CC BY
749
ОРИГИНАЛЬНЫЕ СТАТЬИ
______________________________а
Теория исторических и социально-образовательных процессов
УДК 327(470+571):341.123
Е.В. Штурба©
СОТРУДНИЧЕСТВО РОССИИ И ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ В РЕШЕНИИ ГЛОБАЛЬНЫХ ПРОБЛЕМ
Кубанский государственный университет
В статье дается обзор и анализ деятельности ООН по решению различных насущных мировых вопросов - от погашения локальных конфликтов, до деятельности по улучшению ситуации в области экологии и демографии. Анализируется многолетняя практика сотрудничества ООН с международными, национальными, публичными и частными исследовательскими организациями. В этом сотрудничестве видится возможность выработки такой программы, которая служила бы решением современных глобальных проблем.
Ключевые слова: Организация Объединенных наций, международное право,
международные организации, ратификация, консенсус, глобализация.
Выделение проблемы сотрудничества России и ООН в отдельный раздел работы связано с тем, что Организация Объединенных Наций не только занимает центральное место в системе межгосударственных организаций, но и играет исключительную роль в современном международно-политическом развитии. Созданная в 1945 г. как универсальная международная организация, имеющая своей целью поддержание мира и международной безопасности и развитие сотрудничества между государствами, ООН объединяет в настоящее время 185 стран мира. Воздействие ООН на современные международные отношения весомо и многогранно. Оно определяется следующими основными факторами:
- ООН является самым представительным форумом для дискуссий между государствами по актуальным проблемам международного развития.
- Устав ООН является фундаментом современного международного права, своего рода общепризнанным кодексом поведения государств и их взаимоотношений; по нему сверяют другие международные договоры и соглашения.
- ООН сама стала важным механизмом международного нормотворчества и занимает совершенно особое место среди других организаций - источников международного права. По инициативе и в рамках ООН заключены сотни международных конвенций и договоров, регулирующих положение дел в самых разнообразных сферах общественной жизни.
- В принципах построения ООН (прежде всего в предоставлении особого статуса постоянным членам Совета Безопасности) нашли свое отражение объективные реалии международно-политической системы, а их изменение стало главным стимулом для ведущейся работы по реформированию этой организации.
© Штурба Евгений Викторович - доктор исторических наук.
- Под сенью ООН существует большое число межправительственных организаций, осуществляющих регулирование международной жизни в рамках своего функционального предназначения.
- ООН наделена полномочиями решать вопросы войны и мира, в том числе и путем использования вооруженной силы.
Как известно, штаб-квартира ООН находится в Нью-Йорке, где размещены пять из шести ее главных органов. В Генеральной Ассамблее каждое государство имеет один голос; она собирается на свои регулярные сессии ежегодно, а также на специальные и чрезвычайные сессии (всего их было 29); решения по повестке дня (которая насчитывает более 100 вопросов) принимаются простым большинством голосов и не обязательны для государств-членов, но рассматриваются как мнение мирового сообщества и в этом смысле имеют значительный моральный авторитет. (За время своей деятельности Генеральная Ассамблея приняла свыше 10 тыс. резолюций). Совет Безопасности состоит из 15 членов; 5 из них - постоянные (Россия, США, Великобритания, Франция и Китай), остальные избираются Генеральной Ассамблеей на два года.
Все решения ООН принимаются большинством (9 голосов из 15), включая совпадающие голоса всех постоянных членов (которые, таким образом, обладают правом вето). При рассмотрении вопросов, связанных с возникновением угрозы международному миру, Совет Безопасности обладает исключительно широкими правами, включая право вводить экономические санкции и принимать решение о применении вооруженных сил [1].
Экономический и Социальный Совет (ЭКОСОС) занимается экономическими и социальными вопросами в рамках ООН, организуя обсуждение соответствующих проблем, вырабатывая рекомендации для государств-членов, проводя исследования, подготавливая доклады, созывая конференции и т.п. В его состав (ежегодно обновляемый на одну треть) входят 54 государства-члена, избираемые Генеральной Ассамблеей.
Совет по опеке был создан для того, чтобы содействовать продвижению к самоуправлению и независимости 11 подопечных территорий, существовавших к моменту образования ООН; в 1994 г. последняя из них - Паулу, находившаяся под опекой США, -обрела независимость, и функционирование этого органа было фактически приостановлено. Секретариат выполняет административные функции, состоит из более чем 15 тыс. человек, являющихся гражданами примерно 170 стран, и возглавляется Генеральным Секретарем ООН, который играет важную политическую роль в деятельности организации и назначается Генеральной Ассамблеей по рекомендации Совета Безопасности. За все время своей деятельности Совет Безопасности рассмотрел свыше 150 ситуаций, ставивших под угрозу международный мир и безопасность [2, с. 224].
Международный Суд размещается в Гааге (Нидерланды) и состоит из 15 судей, избираемых Генеральной Ассамблеей и Советом Безопасности на девятилетний срок по критериям компетенции, а не национально-государственной принадлежности. Сторонами в Суде могут быть только государства и только на добровольной основе; в этом случае его решения для них обязательны. Государство может сделать специальное заявление о признании юрисдикции Суда обязательной, даже и не будучи стороной в споре (такие заявления сделали более 60 государств, хотя во многих случаях с существенными оговорками).
За время существования Суда на его рассмотрение было передано свыше 70 споров между государствами и запрошено 20 консультативных заключений. В «семью» Организации Объединенных Наций входят 14 специализированных учреждений ООН -межправительственных организаций универсального характера, имеющих специальное функциональное предназначение [3]. Некоторые из них возникли задолго до создания ООН
[4].
