CC BY
144
СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА В СТРАНАХ С ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКОЙ В АСПЕКТЕ РАЗВИТИЯ ЧЕЛОВЕЧЕСКИХ РЕСУРСОВ*
В статье обосновывается необходимость усиления роли государственных мер в социальной политике стран с переходной экономикой, анализируются серьезные потери в социальной сфере, связанные с ослаблением государственной политики в этой области в период «шоковых» реформ, предлагаются пути реструктуризации финансирования социальных мер, повышения действенности инструмента прожиточного минимума как главной гарантии, универсализации предоставления льгот учреждений социальной инфраструктуры.
Об ответственности государства. Характерной чертой экономической политики в странах с переходной экономикой была минимизация роли государства. Теперь уже ясно, что в условиях переходного периода, обладающего затяжным характером и сложной природой, ответственность государства должна, скорее, увеличиваться, чем уменьшаться. Вмешательство государства должно быть активным в те важные области, где рыночные силы не могут обеспечить эффективного размещения ресурсов или где доступ к основным, наиболее важным благам и условиям для жизни людей является несправедливым.
Слишком многие правительства, встав на путь быстрой и повсеместной либерализации цен, не осуществляли адекватного вмешательства для стимулирования экономического роста. Падение объемов производства и доходов во многих странах с переходной экономикой в большой степени объяснялось крахом совокупного спроса, и в частности, резким снижением инвестиций. Ключом к экономическому возрождению является стимулирование более высокого уровня инвестиций, в том числе и в развитие человеческих ресурсов.
Успех экономических реформ зависит от их проведения в определенной последовательности, а не одновременно, как это в основном происходило. Опыт стран с переходной экономикой в Азии показывает, что поэтапность ускоряет, а не замедляет реформы, которые должны основываться на поддержании экономического роста в противовес экономической стагнации или спаду.
Приоритет оживления экономического роста перед расширением систем социального обеспечения не означает, однако, что необходимые расходы на развитие человеческих ресурсов должны быть отложены. Такие расходы служат стимулом для роста и благоприятно влияют на траекторию, скорость и направление движения переходной экономики.
В области социальной защиты политика «безответственности государства» должна быть пересмотрена. Многие из важных льгот и услуг, которые раньше, при старой системе обеспечивались крупными государственными предприятиями, следует возложить на местные администрации. Существенные проблемы возникли в результате перехода от всеобщего охвата некоторыми важными льготами и видами обслуживания к их выборочности и адресности, основанным на проверке нуждаемости (тесте бедности). Такие схемы редко оказываются эффективными в отношении тех, кому предназначаются льготы, и подразумевают большие административные расходы. Кроме того, приватизация многих социальных служб и форм социальной защиты, проводимая по рекомендациям советников МВФ, означала фактически отказ государства от ответственности за предоставление основных видов социальных благ. Между тем государство обязано и в этих условиях вмешиваться в такие облас-
Перевод с английского Т. Федоровской.
Социальная политика в странах с переходной экономикой ти в связи со значительными положительными внешними эффектами (или дополнительной выгодой) таких расходов, которые приносят пользу обществу в целом.
Дилемма, которая стоит перед многими правительствами в регионе, - это или универсальная социальная политика по предоставлению важных видов обслуживания и льгот или селективная, которая может стать непосредственным источником социального неравенства и дифференциации. Задача государства - сокращение бедности и неравенства, а для этого необходимо поддерживать прозрачную и справедливую систему социальной защиты, которая опирается на принцип всеобщего охвата и не дискриминационна по своей сути. Роль государства в обеспечении системы социальной защиты должна быть снова усилена, а не передана на откуп приватизации, децентрализации и дерегулированию. Это возможно при условии формирования системы, в которой уровень дохода для обеспечения базисных потребностей (basic income) и защищенность человека становятся основой социальной и экономической свободы.
