в том числе находится информация о мнении населения, профессиональных сообществ и региональных властей. Кроме того, разработан поэтапный план реорганизации, который предусматривает внесение изменений в устав соответствующих учреждений.
Со стороны общественности высказывались различные опасения, что реализация данного Закона приведет к ряду негативных последствий: массовой приватизации государственного имущества; намеренному банкротству бюджетных учреждений с целью захвата их имущества; злоупотреблениям в сфере распоряжения имуществом; диспропорции в соотношении платных и бесплатных услуг; потере или уменьшению заработной платы и массовым увольнениям. Однако опыт показывает, что эти опасения сильно преувеличены. Закон содержит целый ряд положений, обеспечивающих сохранность государственного имущества,
гарантирующих стабильное оказание государственных (муниципальных) услуг населению, а также качественное социальное обеспечение. Таким образом, государство не только не теряет контроль за использованием бюджетных средств и государственного имущества, а, наоборот, усиливает его за счет введения новых норм государственного финансового контроля.
Ряд субъектов РФ по сути уже перестроили свою бюджетную сеть исходя из принципов, заложенных в Федеральном законе «Об автономных учреждениях» и Федеральном законе РФ от 8 мая 2010 года № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». В качестве примеров можно назвать Тюменскую область, Ленинградскую область, Республику Татарстан. Активно идут процессы изменения типа учреждений, повышения их самостоятельности и эффективности в Краснодарском крае, Красноярском крае, Республике Бурятия, Нижегородской области. Ни в одном из этих субъектов РФ не произошло снижения объема или падения уровня (качества) оказания бесплатных социальных услуг населению. Наоборот, существенно возросла активность, самостоятельность, открытость управления учреждениями, повысилось участие коллектива учреждения в определении приоритетов его развития, их чувство причастности к процессу развития учреждения, и, наконец, выросла заработная плата рядовых сотрудников. Высказывались также опасения, что переход от финансирования на основе бюджетной сметы к предоставлению субсидии бюджетному учреждению на финансовое обеспечение выполнения государственного задания может привести к снижению объемов финансирования. Однако законом предусматривается (п. 8 ст. 31) введение понятия первоначальных нормативов затрат на оказание услуг исходя из размера бюджетных ассигнований
в 2010 году и возможное увеличение нормативов на содержание вновь вводимых в 2011 году объектов социальной сферы. Поэтому социальная сфера оказывается защищенной.
Переход к новым правовым статусам государственных учреждений потребовал введения новых форм учета и контроля для казенных, бюджетных и автономных учреждений приказами Минфина России для ведения учета каждым типом учреждений утверждены планы счетов и инструкции по их применению. В заключение отметим, что до 1 июля 2012 года процесс реформирования бюджетных учреждений должен завершиться, на это время устанавливается переходный период. Реформа затронет примерно 330 тыс. бюджетных учреждений в РФ, причем многие из них поменяют статус. Таким образом, фактически до этого момента будут существовать как казенные и новые бюджетные учреждения, так и еще не изменившие свой статус бюджетные учреждения старого типа.
Таким образом, социально-экономическое значение реорганизации бюджетных учреждений, проводимой государством, состоит в том, что она направлена на улучшение их работы и повышение качества оказания услуг населению страны. В результате реализации закона осуществляется переход от сметного финансирования учреждений («финансирования содержания подведомственной сети») к предоставлению субсидий на выполнение государственного задания. При этом государственным (муниципальным) учреждениям предоставляется больше хозяйственной и финансовой самостоятельности, в том числе по доходам от приносящей доход деятельности и по распоряжению имуществом.
Несмотря на сложности процесса реформирования бюджетных учреждений и неоднозначность оценок последствий, сам факт его необходимости не вызывает сомнений и в целом коррелируется с мировым опытом преобразования бюджетной сети.
Литература
1. Бюджетное послание от 25 мая 2009 года Президента РФ «О бюджетной политике в 2010—2012 годах».
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации (введен Федеральным законом от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ).
3. Федеральный закон РФ от 8 мая 2010 года № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
4. Федеральный закон от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».
5. Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».
6. Черникова Л.И., Заернюк В.М. Новые механизмы финансирования российского образования // Вестник ассоциации вузов туризма и сервиса. 2011. № 1 (16). С. 52—57.