С точки зрения масштабности воздействия на современные международные отношения имеет смысл особо отметить Международный валютный фонд (МВФ) и Международный банк реконструкции и развития (МБРР), которые играют исключительно важную роль в
координации валютно-финансовой политики государств-членов, предоставлении кредитов и займов и т.п. [5].
Также следует выделить Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ), наделенное специальными функциями в плане нераспространения ядерного оружия [6].
В эпоху биполярного противостояния на международной арене эффективность деятельности ООН часто оказывалась невысокой. Политическая, военная и идеологическая конфронтация двух сверхдержав и их союзников нередко оказывала парализующее воздействие на деятельность основных структур и институтов ООН. С окончанием холодной войны возник мощный импульс для активизации ООН и ее превращения в действенный механизм организации международной жизни. Особое значение приобрели усилия ООН по поддержанию мира.
Если за первые четыре десятилетия своего существования ООН осуществила 14 различных миссий и операций с направлением наблюдателей, посредников или военного персонала в районы конфликтов, то с 1988 г. были инициированы 33 миротворческие акции. Пик активности в этой области пришелся на 1995 г., когда общее число задействованного в миротворческой деятельности ООН персонала составило почти 70 тыс. человек (включая 31 тыс. военнослужащих) из более чем 70 стран. Значительное развитие по линии ООН получили превентивная дипломатия (миссии по установлению фактов, усилия по примирению сторон, посредничество и т.п.), организация наблюдения за перемирием, гуманитарные операции (оказание помощи беженцам и другим жертвам конфликтов).
Таким образом, масштаб деятельности ООН определил необходимость сотрудничества России с этой организацией. Сам прогресс в науке и в обществе привел к необходимости сотрудничества, то есть к многосторонним контактам практически во всех областях общественной жизни.
Современные международные организации правительственного характера стали прекрасным форумом для сотрудничества, они сглаживают возникающие противоречия, предотвращают возможные конфликты. Но в то же время они - то место, где сталкиваются различные, часто взаимоисключающие концепции. Словом, современные международные организации - это современная развитая форма международного сотрудничества [7, p. 101102].
Основная функция каждой международной организации правительственного характера должна состоять в реализации двух основных целей: во-первых, в выявлении наличия у стран-членов схожих интересов и расширении поля этих интересов и, во-вторых, в поиске таких решений, которые служили бы интересам стран-членов [8, p. 20].
Проблемы современного мира, несомненно, должны повысить роль и значения Организации Объединенных Наций. Эта всемирная организация с 55-летней историей как никакая другая может способствовать решению как региональных, так и континентальных и общемировых проблем. Благодаря этой организации к рассмотрению и решению национальных, локальных, региональных проблем можно подойти с более широких позиций, чем это было бы возможно в случае отдельных государств.
В настоящее время Организация Объединенных Наций является единственным международным форумом, который в состоянии не только организовать всестороннее обсуждение положения в мире, но и пытаться решить существующие проблемы планеты, потому что эта организация располагает не только специализированными агентствами, но и широкими уставными полномочиями и возможностями их осуществления. Однако организация не располагает тем, что в деле решения глобальных проблем является необходимым, а именно - средствами принуждения; она действует исключительно на основе consensus-building и, прежде всего, согласовывает действия, предпринимаемые отдельными государствами. Она не снимает проблем, а лишь сглаживает их [9, с. 5-12].
Невозможно дать точную оценку международной активности ООН, ее деятельности, направленной на смягчение остроты современных глобальных проблем. Как утверждает В. Аниол, «эти трудности идут, прежде всего, от факта, что те критерии, которые используются
б
в оценке эффективности организации с таким широким, всемирным охватом, как ООН, не поддаются количественному выражению.
Если рассмотреть деятельность международных организаций меньшего масштаба, например, региональные... , к тому же имеющие исключительно ограниченную компетенцию, то обоснованной видится оценка их эффективности, исходя из ответа на два основных вопроса: в какой степени их решения конкретны и какова степень реализации этих решений. Эффективность этих организаций тем выше, чем их решения конкретней, а реализация полнее» [10, р. 183].
Важным элементом оценки роли международных организаций в принятии решений, связывающих в правовом отношении членов этих организаций, является анализ их нормотворческих функций, ибо не все нормы, принципы, образцы, призванные регулировать поведение государств и выработанные и принятые международными организациями, имеют характер правовых норм [11]. Здесь возникают три группы проблем, которым можно придать форму вопросов, касающихся правового характера решений, принятых уполномоченными органами международных организаций.
Первая связана с вопросом, являются ли решения международных организаций источниками международного права. Вторая - имели ли органы, принимавшие решения, законотворческие компетенции в объектной сфере, и третья - были ли эти конкретные решения законотворческими [12, р. 95].
Профессор К. Скубишевский считает, что международное право как наука допускает компетенцию международных организаций в плане принятия таких решений, которые можно признать в качестве одного из источников международного права [13, р. 190]. Иного мнения придерживается проф. Р. Бежанек, утверждающий, что решения международных организаций не имеют ранга источника международного права, что можно говорить только о том, что они лишь в некоторой мере являются источниками международного права, подчеркивая в то же время, что правовой характер решений, например Генеральной Ассамблеи ООН, все еще является предметом научных дискуссий [14, р. 116-118]. Можно выделить несколько факторов, определяющих значимость решений, принимаемых международными органами, но в то же время несомненно то, что предмет решения имеет вес проблемы.