Такой подход подразумевает развитие институциональных возможностей государства, позволяющих получать адекватные доходы в форме налогов, обеспечивать социальными услугами и проводить мониторинг эффективности своих программ. Для осуществления социальной политики в свою очередь требуется штат профессиональных, высокообразованных и хорошо оплачиваемых государственных чиновников. Обеспечение основных гарантий дохода в настоящее время невозможно во многих странах, страдающих от экономического спада и депрессии, тем не менее социальная политика должна быть ориентирована на создание такой системы защищенности людей, которая дает некоторую свободу выбора, уделяет особое внимание социально уязвимым слоям населения и обладает финансовой устойчивостью.
Снижение ответственности государства связано также с ростом неравенства полов во время перехода к рыночной экономике и ее экономико-политическим структурам. Один из самых драматичных знаков растущей дискриминации женщин - их выход из общественной жизни и процесса принятия политических и экономических решений, в то время как общества, в которых они живут, стали якобы более демократическими. В связи с этим существует насущная необходимость в обширной информации, дезагрегированной по полу, в социальной, экономической и политической сферах для выявления степени неравенства. Используя эту информацию, государство должно играть активную роль в обеспечении для всех граждан, независимо от пола, этнического происхождения, религии и других признаков, равных возможностей для развития. Это означает, что должны предприниматься, как и в других странах, специальные меры, направленные на поддержку женщин, включая обеспечение детскими садами и дошкольными учреждениями, ослабление бремени домашней работы, обучение на оплачиваемой работе и предоставление кредитов для поддержки малого бизнеса.
Неравенство и низкие доходы. Во многих странах с переходной экономикой опыт последних десяти лет не был воодушевляющим. Хотя люди и получили больше политических свобод, они заплатили за это высокую цену.
Быстрый рост безработицы, а также снижение заработной платы и пенсий в сочетании с высочайшей инфляцией привели к тому, что миллионы людей оказались за чертой бедности. Отличительной чертой этого процесса был резкий рост неравенства. До начала реформ нынешние постсоциалистические государства были относительно эгалитарными. Но сегодня разрыв в доходах между бедными и богатыми гораздо шире.
Общепринятый способ измерения неравенства - использование коэффициента Джини. Его значение для всех стран находится в пределах от нуля (абсолютное ра-
венство) и до единицы (один человек получает все). За период с 1987 по 1993 г. в большинстве стран неравенство возросло. В Болгарии, Чешской Республике, Эстонии, Киргизии и Российской Федерации коэффициент Джини увеличился на 40% и более.
Программой развития ООН в Братиславе (United Nations Development Programme / Bratislava - UNDP) были выполнены оценки с использованием черты бедности по доходам на уровне 4 долл. в день (по покупательной способности доллара в 1990 г.). В странах Восточной Европы и в СНГ в 1988-1994 гг. доля населения, находящегося за чертой бедности по доходам, возросла с 4 до 32%, или с 14 до 119 млн. чел. Даже в относительно благополучной Польше более 20% населения живет в бедности.
Еще большую тревогу вызывают неденежные показатели бедности. Например, если рассмотреть проблему питания, то окажется, что миллионы семей не в состоянии нормально питаться. Недавнее исследование в Польше показало, что 60% детей страдают от недостаточности питания. Один из самых видимых симптомов -задержка роста; она характерна для детей, в рационе питания которых в раннем детстве ощущался недостаток белков и калорий. В России в 1992-1994 гг. доля детей до 2-х лет с отмечавшейся задержкой роста возросла с 9 до 15%.
Плохое питание ведет к недостатку микроэлементов, например кальция и витамина В, и особенно железа, вызывающему анемию. Например, на Украине в 19901995 гг. доля беременных женщин, страдающих анемией, выросла с 11 до 34%. Неполноценное питание матерей с большей вероятностью приводит к снижению веса новорожденных. За исключением некоторых стран Центральной Европы доля детей с низким весом при рождении выросла во всех европейских постсоциали-стических странах.
Информация по другим аспектам здоровья населения не всегда имеется в наличии, отчасти потому, что многие люди не пользуются услугами учреждений здравоохранения, где такая информация собирается. Но, похоже, что многие болезни представляют сейчас большую угрозу, чем раньше. К ним, в частности, относятся и стандартные заболевания, которые легко поддаются контролю посредством иммунизации, например дифтерия, заболеваемость которой в настоящее время приближается к эпидемическому порогу в некоторых странах бывшего СССР. Снова появился туберкулез и даже полиомиелит, возрастает заболеваемость венерическими заболеваниями и СПИДом.
