CC BY
81
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ КАК ОСОБОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЗОНЫ И КОРРУПЦИОННЫЕ РИСКИ
Д. М. СМИРНОВ,
аспирант кафедры экономики и управления E-mail: dimasmi@rambler.ru
Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов Российской Федерации
В статье дается развернутый историко-ретроспек-тивный анализ формирования механизма свободной (особой) экономической зоны на территории Калининградской области и ее влияния на социально-экономическое развитие региона. С позиций анализа разных форм существования свободной экономической зоны проводится сравнение коррупционных рисков и ограничений функционирования указанной территории.
Ключевые слова: коррупция, регион, анализ, механизм, свободная экономическая зона, особая экономическая зона, кредиты, инвестиции, потенциал, бюджет.
Важным направлением проводимых преобразований в области налоговых отношений является унификация и частичная отмена предоставляемых налогоплательщикам преференций, к которым можно отнести отсрочки, рассрочки, налоговые кредиты, инвестиционные налоговые кредиты, а также налоговые льготы, направленные на рост экономики, создание экономических условий для развития предпринимательства, увеличение на этой основе доходной базы бюджетов всех уровней. Таким образом, законодатель вполне правомерно осуществляет сокращение коррупционных рисков, связанных со всеми вышеперечисленными льготами.
Несмотря на значительные злоупотребления, выявленные в ходе проверок функционирования многочисленных свободных экономических зон (СЭЗ) в России в последнее десятилетие XX в., есть уверенность, что «второе рождение» специальных экономических зон, фактически реализованное в Федеральном законе от 22.07.2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» [1], необходимо стране для развития экономики регионов.
Существует множество как убежденных сторонников, так и ярых противников СЭЗ. Каждая из сторон имеет веские аргументы «за» и «против». По мнению автора, необходимо досконально разобраться в функционировании этого сложного инструмента экономической политики по отношению к регионам, следует рассматривать СЭЗ лишь в зависимости от целей, которых посредством создания СЭЗ намечается достичь.
Сегодня СЭЗ существуют в государствах, весьма различных по уровню и характеру экономического развития. Сначала СЭЗ создавались в Европе, а затем они получили распространение главным образом в развивающихся странах, которые стали их использовать в качестве одного из инструментов перехода в стратегии развития от импортозамещающего к экспортному производству.
На взгляд автора, можно выделить три основных типа СЭЗ по задачам: СЭЗ де-факто, СЭЗ развития и СЭЗ выживания. Первый тип СЭЗ возникает там, где уже существуют близкие к идеальным условия для торговли. Типичным примером является зона порто-франко, когда за историческим местом встречи товаров просто легитимно закрепляется название специальной экономической зоны. И хотя предоставленные таким закреплением льготы могут привести к росту оборотов продукции, кардинально ничего не меняется. И в этом случае лоббирование создания СЭЗ становится лишь маркетинговым приемом, обеспечивающим конкурентное преимущество перед другими портами. Это очень важно — рост товарооборота идет не столько за счет предоставленных льгот, сколько за счет того, что все больше клиентов предпочтут торговать именно через этот порт. Так, в 1957 г. в
Ирландии был создан вариант подобной зоны с центром в международном аэропорту Шеннон (с целью обеспечить дополнительные рабочие места). Результаты действия этой зоны привели к тому, что в 1959 г. парламентским законом была создана фирма, призванная формировать «здоровое будущее» в этом регионе через развитие в нем промышленности, торговли и туризма. Таким образом, эта СЭЗ уже перешла в новую форму — СЭЗ развития.
Свободная экономическая зона развития является вторым типом СЭЗ в обозначенной нами типологии. Одним из примеров такой зоны является создание в США в 1934 г. зоны внешней торговли (Foreign Trade Zone), которая была призвана придать толчок производству автомобилей путем снижений таможенных издержек на их производство (импорт комплектующих и т. п.). Этот шаг был одним из тех действий, которые сделали США центром автомобилестроения мира до второй половины прошлого века. Создание СЭЗ не было критично для отрасли, работать автомобилестроительные фирмы могли и без него. Однако он был деталью пролоббированного проекта развития отрасли.
Наконец, третий тип СЭЗ — СЭЗ выживания. Эти специальные экономические зоны уже не являются экономическим инструментом, они являются инструментом региональной политики.