Формальные решения, касающиеся процедуры обсуждения, выраженные в форме постановления, никогда не будут иметь большого значения. Ранг постановления, принимаемого международными органами, определяется тем, насколько широка его поддержка, сколько стран готовы воплощать это решение в жизнь [15, р. 37-47]. В числе факторов, определяющих значимость решения, следует отметить их морально-политический аспект, ибо трудно счесть «морально безупречным» решение, проголосованное вопреки всеобщему мнению международной общественности, или же решение, принятое небольшим, формальным большинством голосов (например, только сверхдержавами, политическими группировками или государствами только одного из регионов).
Принятое при таких обстоятельствах решение может вызывать сомнение. Приступая к осуществлению решений специализированной организации, государство не принимает на себя никаких новых обязательств, потому что такие решения не создают новых норм международного права. И тем не менее они являются важными этапами в процессе создания норм. «Процесс создания норм международного права является, прежде всего, процессом согласования воли государств. В качестве исходного элемента этого процесса можно считать обмен мнений между государствами, совещания, консультации. Процесс этот завершается только тогда, когда после выработки текста соглашения текст принимается государствами и тем самым признается ими в качестве международно-правового акта, имеющего для них обязательную силу» [16, с. 404-410].
Поэтому важнейшим компонентом нормотворческого процесса в области международного права следует признать сознательное подчинение государства согласованному тексту данного постановления. Аналогичная ситуация имеет место и тогда,
когда принятое органом международной организации решение выражено в форме многосторонней конвенции. Нормами международного права решения становятся только тогда, когда они подписаны и ратифицированы соответствующим количеством государств, указанным в итоговых решениях конвенции [17, р. 72].
Особого внимания заслуживают работы Комиссии Международного Права ООН, направленные на кодификацию международного права. Принимая во внимание глобальные проблемы международных отношений, а также в связи с интернационализацией международной жизни проф. Я. Гиляс считает, что этот тематический круг невозможно охватить кодификацией, поскольку слишком сильно связан он с политикой или экономикой государств, или, например, в случае интернационализации он должен был бы зависеть от пересмотра Устава ООН, что в будущем представляется невозможным из-за наличия противоречий в интересах различных государств [18, р. 159-168].
Имеет ли постановление международного органа правовое значение определяется в зависимости от статуса постановления, ибо не все постановления имеют характеристику обязательных в правовом отношении решений. Некоторые из них могут иметь характер рекомендаций, не имеющих юридической силы. Поэтому каждое из решений, принимаемых соответствующими органами международных организаций, и не выполненное страной-членом, влечет за собой определенные правовые последствия в виде ответственности за нарушение этой страной решений международного права. В случае рекомендаций обязанность их выполнения страной-членом отсутствует, то есть неследование рекомендациям организации не влечет за собой правовых последствий и страна-член не несет ответственности в части нарушения права.
Масса специализированных организаций, таких как МОТ, ЮНЕСКО, ФАО и другие, имеющих потенциальные возможности в решении современных глобальных проблем, ведут деятельность, состоящую в становлении новых норм международного права. Несколько иная законотворческая деятельность отличает такие специализированные международные организации, как ВОЗ и ИКАО, их деятельность определяется как внешняя регламентация [19]. Такого рода постановления имеют свою юридическую силу без того, чтобы их ратифицировать, потому что страны-члены этих организаций через принятые и одобренные уставы как бы заранее соглашаются с обязательным характером принимаемых решений. Здесь, однако, действует правило оговорки (возражения), состоящее в том, что данное государство (после предварительного объявления этого факта организации, в соответствии с предусмотренной в организации процедурой) может отойти от полной или частичной реализации решений. Этот факт не влечет за собой никаких последствий, что остается в полном согласии с принципом добровольности, признаваемым в правовом отношении этими организациями. Этот принцип устанавливает полную добровольность в принятии на себя странами-членами новых обязательств.
Изменения в уставах специализированных организаций в большинстве случаев производятся на основе решения общего собрания, принимаемого большинством голосов, и вступают в силу после ратификации их соответствующим большинством стран-членов. Иногда, однако, приходится отступать от принципа ратификации изменений в уставе. Речь идет о внесении в уставы незначительных поправок, не налагающих на страны-члены новых обязательств. Такие изменения имеют обязательную силу для всех стран, даже для тех, кто не голосовал за их принятие и не выразил согласия с ними в ходе ратификации. Этот последний случай можно обосновать с точки зрения права тем фактом, что страны, вступившие в организацию и будучи ее членами, соглашаются своим молчанием на внесение разного рода изменений в устав организации. В противном случае за ними всегда остается право выхода из организации, изменившийся устав которой больше не отвечает их интересам. Впрочем, выход из организации имеет и свои минусы: на практике это означало бы добровольный отход страны от международного сотрудничества в рамках данной организации и сознательное лишение себя разнообразных выгод, связанных с сотрудничеством в рамках организации.
Как справедливо заметил В. Моравецкий, «в определенном смысле страна-член находится в ситуации нажима на нее и вынуждена выбирать между меньшим злом, состоящим в уступках не слишком считающимся с ее мнением поправкам к уставу, и большим злом, которое может представить потеря тех выгод, которые страна имела от участия в организации» [20, р. 402].
До сих пор, однако, не было случая выхода из международных организаций по причине протеста против навязывания кому-нибудь из ее членов изменений в уставе.
