CC BY
127
Шафиков А. М.*
СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА ГРАЖДАН, ПОДВЕРГШИХСЯ ВОЗДЕЙСТВИЮ РАДИАЦИИ ВСЛЕДСТВИЕ АВАРИИ НА ПО «МАЯК », КАК ОБЪЕКТ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Конституцией Российской Федерации признаются и гарантируются основные права и свободы человека и гражданина.
Важной гарантией реализации основных прав и свобод каждого человека является его право на социальную помощь, социальное обеспечение и социальную защиту, включая социальное страхование, пенсионное обеспечение, медицинское обслуживание. Данный комплекс прав закреплен в ст. 22 и 25 Всеобщей декларации прав человека и ст. 9—12 Пакта об экономических, социальных и культурных правах. В положениях перечисленных статей регулируются вопросы участия общества в обеспечении и обслуживании социально наименее защищенных и уязвимых групп лиц. В ст. 25 Декларации зафиксировано: «1. Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая ... необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания его здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение ...болезни, инвалидности, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам. 2. Материнство и младенчество дают право на особое попечение и помощь...».
Анализ национальных и международных правовых актов позволяет сделать вывод, что по своему характеру право человека на социальное обеспечение и защиту имеет две стороны: каждый имеет право на помощь и поддержку со стороны общества и государства, если в силу объективных обстоятельств он не может обеспечить себя сам; государство, объявившее себя социальным, гарантирует предоставление достаточных средств для достойного существования лицам, объективно лишенным (полностью или частично) способности или возможности трудиться.
Виды гарантий, которые должны предоставлять государства для обеспечения права на социальную защиту и социальную помощь, явились предметом целого ряда международных конвенций и рекомендаций МОТ. В данных документах более детально регулируются вопросы медицинского обслуживания, предоставления денежных пособий по болезни, инвалидности, производственной травме, пособия семьям, предусматрены в необходимых случаях как денежные компенсации, так и натуральные формы социального обеспечения и предоставления определенных льгот. К общим
* Аспирант Южно-Уральского государственного университета. E-mail: Kafedra_tpip@ mail.ru.
международным договорам, охватывающим широкий круг таких пособий, относятся Конвенция № 102 (1952 г.) «О минимальных нормах социального обеспечения» и Конвенция № 118 (1962 г.) «О равноправии в области социального обеспечения». Первая из этих конвенций устанавливает ряд пособий в основных областях социального обеспечения: пособия на медицинскую помощь профилактического и лечебного характера, по болезни с целью восстановления временно утраченной трудоспособности, в случае производственного травматизма и профессионального заболевания, по инвалидности, на семью и других случаях.
Европейская социальная хартия, принятая 18 октября 1961 г. (с последующими изменениями), в статьях 11, 12, 13, 14 предусматривает для обеспечения эффективной реализации права на охрану здоровья обязанность правительств — участников Совета Европы непосредственно либо в сотрудничестве с иными организациями осуществить необходимые меры, направленные, в числе прочего, на то, чтобы: по возможности ликвидировать причины заболеваний; предотвращать эпидемии, иные болезни, а также несчастные случаи. Кроме того, зафиксировано в ст. 12 — стремление последовательно совершенствовать систему социального обеспечения; в ст. 13 — обеспечить, чтобы любое лицо, оказавшееся без адекватных ресурсов и не способное приобрести такие ресурсы путем собственных усилий или из других источников, в частности из фондов социального обеспечения, смогло бы получить необходимую помощь в случае болезни; в п. 3 ст. 14 — содействовать полной социальной интеграции лиц с пониженной трудоспособностью в общественную жизнь, их участию в делах общества путем проведения мер, включающих техническую помощь, направленную на преодоление барьеров в общении и затруднений мобильности и обеспечивающих доступ инвалидов к транспортным средствам, жилью, культурным учреждениям и учреждениям досуга.
Человек, его жизнь и здоровье — основополагающие социальные ценности. Именно на их основе формируются, определяются и оцениваются все остальные ценности и блага общества. Значимость здоровья как основного блага обуславливает необходимость его охраны и защиты, в том числе международными и конституционными нормами.