Эти явления приводят к увеличению бремени, ложащегося на плечи женщин. Закрытие медицинских учреждений и ухудшение системы ухода за престарелыми означает, что многие женщины должны проводить больше времени дома, ухаживая за членами семьи и, не имея заработка, производить самим предметы потребления, например, заниматься шитьем одежды или возделыванием приусадебных участков.
Незащищенность людей. При низких зарплатах и пенсиях, отсутствии гарантированной работы будущее многих семей стало неопределенным. Отсутствие экономической защищенности сопровождается ослаблением личной и физической защищенности. Многие, например, оказались во власти преступных группировок. Во всех странах региона наблюдался рост преступности: в Российской Федерации количество зарегистрированных преступлений с 1989 г. выросло более чем на 60%, в Эстонии оно более чем удвоилось. Но даже эти цифры неадекватны реальному положению, так как большая часть преступлений оказывается незарегистрированной. Коррупция - еще один крупный источник незащищенности. Во многих странах люди считают взяточничество нормой каждодневной жизни. Согласно обследованию, проведенному в Болгарии, бо-
лее 50% государственных служащих были бы счастливы получить «за услуги» деньги или подарок и только 7% ответили, что им было бы стыдно.
Среда, характеризующаяся незащищенностью и стрессами, оказывает влияние и на здоровье. Во многих странах велико количество ранних смертей среди мужчин. В РФ в 1980-1995 гг. продолжительность жизни мужчин снизилась более чем на 4 года. В 2000 г. средняя продолжительность жизни мужчин в России составила всего 58,9 года, т. е. на 9 лет меньше, чем в Китае. Женщины демонстрируют большую жизнестойкость, их средняя продолжительность жизни даже несколько возросла. В результате наблюдается все возрастающее неравенство полов. По оценкам иКБР, по сравнению с нормальной демографической структурой, в России «не хватает» 5,9 млн. мужчин, а всего в странах с переходной экономикой - 9,7 млн. Отсутствие защищенности ведет также к росту числа случаев суицида. В странах Балтии и в РФ процент самоубийств среди мужчин в 3 раза выше, чем в странах Европейского Союза, обычно у мужчин он в 4-5 раз выше, чем у женщин. Между тем женщины больше страдают от насилия в семье, вынужденного совместного проживания после развода. Женщины чаще становятся жертвами жестоких преступлений, включая изнасилование.
Велико влияние роста незащищенности на коэффициент рождаемости. Люди, не уверенные в своем будущем, не склонны связывать себя обязательствами брака и стремятся к меньшему числу детей. В период 1980-1995 гг. коэффициенты рождаемости в Центральной и Восточной Европе снизились на 21-38%, в странах Балтии - на треть, в СНГ - на 8-44%. За исключением Хорватии, коэффициент фертильности (количество детей, рожденных в среднем женщиной в течение жизни) снизился во всех странах региона. Но если во всем мире коэффициент рождаемости обычно снижается по мере экономического развития, в этом регионе причина была иной: снижение было самым большим в тех странах, где средние доходы снизились наиболее резко.
Снижение рождаемости и увеличение смертности вызывают уменьшение численности населения в некоторых странах. Эта тенденция усиливается эмиграцией. Многие переезжают из страны в страну в поисках работы, но наблюдается также массовая эмиграция на Запад - в начале 90-х годов ежегодный отток составлял в среднем 850 тыс. чел.
Альтернативная социальная стратегия. Общий рывок перемен от социализма к рыночной экономике был, вероятно, неизбежен, но его скорость и характер не были предопределены. Большинство стран выбрали в той или иной степени шоковую терапию, «большой рывок». Но, возможно, это был неправильный выбор. Нельзя спонтанно дать жизнь рынку, лишь освободив экономику и проведя либерализацию цен - требуется гораздо больше, чем отсутствие административного контроля. Рыночной экономике необходимы сложная сеть поставщиков и потребителей, работающих в рамках развитой юридической системы; правительство, которое создает благоприятные условия для здоровой конкуренции, занимается регулированием монополий и устанавливает четкие права собственности. Конечно, нет смысла в откладывании реформ, однако необходима их обоснованная последовательность, контролируемая правительством, которое способно управлять и минимизировать неизбежные разрушения.