Из вышесказанного однозначно следует, что рекомендации, даваемые международными организациями, являются всего лишь индикаторами, которым страна-член может, но вовсе не обязана, следовать. Впрочем, формулировки этих рекомендаций имеют характер скорее информации, чем приказа. Их язык - мягкое выражение мнения, выражение надежды на то, что данной рекомендации будут следовать, обращение внимания на существующую проблему, обращение к государству, или деликатные уговоры одной из стран, предпринимаемые мощной организацией.
Государства, ратифицировавшие принятые системой Объединенных Наций конвенции, обязаны соблюдать содержащиеся в этих конвенциях решения. Принятые в рамках Объединенных Наций конвенции оказывают как непосредственное, так и косвенное воздействие на внутренние законодательства стран-членов. Непосредственное влияние имеет место тогда, когда в соответствии со своим внутренним правом государство ратифицирует конвенцию, в связи с чем обязывает в правовом отношении соблюдать ее положения на своей территории. О косвенном влиянии мы можем говорить тогда, когда существование норм международного права оказывает позитивное воздействие на развитие внутреннего законодательства [21, р. 144].
Решения ООН и специализированных международных организаций имеют, как правило, характер рекомендаций. Устав ООН в статье 10, определяя компетенции Генеральной Ассамблеи, ограничивает их лишь «обсуждением всех вопросов или дел и выдачей рекомендаций членам» [22, р. 91]. А потому принимаемые Генеральной Ассамблеей ООН (а это орган, не имеющий компетенции для принятия решений законотворческого характера) решения не имеют такого характера. Уточненные таким образом, они не нарушают принципов суверенного равенства стран-членов, не вызывают при этом ощущения внезапного вмешательства в суверенитет и «независимость того государства, в отношении которого дается рекомендация. Это остается в полном соответствии с характером этих организаций, ибо главная черта международных организаций - принцип совместной координации процедуры, или совместные поиски таких решений, которые могли бы быть приняты всеми или большинством стран-членов организации при одновременном отказе от навязывания своей воли. Поэтому не подлежит сомнению факт, что международные организации имеют характер координаторов и консультантов, что, впрочем, следует из того, что их рекомендации носят характер пожеланий. Несмотря на техническую легкость принятия решений рекомендательного характера международными организациями, они -необычно эффективное средство воздействия на поведение государств, так как часто приводят к «смыканию рядов» в совместных акциях стран-членов, намечают направления действий и придают необходимую форму международному сотрудничеству.
В науке, занимающейся проблемами международного права, мы можем встретить точку зрения, по которой резолюции Генеральной Ассамблеи имеют обязывающий характер. Такого рода утверждения касаются, в частности, признания некоторыми учеными Нового Международного Экономического Порядка, одобренного Генеральной Ассамблеей ООН, в качестве юридически обязывающего [23, р. 101]. Другие авторы, напротив, трактовали резолюции Генеральной Ассамблеи как «исполнительные соглашения» [24]. Не вдаваясь в теоретическое рассмотрение проблемы, следует ясно заявить, что решения или резолюции, принятые органами международных организаций, не имеющих закрепленных в уставе правовых полномочий для принятия юридически обязывающих решений, не могут ни в малейшей степени трактоваться как юридически обязывающие.
Особенное место (потому что первое) в иерархии важности занимают требующие отдельного разговора решения Совета Безопасности ООН. Они принимаются только в самых важных для всеобщего мира и безопасности случаях. Статья 24 Хартии налагает на Совет Безопасности ответственность за поддержание международного мира и безопасности. Согласно этой статье, страны-члены, возложив (по принципу консенсуса) на Совет Безопасности ответственность за мир, признают, что Совет действует от имени всех членов. Безоговорочное выполнение решений Совета Безопасности следует из статьи 25, гласящей: «члены ООН будут принимать и выполнять решения Совета Безопасности» [25].
Самые большие заслуги в вопросе деятельности, касающейся решения глобальных проблем, имеет деятельность ООН в социальных сферах, особенно - связанных с экономической, демографической проблематикой и вопросами защиты и формирования природной среды человека и его здоровья [26, р. 91-106]. Отмеченные выше проблемы входят в состав пакета, определяемого как «глобальные проблемы современности». Участие ООН проявляется в трех ипостасях: концептуально-программной, нормотворческой и оперативной [27, р. 122-126].
В 70-е гг. ООН принимала во внимание возможность предпринять так называемые «глобальные переговоры», причем понятие «глобальные» относилось к пространственному аспекту явления, не затрагивая по сути глобальные проблемы. Глобальные переговоры касались лишь сферы международных экономических отношении [28, с. 791-798]. Так называемая Программа III Декады Развития ООН [29, р. 106-120] и принятые на XXXV сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюции [30, р. 264-265] отмечали, что глобальные переговоры должны были рассмотреть следующие проблемы: энергетическую, сырьевую, международной торговли и круг финансово-валютных проблем [31, р. 151]. Отсутствие заинтересованности высокоразвитых стран в решении представленных выше проблем привело вместо глобальных переговоров к эскалации требований развивающихся стран [32].
Очередная социальная проблема, входящая в глобальную проблематику, касается природной среды обитания человека. Необходимость принятия решений на международном уровне, которые касались бы сотрудничества в области защиты природной среды, впервые была сформулирована в Докладе «Человек и его среда» Генерального Секретаря ООН У Тана в 1969 г. У Тан считал, что будущая система международных органов будет «глобальным властным органом», способным реализовать свои решения с помощью приданных ООН сил [33]. Дальнейшие предложения развивали содержание Доклада и делали акцент на развитии международного сотрудничества в области защиты природной среды как через расширение сферы деятельности уже имеющихся органов ООН, так и через создание новых институтов [34, р. 8]. Необходимость рационализации, по мнению Генерального Секретаря, должна привести к созданию специализированных органов - неких институтов, способных, во-первых, стабилизировать существующую систему и, во-вторых, более эффективно решать проблемы, стоящие перед государствами. Здесь можно выделить три основные функции процесса институционализации:
1) интеграция участников с целью совместных предприятий,
2) стабилизация группы сотрудничества,
3) придание правовой формы целям всей группы и целям отдельных участников [35, р. 105-106].