Такая политика применяется в том случае, если в регионе настолько плохие условия, что если не создать там благоприятных экономических условий, он просто вымрет. Типичный пример — Север. Если бы там не были созданы условия «северного завоза», государство никогда бы не смогло решить задачу удержания там рабочих мест. Но этот всем давно известный «северный завоз», СЭ3 выживания обеспечила каждую семью региона теми материальными благами, которые заставляют людей в этих невероятных условиях продолжать работать на государство.
Таким образом, СЭЗ являются проектом быстрого развертывания и реагирования. Их создание является закономерной реакцией на неблагоприятные условия существования и развития. Такой проект не решает проблемы в целом, но это и не является его задачей. Политика быстрого реагирования позволяет сравнительно безболезненно (без изменения специализации региона, инфраструктуры и т. д.) сохранить производственные мощности и занятость. И говорить об эффективности такого проекта можно лишь исходя из того, выполнил ли он эту задачу. Руководители СССР, кстати, не отрицали существования СЭЗ. Но при разработке указанных зон ученые не руководствовались миро-
вым опытом, отлично понимая его непригодность в то время: непросто создать СЭ3, если учесть принципиальную несовместимость двух экономических систем. И, тем не менее, были приложены невероятные усилия, разработано целое направление законодательства (органично при этом вписывающееся в законодательство о совместном предпринимательстве). Особые зоны «Находка» и «Янтарь», созданные на Дальнем Востоке и в Калининградской области, являются типичными примерами СЭЗ выживания. Подобные СЭЗы существовали практически во всех социалистических государствах. Но эти специальные зоны не были первыми. В плановом хозяйстве разделение экономики на прибыльные и дотируемые отрасли программировало создание СЭЗ. И с этой точки зрения угольная промышленность и сельское хозяйство также являются специальными экономическими зонами.
Свободные экономические зоны прочно вошли в мировую хозяйственную практику и действуют в различных странах. Сейчас в мире от 400 до 2 000 СЭЗ, но к этому перечню нельзя с полным основанием отнести ни одну российскую. Те образования, которые в России называются «свободными экономическими зонами», не удовлетворяют международным требованиям, предъявляемым к такого рода территориям.
Более того, несмотря на неоднократные попытки создания реально функционирующих СЭЗ в России, они остаются в отечественной экономике явлением скорее экзотическим, вокруг которого на протяжении уже почти 15 лет ведутся острые, но далеко не всегда приносящие реальные плоды дискуссии. Судя по остроте этих дискуссий, а также по отсутствию значимых практических результатов деятельности российских СЭЗ, до сих пор нельзя считать вполне ясным: целесообразно и возможно ли вообще их широкое создание в наших переходных условиях? В какой мере эти зоны смогут получить развитие в России, как именно должна при этом сказаться ее специфика? Не являются ли зоны свободного предпринимательства своеобразной «естественной монополией» лишь отдельных приграничных районов Российской Федерации? Насколько обширными могут быть их границы? На каком уровне должны приниматься решения об образовании таких зон, какие процедуры при этом целесообразно применять?
Для ответа на все эти вопросы требуется ознакомиться с существующей мировой и отечественной практикой, попытаться проанализировать накопленный опыт. Это позволит объективно оценить возмож-
- 67
ности и перспективы создания и развития свободных экономических зон в российской экономике. В соответствии с документами международной конвенции по упрощению и гармонизации таможенных процедур, под свободной зоной (или «зоной-франко») понимается часть территории страны, на которой товары рассматриваются как объекты, находящиеся за пределами национальной таможенной территории (принцип «таможенной экстерриториальности»), и поэтому не подвергаются обычному таможенному контролю и налогообложению.
Иными словами, СЭЗ — это часть территории страны с особым действующим режимом. Выражающее этот режим специальное законодательство, которое регулирует деятельность хозяйствующих субъектов в СЭЗ, охватывает следующий круг вопросов: таможенное регулирование; налогообложение; лицензирование; визовое оформление; банковскую деятельность; имущественные и залоговые отношения (в том числе — касающиеся прав собственности на землю); предоставление концессий; управление свободной зоной. Определенную специфику в СЭЗ могут иметь также акты трудового и социального законодательства.
В современных теоретических работах, посвященных проблемам свободных зон, их сущность трактуется более широко: они определяются как инструмент выборочного сокращения масштабов государственного вмешательства в экономические процессы. Эта формулировка понятия «свободная зона» охватывает весь спектр явлений, связанных с действием преференциального режима хозяйствования. При таком подходе свободная зона — это «не только и не столько обособленная географическая территория, а, скорее, часть национального экономического пространства, где введена и применяется определенная система льгот и стимулов, не используемая в других его частях».