В правовой форме право на здоровье в качестве важнейшего права человека было признано в середине XX в. В 1948 г. в Преамбуле Устава Всемирной Организации Здравоохранения (ВОЗ) были закреплены четыре важнейшие здравоохранительные императивы: здоровье — это состояние полного физического, душевного и социального благополучия; обладание наивысшим достижимым уровнем здоровья является одним из основных прав каждого человека без различия расы, религии, политических убежде-
ний, экономического и социального положения; возможность пользоваться всеми последними достижениями в области охраны здоровья является одним из фундаментальных прав каждого человека; государства несут ответственность на здоровье своих народов и обязаны принимать для его охраны необходимые правовые и медико-санитарные меры
В рамках программы «Здоровье для всех в XXI веке» Всемирная Организация Здравоохранения сформулировала цели и задачи, в том числе по интересующей нас теме: усиление справедливости в отношении здоровья; улучшение возможностей для выживания и повышения качества жизни; улучшение доступа к комплексной, качественной медико-санитарной жизни; внедрение глобальных и национальных систем медицинской информации и эпидемиологического надзора.
Социальные права граждан реализуются посредством создания правовой базы: издания ряда федеральных законов, законов субъектов РФ и иных нормативных правовых актов. Все они регламентируют сложные вопросы адресной социальной поддержки различных категорий граждан. Приходится констатировать, что законодательство о социальной защите различных слоев населения в Российской Федерации чрезвычайно сложно, нестабильно, громоздко и подчас противоречиво.
Совершенно справедливо отмечает М.Ю. Федорова, что основу правового регулирования охраны здоровья, социальной защиты граждан составляет сочетание единства и дифференциации 2. Единые для всех граждан права закреплены в Основах законодательства об охране здоровья; О государственной социальной помощи 3 и других. Дифференциация, т.е. установление особых правил по охране здоровья, социальной поддержке и защите некоторых категорий граждан осуществляется как по объективным признакам, так и исходя из особенностей субъекта 4. В частности: право на медико-социальную помощь гражданам пенсионного возраста; право на защиту от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Остановимся на последней группе, интересующей нас в качестве предмета исследования.
В Российской Федерации действует ряд федеральных законов, определяющих правовые основы обеспечения радиационной безопасности населения в целях охраны его здоровья и мер социальной поддержки граждан, подвергшихся радиационному воздействию в результате аварийных ситуаций, испытаний ядерного оружия и инцидентов на предприятиях ядерного
1 Устав (Конституция) Всероссийской Организации Здравоохранения // Информацион-но-правовая система «Гарант».
2 Федорова М.Ю. Медицинское право. Гуманитарный издательский центр «Владос». М., 2004. С. 98.
3 От 17 июля 1999 года № 178-ФЗ.
4 Федорова М.Ю. Там же. С. 98.
комплекса: «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» от 15 мая 1991 г. № 1244-1 с последующими изменениями; «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии на производственном объединении «Маяк» в 1957 году и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» от 26 ноября 1998 г. № 175-ФЗ; «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» от 10 января 2002 г. № 2-ФЗ; «О государственной социальной помощи» от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ; «О радиационной безопасности населения» от 09 января 1996 г. № З-ФЗ; «О специальных экологических программах реабилитации радиа-ционно-загрязненных участков территории» от 10 июля 2000 г. № 92- ФЗ.
Два федеральных закона — № 1244-1 («чернобыльский») и № 2-ФЗ («семипалатинский») — являются автономными. Закон № 175-ФЗ («уральский- маяковский») — отсылочный, и не только к отдельным статьям, но и к отдельным пунктам статей чернобыльского закона.
В основу чернобыльского закона положен принцип зонирования территорий и плотности загрязнения почв цезием-137, в то время как основной «вклад» в дозу облучения населения на Урале вносил и вносит строн-ций-90. В результате в основе социальной защиты населения по «уральскому- маяковскому» закону лежит не реальный ущерб здоровью населения, а документально доказанный факт эвакуации, переселения либо добровольного выезда из достаточно ограниченного перечня населенных пунктов. Действующий закон не отражает той особенности радиационной ситуации, сложившейся в Челябинской области и в целом на Урале, которая связана с долговременностью радиационного воздействия и накоплением доз, превышающих пороговые значения. В итоге целая категория населения, в основном проживающего в населенных пунктах, расположенных вдоль реки Теча и на ВУРСе и ранее по каким-либо причинам не выселенных, осталась социально не защищенной.