Очередной инициативой в области защиты среды обитания человека была Стокгольмская конференция (1972 г.), в ходе которой впервые велась дискуссия относительно рационального хозяйственного использования природных ресурсов земли и контроля загрязнения среды [36]. Высокоразвитые и развивающиеся страны представили на ней так называемые «права человеческой семьи», понимаемые как право на здоровую и удобную среду обитания, право на достаточное количество продовольствия, на жилье, на чистую воду, на общедоступность средств регулирования размера семьи. В итоговых документах, адресованных правительствам разных стран, агентствам ООН и другим международным организациям, были уточнены приоритеты, было предложено участие в
конкретных мероприятиях, направленных на защиту воздушного и водного бассейнов, почвы, флоры и фауны. На основе решений Стокгольмской Конференции в 1973 г. была развернута Программа Объединенных Наций по Защите Природной Среды (UNEP) [37]. Вопросы международного сотрудничества в области защиты природной среды, решавшиеся в рамках программы UNEP, можно отнести, с одной стороны, к компетенции Генеральной Ассамблеи (ст. 13 Устава ООН), а с другой, в соответствии со ст. 62 Устава ООН, к компетенции Экономического и Социального Совета (ECOSOS). 1 января 1973 г. Генеральная Ассамблея ООН (глава II, рез. 2997) создала Фонд Природной Среды. Резолюция предусматривала поступающее из добровольных пожертвований финансирование тех программ, которые касались проводимых в рамках ООН мероприятий, решений Стокгольмской Конференции и UNEP [38, р. 90-101].
В переданном в руки Генерального Секретаря ООН в ходе 42 Сессии Генеральной Ассамблеи ООН меморандуме констатировалось: «Единство мира, его взаимосвязи и взаимозависимости полнее всего проявляются в природе и окружающей нас среде, сохранение которой является частью общечеловеческих усилий в создании всеобщей безопасности. Необходима... разработка глобальной стратегии защиты природной среды и рационального использования природных ресурсов, которая учла бы комплекс существующих и нарождающихся экологических проблем и наметила бы конкретный план действий по их решению». Содержание этого меморандума нашло свое практическое отражение в резолюции 42 Сессии Генеральной Ассамблеи ООН, принятой 7 декабря 1987 г. В преамбуле резолюция подчеркивает, что «крупные политические, экономические и социальные перемены, а также научный прогресс, имевшие место с тех пор, как был принят Устав ООН, и наиболее актуальные и острые проблемы дня сегодняшнего дня - ликвидация угрозы мировой войны, ядерной войны - придают растущее значение целям и принципам Устава и делают насущно необходимым эффективное их использование в политике государств» [39].
Подписанный в 1987 г. в Монреале Протокол о веществах, разрушающих озоновый слой, и вступивший в действие в 1989 г., предусматривал деятельность, направленную на решение проблемы разрушения озонового слоя [40]. В марте 1989 г. в Базеле была подписана Конвенция о перемещении через границы опасных осадков. Совместная группа Программы по Защите Среды ООП и Международной Метеорологической Организации исследовала темп и характер происходящих климатических изменений и их потенциальные экологические и экономические последствия, а результаты исследований были представлены на второй всемирной климатологической конференции в Лондоне в 1990 г. ООН предприняла ряд исследований, затронувших многие из ключевых экологических вопросов, в том числе и их связь с развитием. Более того, филиалы ООН решительно стремились внедрить в программы развития вопросы защиты среды и природных ресурсов [41, p. 178186]. Во второй раз после подписания Монреальского Протокола в целях скорейшего полного запрещения производства фреоносодержащей продукции в 1992 г. в Копенгагене прошла конференция, назначившая 1 января 1996 г. днем, когда полностью прекращено производство фреонов [42].
Очередная глобальная проблема, которой ООН посвящает много внимания, - это современная демографическая проблема. Вовлеченность ООН в эту проблему до 70-х гг. была небольшой. Именно в 70-е гг. произошел перелом. На состоявшейся в 1974 г. конференции в Бухаресте было заявлено, что демографическая политика стала интегральной частью социально-экономической политики. Была подчеркнута необходимость
сознательного материнства, при этом не устанавливались какие-либо общемировые нормы размеров семьи. Оценкой задач, намеченных во время бухарестской конференции, занялись представители разных стран на конференции в Мехико-Сити в 1984 г. Там задумались над влиянием демографических проблем на бедность, деградацию природной среды, на миграционные потоки.
Одобрение получил курс проводившейся ООН «демографической политики» [43, p. 117-130].