Отметим следующие характерные черты СЭЗ:
1) применение различных видов льгот и стимулов, в том числе:
• внешнеторговых (снижение или отмену экспортно-импортных пошлин, упрощенный порядок осуществления внешнеторговых операций);
• фискальных, связанных с налоговым стимулированием конкретных видов деятельности. Льготы могут затрагивать налоговую базу (прибыль или доход, стоимость имущества и т. д.), отдельные ее компоненты (амортизационные отчисления, издержки на заработную плату, НИОКР и транспорт), уровень налоговых
68 -
ставок, вопросы постоянного или временного освобождения от налогообложения;
• финансовых, включающих различные формы субсидий, предоставляемых как в прямом виде — за счет бюджетных средств и преференциальных государственных кредитов, так и косвенно — в виде установления низких цен на коммунальные услуги, снижения арендной платы за пользование земельными участками и т. п.;
• административных, упрощающих процедуры регистрации предприятий, режима въезда-выезда иностранных граждан.
В результате применения льгот норма прибыли в СЭЗ составляет 30—35 %, а иногда и больше: например, транснациональные компании получают в азиатских СЭЗ в среднем 40 % прибыли в год. Существенно сокращаются (в 2—3 раза) сроки окупаемости капитальных вложений (считается нормальным для СЭЗ, когда эти сроки не превышают 3—3,5 лет);
2) наличие локальной, относительно обособленной системы управления зоной, наделенной правом принимать самостоятельные решения в широком экономическом спектре;
3) всесторонняя поддержка со стороны центральной государственной власти.
Создание СЭЗ — действенное направление развития экономики отдельных территорий и регионов, ориентированное, как правило, на решение конкретных приоритетных экономических задач, реализацию стратегических программ и проектов. При этом, как показывает практика, система льгот, устанавливаемых в СЭЗ, в достаточной степени индивидуальна и тесно связана реализуемыми на ее территории программами. Впрочем, согласно мировому хозяйственному опыту первоначальные цели и задачи, декларированные при создании СЭЗ, почти всегда не совпадают с тем, что происходит в результате фактического развития.
В мировой практике существует множество разновидностей свободных экономических зон (табл. 1).
Исходя из задач, поставленных при формировании той или иной зоны, предъявляются соответствующие требования и к ее размещению. К наиболее общим из них относятся:
1) благоприятное транспортно-географичес-кое положение по отношению к внешнему и внутреннему рынкам и наличие развитых транспортных коммуникаций;
2) развитый производственный потенциал, наличие производственной и социальной инфраструктур;
Таблица 1
Основные модели свободных зон: типовые размеры и состав льгот
Виды свободных зон Размеры, км2 Наличие таможенной границы Базовые льготы Основные регионы/страны распространения
Зоны свободной торговли До 3-5 Обязательно Таможенные Крупные транспортные узлы в развивающихся и развитых странах
Промышленно-производс- До 1-2 Отсутствует Таможенные Бразилия, Мексика, Пу-
твенные: эрто-Рико, Филиппины,
а) точечные Карибский бассейн
б) промышленные парки 1-20 Не обязательно Таможенные ЮВА, Мексика
Торгово-производственные 1-4 Обязательно Таможенные США
Зоны 0,01-3 Отсутствует Финансовые, Индия, Ближний Восток,
малого бизнеса налоговые Аргентина, Франция
Технико-внедренческие 2-20 Не обязательно Налоговые НИС Юго-Восточной
(научно-производственные) Азии
Офшорные финансовые 0,05-0,1 Отсутствует Налоговые Карибский бассейн, Гон-
центры конг, Сингапур
Комплексные: Таможенные, КНР
а) специальные экономи- 16-330 Обязательно налоговые, фи-
ческие нансовые
б) территории особого 2 200 000 (льготиру- Обязательно для Таможенные, Бразилия, «Манаус»;
режима ется до 10 000) части зоны налоговые, фи- Аргентина, «Огненная
типа зоны «Манаус» нансовые земля»
в) особые экономические В пределах админис- Обязательно для от- Налоговые, Россия (Калининградс-
зоны тративно-террито- дельных локальных таможенные, кая область, проекты для
риальных образова- зон, находящихся на финансовые других территорий)
ний (город, район) территории особой зоны
3) существенный по запасам и ценности природно-ресурсный потенциал (в первую очередь—запасы углеводородного сырья, цветных металлов, лесных ресурсов и т д.). Существенный по наличию квалифицированного трудового потенциала. Поэтому территории, наиболее благоприятные для размещения СЭЗ, имеют, как правило, приграничное положение по отношению к зарубежным странам (в России, в том числе, к бывшим союзным республикам), а также располагают морскими торговыми портами и магистральной транспортной сетью (железнодорожной, автодорожной, аэропортами), сложившимися промышленными, научными и культурными центрами, районами концентрации наиболее ценных природных ресурсов.