Сравнение ст. 12 Закона «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии на ПО “Маяк" и п. 1 ст. 25 Закона «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» выявляет и следующие очевидные отличия: хотя льготы одни и те же, но в «чернобыльском» законе они предусмотрены для детей первого и последующих поколений, а в «уральском-маяковском» — только для детей первого и второго поколений. Наряду с огромным процентом хронических заболеваний детей зоны ВУР-Са обращает на себя внимание еще более серьезная проблема. Это проблема генетических эффектов действия ионизирующего излучения. Доктор
медицинских наук А.В. Аклеев считает: «Новым направлением — пока трудно назвать открытием — является то, что радиация может приводить к эффектам через 6—7 поколений в клетках, которые подверглись радиационному воздействию»1. Некоторые результаты есть уже сейчас. «В учебном классе сельского медицинского училища п. Аргаяш Челябинской области собрана эмбриологическая коллекция, которая включает в себя и экспонаты с патологическими отклонениями — это в основном “представители" третьего поколения пострадавших в 40—60-х годах от радиационного воздействия»2.
Необходимо отметить, что в настоящее время насчитывается более 11 тысяч человек, пострадавших от радиации вследствие аварии на ПО «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча, на которых не распространяются меры социальной поддержки, предусмотренные Законом РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» и Федеральным законом «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне».
Необходимо отметить, что продолжают действовать Приложение № 1 к Постановлению Правительства РФ от 8 октября 1993 года «Критерии отнесения граждан (в том числе, временно направленных или командированных) к категории граждан, принимавших непосредственное участие в работах по ликвидации последствий аварии в 1957 году на ПО «Маяк» и Приложение № 2 «Перечень населенных пунктов, подвергшихся радиоактивному загрязнению вследствие аварии в 1957 году на ПО “Маяк"».
В целях реализации федеральных законов о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации, губернатором Челябинской области издан ряд постановлений, в том числе — «О порядке предоставления компенсаций и льгот гражданам, подвергшимся воздействию радиации» от 28 августа 1998 года. Указанное Постановление утвердило Положение «О порядке финансирования, учета и отчетности расходов, осуществляемых за счет средств федерального бюджета, выделяемых на мероприятия по социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации»; «Порядок предоставления компенсаций и льгот гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на ПО “Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча с возмещением средств из федерального бюджета через органы федерального казначейства».
1 Цит. по: Миронова Н.И. Современные подходы к оценке техногенного воздействия на здоровье населения Урала. Челябинск, 1998. С. 16.
2 Вериго В. Аргаяшская обочина // Московский комсомолец. Урал. 22 апреля 1999 г.
Представляется, что меры социальной поддержки граждан, пострадавших в результате деятельности ПО «Маяк», абсолютно не адекватны тем радиационным последствиям, которые возникли в Уральском регионе в результате радиационного загрязнения рек Теча и Исеть в Челябинской и Курганской областях, а также загрязнению территорий (включая водоемы) Челябинской и Свердловской областей в пределах радиоактивного следа (ВУРС), обусловленного аварией 1957 г.
В октябре 2005 г. в Государственную Думу РФ был внесен проект Федерального закона «О социальных гарантиях гражданам Российской Федерации, подвергшимся воздействию радиации вследствие аварии на производственном объединении “Маяк"» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча». Комитет Госдумы по труду и социальной политике рассмотрел законопроект в июне 2006 года и признал обоснованным и социально справедливым включение в него дополнительных гарантий гражданам, на которых будет распространено действие отдельных норм Закона РФ «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» и Закона «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне». В дальнейшем законопроект не был поддержан Правительством РФ.
Учитывая значимость проблемы, депутаты Законодательного собрания Челябинской области обращались в Государственную Думу в январе 2007 года с просьбой об ускорении принятия законопроекта.
В настоящее время продолжается работа на уровне Правительства РФ по доработке законопроекта.
Таким образом, до настоящего времени не полностью сформированы законодательная и нормативная базы для регулирования и обеспечения безопасности обращения с радиоактивными отходами и предоставления полного пакета социальной защиты пострадавшему населению.