Одним из главных приоритетов правительства должно быть обеспечение экономической стабильности - сначала посредством некоторого контроля за ценами и управления налоговой и денежной системами для минимизации инфляции. В то же время правительству необходимо стимулировать производство. Реформы в Китае и Вьетнаме, например, были более успешными потому, что проводились постепенно и начались с реформирования сельского хозяйства и поддержки малого биз-
неса, который создает основное число рабочих мест. Вместо кампании массовой приватизации в этих странах было просто разрешено частному сектору постепенно приобретать государственные предприятия. В Китае на долю негосударственного сектора сейчас приходится более 60% промышленного производства.
Экономический рост в переходный период также требует инвестиций. Иностранные компании могут обеспечить некоторый их объем, но каждая страна должна развивать свои собственные рынки капитала и банковскую систему для направления местных сбережений в инвестиции.
Реформа социальных служб. Несмотря на рост бедности и незащищенности людей, правительства все еще не предпринимают попыток увеличить общественные расходы. В течение нескольких предстоящих лет это было бы неразумно, как по экономическим, так и социальным причинам, особенно в тех странах, где инфляция уже ниже 10%, и где дальнейшее снижение расходов может задушить экономический рост. Но если развитие человека в самом деле является приоритетом, то правительства, напротив, должны стремиться к увеличению общественных расходов. Сделать это возможно только при посредстве сильной государственной администрации, которая в состоянии эффективно собирать налоги и целенаправленно их использовать.
Ядром системы социального обеспечения должна стать такая форма прожиточного минимума, которая позволяет всем жить достойно. Это возможно путем установления минимального уровня заработной платы, во многих странах он уже введен, но очень низок. Например, в РФ в 1999 г. минимальная заработная плата составляла 5% средней, в Киргизии в 1997 г. - 13% средней заработной платы в государственном секторе, в Армении - 11%.
Еще один важный вопрос - целевая направленность социальной помощи. Многие страны пытались снизить затраты, ограничивая пособия для самых бедных, используя тесты на проверку нуждаемости. Выборочные, специально разработанные и основанные на тестах бедности схемы социальной защиты изначально обладают изъяном в связи с низким процентом получения льгот и высокими административными издержками. Международный опыт свидетельствует, что только небольшая часть тех, кто действительно нуждается, получают рассматриваемые льготы, при этом большая часть расходов должна направляться на администрирование и мониторинг применения этих льгот. Многие семьи, оказавшись в положении нуждающихся, не обращаются за помощью, стыдясь потерять социальную репутацию. Системы, основанные на использовании тестов бедности, не только сложны с административной точки зрения и очень дороги, но и зависят от произвола чиновников, которым поручено ими управлять. Сложность таких систем возрастает, когда они «работают» вместе с другими формами поддержки. В некоторых странах товары первой необходимости распределяются по субсидированным ценам - обычно это направлено на помощь бедным и престарелым. Такой порядок страдает от низкого процента охвата населения льготами, и его трудно поддерживать.
Пенсионная система - еще одна область реформирования. Некоторые правительства пытались следовать «чилийской модели», в которой сочетаются правительственные гарантии с частной системой страхования. Это может помочь тем, кто имеет хорошо оплачиваемую работу, но приведет к маргинализации занятых в неформальном секторе.
Неэффективность выборочных форм выплат. В большинстве стран Восточной и Южной Европы, а также на территории бывшего Советского Союза одним из крупных источников социальных потерь в 90-е годы было неявное снижение социальной защиты в связи с задержкой социальных выплат и несвоевременной корректировкой величины пособий в ситуации инфляции.