В отдельных случаях создание СЭЗ оказывается целесообразным и в районах нового хозяйственного освоения, не располагающих изначально развитой промышленностью, производственной и социальной инфраструктурой, но позволяющих решать важные долгосрочные общегосударственные программы (укрепление топливно-энергетической и минерально-сырьевой базы страны и др.).
В связи с этим правомерно будет рассмотреть историю создания и практические результаты существования свободных экономических зон, а
также сделать анализ реализации миссии специальных экономических зон в экономике регионов и предложить экономический механизм функционирования специальных экономических зон.
Поскольку именно в Калиниградской области решили сформировать одну из первых свободных, а затем особых экономических зон, и в связи с особым территориальным положением этого региона, мы считаем логичным рассмотреть миссию ОЭЗ в регионе именно на примере этой зоны.
Особое геополитическое положение Калининградской области, создание на ее территории особой экономической зоны вызывают устойчивый политический и экономический интерес к ней деловых кругов, иностранных и российских инвесторов. Область является самым западным регионом России, полностью отделенным от остальной территории страны сухопутными границами иностранных государств и международными морскими водами. По размерам территории (15,1 тыс. км2) это самый малый субъект Российской Федерации. В области проживают 937 тыс. человек. Городское население превышает сельское в 4 раза и составляет 80 % от общего числа жителей [11].
Территориальная близость к деловым центрам Европы, многолетний опыт развития как одного
из промышленных центров российского Северо-запада обеспечили материальную основу для превращения Калининградской области в форпост интеграции России в европейскую экономику. Сравнительно небольшое расстояние отделяет область от европейских столиц и портов западной Европы, км: до Вильнюса — 350, Варшавы — 400, Берлина — 600, Стокгольма — 650.
В административном отношении область входит в состав Северо-Западного федерального округа [4], в военно-административном — представляет собой самостоятельную единицу, не входящую в состав военных округов Вооруженных Сил Российской Федерации — Калининградский особый район в административных границах Калининградской области [5].
Область располагает значительными запасами природных ресурсов. На ее территории находится крупнейшее в мире месторождение янтаря (около 90 % мировых запасов). Имеется высококлассная, с низким содержанием серы нефть. Уровень ее ежегодной добычи составляет 0,8—0,9 млн т с возможностью роста до 1,5—2,0 млн т. Есть залежи бурого угля (общая оценка запасов 1,5 млрд т), торфа, каменной соли класса «экстра», оцениваемые в несколько десятков тыс. т, источники минеральных вод с минерализацией до 50 гр солей на литр.
Площадь сельскохозяйственных земельных угодий составляет 287 тыс. га, но постоянно сокращается (в 1990 г. — 416,3 тыс. га) [11]. В области имеются широкие возможности для развития курортно-рекреационного и туристического комплекса, который может занять одно из ведущих мест в системе регионального хозяйства, приобрести общенациональное и даже международное значение. Мягкий климат, морское побережье с обширными песчаными пляжами и такими уникальными природными объектами, как Куршская и Вислинская косы, — немаловажные для этого факторы. Наличие курортно-рекреационного потенциала Куршской косы предопределило создание на ее территории курортно-рекреационной Особой экономической зоны «Куршская коса», сформированной на основе Федерального закона «Об особых экономических зонах» от 22.07.2005 № 116-ФЗ.
Здесь находится единственный в Российской Федерации незамерзающий портовый комплекс на Балтийском море. Проходящие по территории области транспортные коммуникации связывают Россию и страны Западной Европы самым кратчайшим путем. Такое геополитическое положение создает предпосылки для развития региона в качестве крупного транспортного узла и торгово-складского центра.
70 -
Целый ряд высших учебных заведений и исследовательских учреждений, располагающих высококвалифицированными кадрами, сформировал здесь достаточно высокий научно-технический потенциал.