Девяностые годы ознаменовались новыми всемирными конференциями, проводившимися под эгидой ООН, на которых преобладала демографическая тематика. Так, Вторая Конференция ООН, во время которой была принята Декларация по вопросам среды и развития, называемая иначе «Хартией Земли», а также Глобальная Программа Действий, называемый AGENDA-21, прошла 3-14 июня 1922 г. в Рио-де-Жанейро [44, p. 125-140]. В качестве руководителей делегаций она собрала многих глав государств и правительств. На ней было решено, что очередная встреча состоится в 2012 г. Декларация состоит из 27 принципов будущих прав и обязанностей всех членов международного сообщества. Программа AGENDA-21 определила основные социальные, экономические и экологические проблемы современного мира и наметила направления деятельности по их преодолению. Очередная конференция прошла в Каире в 1994 г. [45]. Наличие (как и во время конференции в Рио) высоких государственных функционеров, стоящих во главе делегаций, стало правилом для всемирных конференций, придавая тем самым все более высокий формальный и содержательный ранг. В ноябре 1996 г. состоялся «Продовольственный саммит ФАО» [46, p. 107-120], во время которого, в частности, обсуждалась
продовольственная ситуация в мире, а также была сделана попытка уточнить условия, которые должны способствовать исчезновению голода на Земле.
Особое значение в вопросе решения современных глобальных проблем ООН придает праву на развитие как одному из прав человека [47].
Усилия ООН в деле всестороннего прогресса, охватывающего все международное сообщество, были отражены в «Декларации о праве на развитие», принятой резолюцией 41/128 Генеральной Ассамблеи ООН от 4 декабря 1986 г. В резолюции ООН A/Res/35/56 развитие определяется как «глобальный экономический, социальный, культурный и политический процесс, целью которого является постоянное повышение уровня благосостояния всего сообщества и всех его членов на основе их активного участия в подготовке и реализации программ развития и справедливого распределения благ, явившихся результатом развития» [48]. Взаимозависимость между широко понимаемым развитием и правами человека нашла свое отражение в Декларации по вопросам социального прогресса и развития, и в Резолюции 32/130 Генеральной Ассамблеи ООН.
В Декларации присутствует универсальный подход к вопросам развития, на международную общественность возлагается ответственность за реализацию права на развитие. С правовой точки зрения, такого рода формула может вызвать возражения, поскольку использование термина «международная общественность» в качестве обозначения субъекта прав и обязанностей не до конца понятно, тем более что груз всяческих обязанностей в реализации положений Декларации возлагается на государства. Наиболее сложным и противоречивым в работе по подготовке Декларации было определить, кто является субъектом права на развитие. Итоговая формула, допускавшая наличие множественности субъектов, сделала возможным то, что Декларация была представлена Генеральной Ассамблее, хотя и не стала поводом для сближения позиций относительно субъектов права на развитие [49, p. 169].
Принимая во внимание нынешнее нормативное состояние, характеризующееся преобладанием требований над обязанностями государств, следует заявить, что право все еще остается в сфере требований, а исполнение надежды на то, чтобы оно приобрело нормативную форму, следует отнести в далекое будущее [50, p. 103-112].
Большое значение в работе Организации Объединенных Наций, касающейся глобальной проблематики, занимает сотрудничество с собственными филиалами. Примером такого рода деятельности ООН является предложение в адрес Всемирной Комиссии по вопросам Природной Среды и Развития (World Comission on Environment and Development) подготовить доклад на тему общего будущего [51]. Несмотря на связь Комиссии с правительствами и подконтрольность ООН, Комиссия фактически была независимым
органом. Ее мандат ставил перед ней три основные задачи: анализ актуальных проблем природной среды вместе с выработкой точки зрения на ее развитие, формулировка реалистических предложений относительно решения этих проблем, и предложение новых форм международного сотрудничества в деле их решения. По мнению комиссии, сложный характер глобальных проблем создает трудности для институций, работающих не только в отдельных странах, но и в международном масштабе, потому что они организованы по принципу узкой специализации. В докладе подчеркивается, что реакции правительств на необходимость быстрых и глубоких изменений негативны. Правительственные и международные институты перед лицом глобальных проблем предпочитают сохранять независимость и действовать на относительно узком пространстве входящих в их компетенцию вопросов и решений. По мнению авторов доклада, падает доверие к международным организациям и приходит конец некогда уделявшейся им поддержке. В то же самое время растет необходимость эффективного международного взаимодействия в плане урегулирования вопросов, возникающих в силу зависимости стран друг от друга. Авторы приходят к выводу, что решение глобальных проблем требует смены ориентиров как у государств, так и у международных организаций, и что эта переориентация является одной из главных организационных задач девяностых годов [52].
Этот вывод нашел свое отражение на упоминавшемся выше «Всемирном Саммите», состоявшемся в Рио-де-Жанейро. Участвовавшие в нем правительства приняли решение создать Комиссию Объединенных Наций по Вопросам Равномерного Развития. В июле 1993 г. Президент Соединенных Штатов созвал отдельный, Президентский Совет по Вопросам Равномерного Развития. Тот факт, что в 70-ти остальных государствах были предприняты аналогичные шаги, позволяет выразить убежденность, что придет время конкретных дел, сопровождаемых четкой правовой регуляцией в этой сфере.
Деятельность Организации Объединенных Наций в области решения глобальных проблем встречается также с острой критикой. Она касается невозможности решения этих проблем в связи с отсутствием правового подкрепления со слишком старой ее структурой, с отсутствием точно определенных полномочий отдельных филиалов, с порочной практикой, состоящей в спорах относительно компетенции и в дублировании мероприятий, со слабым институциональным развитием, с финансовыми трудностями, с попыткой политизации на форумах ООН глобальных проблем.
Многолетний сотрудник Секретариата ООН, автор книги о необходимости реформирования ООН, М. Бертран считает, что современную международную политику отличает противоречие между набирающим силу национализмом и уменьшающейся способностью государств решать многие проблемы. Тем временем эти проблемы часто перерастают даже возможности существующих международных организаций, особенно ООН [53].