Доступ к средствам социальной защиты больше не считается всеобщим правом. Использование теста бедности и выборочных, адресных форм поддержки уровня доходов, пересмотр роли государства в социальной политике на следующее десятилетие представляет собой наиболее острую проблему в будущем. Важно отметить, что эта тенденция была поддержана международными финансовыми организациями.
Расчет дохода, соответствующего прожиточному минимуму, использовался для установления уровней социальной помощи посредством теста бедности. Во всех странах эти методы характеризуются низким уровнем обращения за помощью: многие из тех, кому в действительности положены льготы, не заявляют на них свои права. Это может происходить в результате действия вышеназванных причин (незнания, боязни потери социальной репутации, плохой работы административных служб, произвольных действий со стороны местных официальных лиц, которые работают с этими схемами). Если правительства берут на себя обязательства по сокращению или ликвидации бедности, необходимо проводить регулярные проверки доли населения, получающего льготы. Поскольку даже в странах с хорошо развитыми системами социальной защиты большая доля тех, кому положена помощь в соответствии с тестами бедности, не получают ее.
Широко распространенные в прежних условиях потребительские субсидии, которые были большей частью универсальны по своей природе, во многих странах постепенно упразднены. Однако в некоторых странах предпринимались попытки субсидировать определенные товары первой необходимости выборочно для групп населения, которые считались особенно уязвимыми или бедными. Последний подход означает необходимость проверки уровня дохода, но как показывает международная практика, это всегда приводит к тому, что многие действительно нуждающиеся люди остаются за рамками социальной помощи.
Пособия по безработице уже давно остро нуждаются в реформе. В большинстве стран условия для их получения ужесточены; продолжительность выплаты пособий сокращена, в то время как средняя продолжительность периода безработицы увеличивалась, а величина пособий сокращалась. В некоторых странах видимость была обманчива. Если большинство безработных не регистрируется в качестве таковых, как, например, в Беларуси, России, Украине и Молдове, а доля тех, кто среди зарегистрированных получает пособия, велика, то может показаться, что система работает. Даже при таком искусственно благополучном уровне картина может вызывать беспокойство. В России доля получающих пособие в численности зарегистрированных безработных выросла с 64% в 1992 г. до 90 в 1996 г., в других же странах она упала. Не было ни одной страны, где большая часть безработных получала бы пособия. Немногие безработные проходили регистрацию, а из тех, кто это делал, меньшая часть получала пособия. Многие обманулись в своих ожиданиях, оказавшись на работе, где они или получали мизерную зарплату, или ничего не получали в течение многих месяцев. При отказе от этой работы они теряли право на выходное пособие, социальные выплаты и жилье, предоставляемое данным предприятием, а также возможность получать пособие по безработице. В то же время у работодателей мало стимулов для увольнения лишних рабочих из-за обязательства выплаты выходного пособия. Уровень пособий, если они выплачивались, был низок и в большинстве стран снизился как в абсолютном выражении, так и относительно средних доходов.
Рекомендуемая политика: варианты реформ. Хотя финансирование проведения социальной политики требует реструктурирования, принципы универсальности должны быть сохранены и усилены для обеспечения социальной интеграции, сокращения бедности и неравенства в обществе и усиления чувства социальной общности. В этом контексте необходимо признать, что во многих странах региона осуществление политики социальной защиты не отвлекает большой части
национального дохода, и что ее уровень обычно ниже, чем в других странах Европы.
В ближайшей перспективе правительствам следует быть осторожными в своих усилиях по дальнейшему снижению инфляции и сокращению планов по государственным расходам. Если текущая инфляция составляет менее 10%, то ее последующее сокращение может вызвать большие затраты посредством дефлятирования экономики, особенно если страна проводит бюджетно-финансовую и денежную политику, которая не заслуживает высокого доверия. Кроме того, это стимулирует развитие экономической деятельности на условиях бартера (или закрепляет ее), что одновременно приводит к большим потерям и неэффективности и выводит значительную часть экономической деятельности из сферы, облагаемой налогом, нанося ущерб бюджетно-финансовой жизнеспособности государства. Таким образом, попытки использования сокращения расходов на социальную политику в качестве инструмента, направленного на устранение инфляции и поддержку стабилизации, может, как ни парадоксально, привести в основном к отрицательным результатам.