Основу экономики области образует промышленность. Из отраслей промышленности главные: пищевая — 38,1 % от общего объема промышленного производства; электроэнергетика — 18,3 %; машиностроение и металлообработка — 13,3 %; лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная — 9,2 % [11]. Предприятия машиностроительного комплекса, большая часть которых сосредоточена в Калининграде, производят суда, вагоны, краны, светотехническое оборудование, сложное технологическое оборудование. Сельское хозяйство имеет молочно-мясное направление.
Учитывая специфическое геополитическое положение области, в основу экономической стратегии региона была положена идея создания свободной экономической зоны. О создании на территории Калининградской области свободной экономической зоны (СЭЗ «Янтарь») было объявлено решением Верховного Совета Российской Федерации в 1991 г. Из-за экономического кризиса и неопределенности правовой базы процесс организации СЭЗ в области во второй половине 1991 г. и в течение 1992 г. шел крайне медленно. Для его ускорения в конце 1992—1993 гг. вышел ряд указов Президента России и постановлений Правительства РФ [6], которые фактически определили механизмы функционирования зоны.
В соответствии с этими указами и постановлениями режим свободной экономической зоны в Калининградской области предусматривал целый ряд льгот для отечественных и иностранных предпринимателей, включая налоговые. Так, предприятиям, в том числе с иностранными инвестициями, зарегистрированным в СЭЗ «Янтарь» и относящимся к сфере материального производства, предоставлялся налоговый кредит на прибыль с момента ее объявления в зависимости от вида деятельности на пять лет и на четыре года. Для предприятий всех видов собственности, работающих на территории Калининградской области, освобождалась от налогообложения часть прибыли, реинвестируемая ими в развитие производственной и социальной сфер.
Для предприятий сферы материального производства, в том числе с иностранными инвестициями, ставка налога на прибыль снижалась на 50 % при условии, что годовой объем экспорта продукции составлял не менее 50 % от общего
объема производства. При экспорте продукции, произведенной на территории Калининградской области, не взимались таможенные пошлины. С товаров, ввозимых в Калининградскую область для потребления на ее территории, не взимались ввозные пошлины, налог на добавленную стоимость и специальный налог [7]. Однако в 1995-1996 гг. все названные льготы были отменены [8, 9].
С 1996 г. основным документом, регламентирующим режим хозяйственной деятельности в Калининградской области, является Федеральный закон «Об особой экономической зоне в Калининградской области» [2]. В соответствии с этим законом особая экономическая зона создается на территории всей области за исключением территорий стратегических и оборонных объектов РФ и объектов нефтегазовых отраслей добывающей промышленности на континентальном шельфе страны. После отмены большинства СЭЗ, значительного упорядочивания их системы, принятия в 2005 г. специального регулирующего особые экономические зоны закона Калининградская область в очередной раз была наделена статусом особой экономической зоны [3].
Особая экономическая зона является неотъемлемой частью государственной и таможенной территории России. Вместе с тем в ней действует особый таможенный режим свободной экономической зоны. Произведенные на территории ОЭЗ товары, вывозимые в другие страны и на остальную территорию России (и Таможенного союза), освобождаются от таможенных пошлин и других таможенных платежей (кроме таможенных сборов), к ним не применяются меры экономической политики (меры по нетарифному государственному регулированию внешнеторговой деятельности). Товары, ввозимые из других стран на территорию ОЭЗ, освобождаются от ввозных таможенных пошлин и других платежей (кроме таможенных сборов), к отдельным из них могут применяться меры экономической политики (меры по количественному государственному регулированию внешнеэкономической деятельности); товары же, ввозимые на территорию ОЭЗ из других стран, а затем ввозимые на остальную часть страны (исключая товары, переработанные на территории ОЭЗ), облагаются ввозными таможенными пошлинами и другими платежами, к ним также могут применяться меры экономической политики (меры по нетарифному государственному регулированию внешнеэкономической деятельности). Не взимаются таможенные платежи и не применяются количественные ограничения на ввоз и вывоз товаров, ввозимых
из других стран в ОЭЗ и затем вывозимых в зарубежные страны.
Вопросы валютного регулирования в ОЭЗ осуществляются в порядке, установленном законодательством РФ, валютного контроля - Центральным банком РФ.
Одним из мотивов создания СЭЗ, а затем ОЭЗ в Калининградской области являлось желание федеральных властей компенсировать особое положение этого региона - в результате распада СССР область оказалась отрезанной от основной территории страны территорией иностранных государств и международными водами. И, по крайней мере, в краткосрочном плане сделать это удалось. Всеми признается, что положительным результатом функционирования свободной особой экономической зоны на территории Калининградской области явилось сдерживание роста цен в регионе и насыщение импортными товарами потребительского рынка.