Сторонники реформирования Организации Объединенных Наций полагают, что со времени принятия Устава ООН произошла смена двуполюсной схемы на многополюсную, выросло количество независимых государств, и тем самым выросло количество социальных, хозяйственных и национальных проблем. Все это требует выработки для ООН таких новых направлений, которые отвечали бы актуальным нуждам международного сообщества. Появляющиеся в последнее время предложения по улучшению дел в этой области - суть требования усиления концептуальных и координационных функций ECOSOC, в частности -путем повышения представительского ранга государств, заседающих в этой комиссии. Аналогичный подход проглядывается и в предложениях по учреждению должности наделенного большими полномочиями Заместителя Генерального Секретаря ООН по вопросам международного экономического сотрудничества и устойчивого развития. Предлагается также реформа самого Совета Безопасности, которая должна затронуть количество постоянных его членов, обладающим правом вето [54, р. 221-222]. По мнению реформаторов, усовершенствования должны коснуться также контактов и форм отношений между ООН и ее специализированными организациями [55, р. 122].
Таким образом, сторонники изменений положительно оценивают деятельность ООН по демографическим и экологическим вопросам, критически в то же время относясь к другим областям деятельности ООН, особенно - к связанным с глобальными проблемами. Они утверждают, что работа ООН в этой области сводилась в принципе к отслеживанию ситуации, формулировке выводов и выдаче рекомендаций. Этот критический тон смягчается в оценке сотрудничества ООН с международными, национальными, публичными и частными исследовательскими организациями. В этом сотрудничестве видится возможность выработки такой программы, которая служила бы решению современных глобальных проблем. Из всего вышесказанного следует, что роль ООН в современном мире должна существенно вырасти, потому что имевшая до сих пор место практика, несмотря на все ее явные огрехи, указывает на то, что лишь только благодаря ООН можно облегчить решение массы проблем, выходящих на глобальный уровень. В наше время такой процесс не может пройти бесконфликтно. Необходимость решения появляющихся проблем в категориях глобального по сути мышления, постоянный поиск новых форм улучшения руководства системой, которую созидает вся планета, - вот главные задачи для Организации Объединенных Наций в XXI в.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ И ПРИМЕЧАНИЯ
1. За все время своей деятельности Совет Безопасности рассмотрел свыше 150 ситуаций, ставивших под угрозу международный мир и безопасность.
2. Современные международные отношения. М., 2001.
3. К числу этих организаций могут быть добавлены еще четыре, которые официально не имеют статуса специализированных учреждений, но действуют под эгидой ООН или на основе специальных соглашений с ней. Имеются в виду Конференция ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД), Программа развития ООН (ПРООН), Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП) и Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ).
4. Международная Организация Труда существует с 1919 г.; Всемирный Почтовый Союз - с 1874 г.; Международный Союз Электросвязи - с 1865 г.
5. Правило «одно государство - один голос» в этих организациях не применяется. Голоса между участниками распределяются с учетом вложенного капитала.
6. Неядерные государства - участники Договора о нераспространении ядерного оружия (1968 г.) - должны заключать с МАГАТЭ специальные соглашения о контроле за своей деятельностью в области мирного использования ядерных материалов и оборудования. Возникшая в результате система «гарантий МАГАТЭ» охватывает почти 80 государств; под контроль агентства поставлено свыше 900 ядерных реакторов и установок, использующих ядерные материалы.
7. Kegel Т. Organizacje miedzy'narodowe we wspotczesnym swiecie (в:) Wspolczesne stosunkimi dzynarodowe, Wroclaw, 1995.
8. Morawiecki W. Narody Zjednoczone. Zamierzenia i rzeczywistosc, Warszawa, 1970.
9. Организации, действующие в интересах социально-экономического развития народов, - это, прежде всего, Экономическо-Социальный Совет (ЭКОСОС) вместе со своими пятью региональными комиссиями (по вопросам Социального развития, Устойчивого развития, Демографии, Положения Женщин, Наркотиков). Кроме того, консультационные комитеты и департаменты Секретариата ООН. Особо следует подчеркнуть роль таких институтов, как Программа Развития Объединенных Наций (UNDP), Программа Объединенных Наций по Деятельности в Области Народонаселения (UNEPA), Программа Объединенных Наций по Охране Окружающей Природной Среды (UNEP). А кроме того, специализированные агентства ООН: Всемирная Организация Здравоохранения (WHO) и Сельскохозяйственная и Продовольственная Организация (FAO). Об
этом также см.: Шибаева Е. А. XXVII Съезд КПСС и глобальные проблемы современности (международно-правовой аспект). Вестник Московского университета. Серия 11. Право. № 6. 1986.
10. Aniol W. Narody Zjednoczone wobec problemow spolecznych. Warszawa, 1988.
11. В некоторых случаях Генеральный Секретарь ООН может обратиться к правительствам стан с просьбой предоставить специальные доклады относительно выполнения решений резолюций. По-другому следует подходить к рассмотрению обязанности предоставления государствами докладов о выполнении рекомендаций Международной Организации Труда (ILO).
12. Menkes J. Nowy midzynarodowy lad ekonomiczny. Studium prawnomidzynarodowe. Katowice, 1988.
13. Skubiszewski К. Uchwaty prawotworcze organizacji midzynarodowych. Przeglqd zagadnien i analiza wstpna. Poznan, 1965.
14. Bierzanek R., Symonides J. Prawo miqclzynarodowe publiczne. Warszawa, 1985.
15. Kegel Т. Proces podejmowania uchwal (в:) Organizacje w stosunkach miedzynarodowych. Istota, mechanizmy dziatania, zasieg. Wroclaw, 1997.