Эффективная социальная защита. Развитие достаточно эффективной системы социальной защиты, ориентированной на нужды человека, требует реального роста расходов на социальные нужды. Не может быть эффективной социальной политики, если государственные расходы снижаются в период экономической стагнации. Стимулирование роста, конечно, важно, но государственные доходы также должны расти, что означает улучшение собираемости налогов во многих странах. Это в свою очередь означает, что правила и процедуры государственной политики должны стать прозрачными и стабильными.
Профессиональная государственная администрация. Первое требование эффективной социальной политики - профессиональное государственное управление. Приведение в исполнение законов и мер по регулированию деятельности предприятий, бизнесменов или местных органов невозможно деморализованными, плохо информированными, низкооплачиваемыми чиновниками. Другими словами, административное функционирование государства должно быть значительно усилено. Наряду с получением приличной оплаты для создания мотиваций и снижения вероятности коррупции на государственной службе, чиновники государственной администрации должны быть хорошо обучены, причем не только в техническом плане, но и в «социальной совместимости», предполагающей сочувственное отношение к людям, переживающим жизненный кризис. (Вынужденные обращаться на биржу за помощью, несомненно, испытывают определенную травму, стыд от того, что это станет известно его друзьям, родственникам и соседям и т. д. Государство должно принимать во внимание эти простые, но важные реалии.)
Разработка общего измерителя бедности. Важным показателем принятия правительствами обязательств по сокращению бедности, социальной отверженности, неравенства и недостатка социальной помощи является степень усилий в этой области. Большинство правительств официально заявляли об обеспечении поддержки каждому гражданину, чей доход ниже прожиточного минимума. Однако фактическое представление о реальном уровне прожиточного минимума отсутствовало. Приоритетом для всех стран должно стать получение точных и своевременных оценок степени бедности и крайней бедности, основанных как на измерениях дохода, так и на других показателях. Пока не принят общий измеритель, он ненадежен, пока не проводится обстоятельных обследований уровня, модели и тенденций бедности, маловероятно, что власти будут уделять этому вопросу должное внимание.
Гарантия дохода на уровне прожиточного минимума. Механизм системы социальной защиты призван гарантировать бедным и незащищенным слоям на-
Социальная политика в странах с переходной экономикой селения доход, обеспечивающий, по крайней мере, прожиточный минимум. В этом отношении, за некоторым исключением, в странах Центральной и Восточной Европы и СНГ минимальный уровень заработной платы все еще играет более важную роль, чем в остальных странах. Если этот показатель будет базовым для формирования уровня заработной платы вообще, то его значение должно быть более близким к уровню средней заработной платы, чем это было во многих странах. Если же этот показатель будет использоваться как определяющий социальные выплаты (трансферты), например, пособия семьям, то он должен быть поднят до уровня, разумно приближенного к реальному прожиточному минимуму. Во многих странах он далек от уровня средней заработной платы и от прожиточного минимума.
В действительности инструмент установления уровня минимальной заработной платы был превращен из источника обеспечения минимального дохода в механизм обнищания. Во многих странах с переходной экономикой люди получают право на социальную помощь, если их доход падает ниже установленного уровня минимальной заработной платы, но поскольку в большинстве случаев этот уровень установлен ниже прожиточного минимума, многие бедные не получают права на пособия. Согласованная политика перевода таких средств обслуживания и льгот в местную администрацию будет мощным средством обеспечения жизненно важными социальными услугами всех граждан.
Последовательная стратегия социальной защиты лиц с доходами, ниже черты бедности. В настоящее время многие страны пытались ввести системы по моделям Западной Европы и Северной Америки. Но обычно нет ни административного аппарата, ни опыта, чтобы эти системы функционировали эффективно и справедливо. Более того, эти системы испытывают давление из-за возрастающей гибкости рынка труда и социально-экономической фрагментации, которая ее сопровождает. Комплексные системы социальной защиты, основанные на моделях Бисмарка и Бевериджа, которые появились в Западной Европе и Северной Америке в середине ХХ столетия, плохо приспособлены к гибкому, неформальному рынку труда, который сейчас возникает.