Сопоставление среднероссийских и региональных индексов потребительских цен показывает (табл. 2), что в основном цены в Калининградской области росли более низкими темпами, чем в целом по России, и это при высокой зависимости области от импорта (по данным на 1997 г., доля импорта в потребляемом продовольствии составляла 80 %). Исключениями стали 1995 г. - год, когда были отменены льготы по таможенным платежам, и 1998 г.
Таблица 2
Индексы потребительских цен и величина прожиточного минимума в 1992—2008 гг.
Индексы потребительских цен, декабрь к декабрю
Год предыдущего года, % (до 1996 г. — во сколько раз)
Российская Федерация Калининградская область
1992 26,1 16,6
1993 9,4 8,4
1994 3,2 3,2
1995 2,3 2,4
1996 121,8 109,6
1997 111,0 105,5
1998 184,4 202,5
1999 136,5 134,5
2000 120,2 117,5
2001 118,6 121,0
2002 115,1 109,8
2003 112,0 117,5
2004 111,7 111,7
2005 110,9 111,1
2006 109,0 107,9
2007 111,9 111,2
2008 113,3 115,2
Источник: Федеральная служба государственной статистики России.
— когда ИПЦ в Калининградской области был вторым по величине после московского. В то же время после 2000 г. нельзя говорить о соблюдении указанной закономерности: индекс потребительских цен в период 2000—2008 гг. был по области в большинстве случаев выше, чем по России.
Других однозначно позитивных результатов функционирования СЭЗ и ОЭЗ не существует. Динамика многих экономических показателей по Калининградской области в 1990-е гг. была хуже среднероссийской, более того, режим СЭЗ и ОЭЗ привел к возникновению ряда дополнительных проблем. Во-первых, беспошлинный импорт усугубил спад промышленного и сельскохозяйственного производства (табл. 3, 4). Продукция местных товаропроизводителей оказалась неконкурентоспособной по сравнению с дешевыми импортными товарами. Введение квотирования импорта в марте 1998 г. изменить ситуацию уже не смогло. При среднероссийском сокращении физических объемов промышленного производства в 1998 г. по сравнению с 1990 г. на 54 %, в Калининградской области оно составило 72 %, это один из худших показателей по субъектам Федерации. Хотя справедливости ради надо отметить, что более глубокий по сравнению со среднероссийским спад производства в Калининградской области в 1991—1998 гг. был связан не только с давлением на местных производителей импорта, но и с разрывом традиционных хозяйственных связей, от которых область пострадала в большей степени, оставшись
Таблица 3
Индексы физического объема промышленного производства в 1991—2008 гг., в % к предыдущему году
Таблица 4
Индексы физического объема сельскохозяйственного производства в 1993-2008 гг., в % к предыдущему году
Год Российская Федерация Калининградская область
1991 92 96
1992 82 83
1993 86 82
1994 79 62
1995 97 89
1996 96 86
1997 102 98
1998 95 91
1999 108 104
2000 108,7 117
2001 102,9 110,1
2002 103,1 104,2
2003 108,9 104,7
2004 108,0 122,5
2005 105,1 127,4
2006 106,3 166,6
2007 106,3 134,8
2008 102,1 104,3
Год Российская Федерация Калининградская область
1993 96 92
1994 88 85
1995 92 85
1996 95 93
1997 101 102
1998 87 98
1999 104 101
2000 105 104
2008 110,8 119,8
отделенной от основной территории страны границами новых независимых государств.
Кроме того, спад объясняется и спецификой унаследованной от советских времен отраслевой структуры промышленности региона. На отрасли, испытавшие в России наиболее глубокий спад — машиностроение, легкую и пищевую промышленность, в области в 1992 г. приходилось свыше 70 % производства.
Как видно, начиная с 2000 г. (исключая 2003 г.) индекс физического объема промышленного производства превышал общероссийский, что особенно заметно в 2006 г., когда в Калининградской области данный показатель был на 56,7 % больше общероссийского показателя.
Заметно больше среднероссийского был спад и сельскохозяйственного производства, хотя здесь различия и не столь велики. В итоге, несмотря на относительно благоприятные агроклиматические условия ведения сельского хозяйства по сравнению со многими российскими регионами, область из самообеспеченного сельскохозяйственной продукцией региона превратилась в крупного импортера.
Во-вторых, не была достигнута одна из основных целей создания свободных экономических зон — привлечение значительных объемов инвестиций. Калининградская область так и не стала особо привлекательной для инвесторов. Объемы инвестиций в основной капитал и иностранных инвестиций в расчете на душу населения в регионе были ниже среднероссийских показателей вплоть до 2004 г.
За исключением 1993 г. (когда инвесторам стал предоставляться довольно широкий набор льгот) и послекризисного 1999 г. индексы физического объема инвестиций в основной капитал в Калининградской области были ниже среднероссийских (табл. 5). При этом по инвестициям в основной капитал в расчете на душу населения область в 1999 г. занимала среди регионов лишь 52-е место,
не фиксируется процент реально действующих предприятий. Более того, совместные предприятия работали в основном в торговой сфере, то есть, по сути, пользовались возникшей «дырой» в государственной границе. О специализации Калининградской области на импорте свидетельствует и динамика внешнеторгового оборота. Если в 1994 г. внешнеторговое сальдо области оставалось еще положительным, то с 1995 г. стало устойчиво отрицательным (табл. 6).
Появление значительного отрицательного сальдо внешней торговли объясняется не только и не столько высокой зависимостью региона от импорта, сколько тем, что Калининградская область буквально превратилась в «таможенную дыру». Так, например, в Калининграде, насчитывающем 400 тыс. жителей, зарегистрировано 300 тыс. автомобилей, преимущественно иностранного производства (данные на 1998 г.). Из 40 млн л алкоголя, беспошлинно завезенного в область в 1997 г., в самой области было потреблено только 5 млн л. Соответственно, оставшиеся 35 млн л, миновав таможню, поступили в другие регионы России. Из 300 т янтаря, добываемого в анклаве, обрабатывалось на местных фабриках не более 50 т, все остальное сырье вывозилось контрабандным путем за рубеж. В Гданьске переработкой российского янтаря занимаются 260 предприятий (!). Естественно, что в результате этого федеральный бюджет теряет немалую часть своих доходов.
Наконец, и это еще один недостаток деятельности СЭЗ, низкий уровень цен не смог компенсировать для населения спада в реальном секторе экономики. Поэтому в 1990-е гг. ухудшился ряд
Таблица 6
Калининградская область: внешнеторговые потоки и прямые иностранные инвестиции в 1997—2002 гг.
1997 2000 2001 2002
Показатель Млн Доля в Млн Доля в Млн Доля в Млн Доля в
долл. ВРП, % долл. ВРП, % долл. ВРП, % долл. ВРП, %
Оборот 1 746 118 1 345 154 1 542 140 2 203 173
Весь экспорт 458 24 519 52 508 46 547 43
Экспорт в режиме ОЭЗ - - 229 26 206 19 - -
(без транзитных налогов)
Весь импорт 1 286 92 826 94 1 034 94 1 656 130
Сальдо -828 -70 -307 -50 -526 -48 -1 109 -87
Вывоз товаров в Россию в режи- - - 432 49 619 56 759 60
ме ОЭЗ (в льготном режиме, без
уплаты таможенных платежей)
Приток прямых иностранных 10,6 0,76 6,6 0,76 3,2 0,29 5,9 0,46
инвестиций
ВРП по официальному обменно- 1 403 - 874 - 1 100 - 1 270 -
му курсу, млн долл.
Источник: Смородинская Н., Жуков С. Калининградский анклав в Европе: заплыв против течения. М., 2003.
Таблица 5
Индексы физического объема инвестиций в основной капитал в 1991—2008 гг., в % к предыдущему году
Год Российская Федерация Калининградская область
1991 85 83
1992 60 65
1993 88 155
1994 76 71
1995 90 70
1996 82 67
1997 95 94
1998 88 87
1999 105 122
2000 117,4 164,5
2001 110,0 103,1
2002 102,8 122,2
2003 112,5 155,5
2004 113,7 122,7
2005 110,9 130,5
2006 116,7 92,4
2007 122,7 122,9
2008 109,8 127,1
а значение этого показателя в области было почти в 2 раза ниже среднероссийского. Существенное улучшение ситуации произошло в 2000-х гг., когда по данному показателю Калининградская область поднялась на 17-е место в общероссийском рейтинге.
В качестве одного из достижений функционирования режима СЭЗ нередко называют рост числа зарегистрированных предприятий с участием иностранного капитала. Однако этот показатель не может адекватно отражать фактическую ситуацию, поскольку в существующей статистике
показателей, характеризующих денежные доходы населения. При позитивном краткосрочном эффекте долгосрочный эффект от введения на территории Калининградской области режима свободной, а затем особой экономической зоны оказался в основном негативным.