Одним из центральных вопросов социальной политики остается пенсионная реформа. Излишняя активность в лоббировании схем приватизации для замены системы, основанной на выплате пенсий из текущих доходов, должна быть ограничена соображениями о последствиях для людей с низкими доходами и о перераспределении доходов. Серьезное давление на правительства оказывалось в вопросе следования чилийской модели пенсионной системы, которая подразумевает различные уровни компенсационных выплат, основанные на государственном обеспечении низкого минимального уровня пособий, обязательных сборах с занятых и добровольных взносах в частные фонды. Однако такие схемы «размывают» роль гарантированной государством социальной защиты и порождают неравенство. Те, кто имеет долгосрочную, хорошо оплачиваемую работу, выигрывают от такой системы, но бедные и незащищенные, которые полагаются на нерегулярные и неформальные формы занятости, оказываются в невыгодном положении.
Особого рассмотрения заслуживает проблема интегрирования деятельности неправительственных, добровольных и общественных организаций в области социальной политики. Во многих странах развилась значительная сеть таких организаций: одни из них имеют возможности для лоббирования, другие заняты благотворительной деятельностью, третьи пытаются представлять интересы определенных групп общества. Во многих случаях они возникли в результате сокращения госсектора. Важно создать социальное пространство для таких организаций, чтобы они могли развиваться легитимно, быть подотчетными общест-
ву, получать финансирование и иметь профессиональные кадры. Однако опора на них не отменяет центральной роли и ответственности государства в обеспечении социальной защиты. В противном случае существует опасность возникновения частных неподотчетных бюрократий, что приведет к росту неравенства и незащищенности. Если делегирование функций социальной защиты неправительственным организациям сочетается с системой выборочности и целенаправленностью, то эти организации могут присвоить себе роль арбитров социальной справедливости при распределении социальных льгот. Однако независимое представление интересов бедных и незащищенных государство не должно выпускать из своих рук.
Необходимо создать новую систему, в которой защищенность доходов формирует основу социальной и экономической свободы. Выборочная система социальной защиты, основанная на проверке нуждаемости, не обеспечивает такой свободы, так как ее рекомендации могут быть легко превращены в инструмент дискреционного контроля над жизнью бедных и тех, о ком информация отсутствует. Новая система должна обеспечить доход, достаточный для удовлетворения основных потребностей, и защищенность людей, дать некоторую свободу выбора и маневра, сконцентрировать льготы на тех, кто находится в социально неблагоприятных условиях, быть устойчивой в финансовом смысле.
В идеальном варианте система, построенная на принципе универсализма, предполагает предоставление каждому основных форм социальной защиты. Это означает, что определенный уровень льгот по пользованию услугами учреждений социальной инфраструктуры, например образования, здравоохранения, помощи материнству и детству, снабжения водой и санитарного контроля, должен бесплатно предоставляться государством. Кроме того, стоит рассмотреть возможность льгот, направленных на поддержание дохода, необходимого для обеспечения основных нужд, которые финансировались бы из налогов и предоставлялись всем нуждающимся, независимо от их предыдущего рабочего статуса (например, работа в формальном или неформальном секторе, полная или частичная занятость). Эти предложения исходят из того, что подавляющее большинство людей не будет удовлетворено минимальным уровнем дохода, гарантируемым государством, и следовательно, захочет обеспечить себя работой, гарантирующей более высокий доход.
* * *
Таким образом, опыт стран с переходной экономикой демонстрирует важность поддержания дееспособности государства, которая была ослаблена в процессе реформ. В рыночных экономиках государство играет центральную роль в сохранении экономической стабильности, регулировании рынка, обеспечении необходимых социальных услуг. Это должно быть государство нового типа, которое служит желаниям большинства и в то же время защищает интересы меньшинств, хотя оно может делегировать некоторые виды деятельности коммерческим и неправительственным организациям. Такое государство должно быть демократическим как по духу, так и по практической деятельности.