Причины неэффективности (или очень ограниченной эффективности) введения режима СЭЗ для всех или большинства российских зон общие. Во-первых, это нестабильность законодательства, свойственная не только Калининградской области. В первой половине 1990-х гг. основная задача деятельности СЭЗ виделась в развитии экспортного производства и привлечении инвестиций. Поэтому производителям на территории СЭЗ предоставлялся широкий набор налоговых и таможенных льгот. Но уже в середине 1990-х гг. большая часть льгот была отменена, современные СЭЗ — это не производственные, а торговые зоны с льготным таможенным режимом. Естественно, что подобные кардинальные изменения в законодательстве не способствуют инвестиционной привлекательности СЭЗ.
Во-вторых, огромные размеры большинства российских СЭЗ. Мировой опыт показывает, что успешное функционирование СЭЗ возможно только при высоком уровне развития инфраструктуры (транспорта, системы телекоммуникаций, связи, гостиничного сервиса) на территории, где она расположена. Причем иностранные предприниматели обычно приглашаются в зону только после того, как там уже создана необходимая инфраструктура. Капиталовложения в нее составляют основную долю всех затрат, связанных с созданием и функционированием СЭЗ (комплексное обустройство одного квадратного километра СЭЗ в различных странах мира обходится в сумму от 20 до 70 млн долл.). Поэтому примерно 80 % всех инвестиций в СЭЗ приходится на внутренние источники капиталовложений (расчеты по 26 развивающимся странам, произведенные в конце 1980-х гг., показали, что принимающие стороны затратили в среднем 4 долл. внутренних средств для привлечения 1 долл. иностранного инвестора). Следовательно, и размеры СЭЗ, как правило, невелики. В России же это обстоятельство явно недоучитывалось, в результате СЭЗ охватывали всю территорию того или иного субъекта Федерации, обустроить которую было просто нереально (Калининградская область не является исключением из этого правила) [10].
В-третьих, создание СЭЗ многими в России рассматривалось как способ решения проблемы социально-экономического развития депрессивных и отсталых территорий. Опять-таки, как показывает
74 -
мировой опыт, СЭЗ могут успешно функционировать, только если они обладают какими-либо конкурентными преимуществами — часто это выгодное экономико-географическое положение. В России же многие зоны расположены во внутренней части страны, нередко на удалении от основных транспортных магистралей и узлов. Другим преимуществом может являться наличие значительных льгот для инвесторов, но и этого преимущества, как было сказано выше, у российских СЭЗ не было.
Необходимо также отметить, что неэффективность российских СЭЗ не является уникальным явлением. Считается, что из 700 действующих в мире зон (около 400 — торгово-складского типа, свыше 300 — производственного типа) всего только 30 функционирует вполне успешно [12]. Поэтому к вопросу о создании СЭЗ, выбору их видов и предоставляемых льгот необходимо подходить с особой осторожностью и тщательностью.
Список литературы
1. Об особых экономических зонах в Российской Федерации: Федеральный закон от 22.06.2005 № 116-ФЗ.
2. Об особой экономической зоне в Калининградской области: Федеральный закон от 22.01.1996 № 13-ФЗ.
3. Об особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 10.01.2006 № 16-ФЗ.
4. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (с Положением о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе и Перечнем федеральных округов): Указ Президента РФ от 13.05.2000 № 849.
5. О военно-административном делении Российской Федерации: Указ Президента РФ от 27.07.1998 № 900.
6. О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон (СЭЗ) на территории Российской Федерации: Указ Президента РФ от 04.06.1992 № 548.
7. О Калининградской области: Указ Президента РФ от 07.12.1993 № 2117 (в ред. Указа Президента РФ от 25.02.2003 № 250).
8. О признании утратившими силу и об отмене решений Президента РФ в части предоставления таможенных льгот: Указ Президента РФ от 06.03.1995 № 244.
9. О признании утратившими силу, изменении и дополнении некоторых решений Президента РФ: Указ Президента РФ от 14.03.1996 № 381.
10. О проекте Федерального закона «О свободных экономических зонах: постановление Государственной Думы ФС РФ № 4173-11 ГД от 22.06.1999.
11. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2009. М., 2009.
12. Экономические зоны. Мировой опыт и особенности России. Сб. научных трудов ВНИИ системных исследований. М., 1992.