16. Тункин Г.И. Теория международного права. М., 1970.
17. Самые большие достижения в этой области имеет Международная Организация Труда, принявшая за 1919-1989 гг. более 169 конвенций, из которых свыше 115 было осуществлено на практике. Аналогичными результатами может гордиться также Совет Европы, который за сорок лет своего существования принял 116 конвенций, из которых 104 было реализовано. Z.M. Dohwa-Klepacki, Encyklopedia Organizacji Midzynarodowych. Warszawa, 1997.
18. Подробнее см.: Gilas J. Rozwoj i kodyfikacja prccwa midzynarodowego w praktycznej dzialalnosci ONZ: Potrzeba artykulacji nowych form i wzorcow zacho-wan si panstw. (в.) Narody Zjednoczone miedzy oczekiwaniem a spehiieniem, Wroclaw, 1995.
19. Соответствующие органы этих организаций на основании устава получают право принимать решения по определенным вопросам, направленным на унификацию технических норм и введение общих стандартов.
20. Morawiecki W. Указ. соч.
21. Больше всего конвенций ратифицировала Франция - 240. К числу государств, ратифицировавших свыше 200 конвенций, кроме Франции, относятся только 6 европейских государств: Бельгия, Дания, Голландия, Норвегия, Великобритания и Италия. От 100 до 200 конвенций ратифицировали только 16 европейских государств, в число которых входит и Польша (138 конвенций), остальные европейские государства ратифицировали от 34 до 100 конвенций, США - 112, Канада - 80. В Латинской Америке 8 государств ратифицировали от 121 до 180 международных конвенций. Наименьшее количество международных конвенций ратифицировали малые островные государства бассейна Карибского моря. Максимальное количество ратифицированных конвенций в Африке принадлежит Тунису (100), страны Ближнего Востока, Юго-Восточной Азии и Африки ратифицировали менее 60 конвенций. Наибольшее количество конвенций у стран Азии и Африки ратифицировали страны, участвующие в движении неприсоединения (Марокко - 83, Гана - 81, Индия - 80, Ирак - 77, Алжир - 77. Австралия ратифицировала 96, а Новая Зеландия - 90 конвенций. См.: Otok S. Geografía polityczna. Warszawa, 1977.
22. Karta Narodow Zjednoczonych, Dz.U. 1947. № 23. Poz. 90.
23. Такая позиция проистекала не столько из широкой трактовки положений Хартии Объединенных Наций, сколько из правила contra legem. (Menkes J. Указ. соч.)
24. Авторы, о которых идет речь, выискивали схожесть с так называемыми Люксембургскими Соглашениями, заключенными в январе 196 г. министрами иностранных дел стран-членов ЕЭС.
25. Karta Narodow Zjednoczonych, Dz.U. 1947. № 23. Poz. 90.
26. Cp.: Aniol W. Dziatalnosc ONZ w dziedzinach spolecznych, Sprawy Miedzynarodowe. 1985. № 10.
27. Aniol W. Europe/ski fm de siec/e. Przeobrazenia struktur miedzynarodowych. Warszawa, 1996.
28. Итоговое коммюнике конференции по международному экономическому сотрудничеству. Париж, 3 июня 1977 года. ZD. 1977. № 6.
29. International Development Strategy/or the Third United Nations Development Decade. Resolutions and decissions adopted by the General Assembly during it's Thirty-Fifth Session. 16 September-17 December 1980, 15-16 January, 2-6 March and 11 May 1981. General Assembly Official Records Thirty Fifth Session Suplement nr 48. New York, 1981.
30. Consolidation and progressive development of the principles and norms of international law to the legal aspects of the New International Economic Order. Resolutions and decissions adopted by the general Assembly during it's Thirty-Fifth Session. 16 September-17 December 1980, 15-16 January, 2-6 March and 11 May 1981. New York, 1981.
31. Menkes J. Указ. соч.
32. См.: Конференция Министров Иностранных Дел Неприсоединившихся стран, Дели, 9-13 февраля 1981. Итоговая декларация VII Конференции Глав Неприсоединившихся Государств и Правительств, Дели 7-12 марта 1983. Декларация министров иностранных дел «группы 77», принятая в Нью-Йорке 8 октября 1982 г. Resolution А/3 7/544, Annex 1. Само название «группа 77» возникло перед I конференцией ЮНКТАД (Женева 1964 г.), собравшей 77 развивающихся стран. Несмотря на то, что в настоящее время группа эта насчитывает более 100 стран, название осталось без изменения. В международном праве существует норма, определявшая государство как развивающееся.
33. U.N. Press Relase SG/SM/1259/1970. Польское издание: Raport Sekretarza Generalnego U. Thanta. Czlowiek ijego srot/owisko, Biuletyn Polskiego Komitetu do spraw UNESCO, Warszawa, 1970.
34. Law, Institutions and Global Environment. New York, 1972.
35. Ciechanski J. System ONZ jako przejaw instytucjonalizacji slosunkow mie zynarodo vych, Sprawy Miedzynarodowe. 1986. № 5.
36. Конференцию подготовил созданный в соответствии с резолюцией 2581 (XXIV) ГА ООН от 15 декабря 1969 г. В комитет входили представители 27 государств. Конференция прошла 5-16.06.1972 г. и завершилась подписанием Декларации Конференции Объединенных Наций по вопросам Среды обитания человека A/CONF. 48/14, с. 2-7, и так называемый «План действий» (Action Plan). О порочной практике политизирования столь важной темы свидетельствует тот факт, что Польша и тогдашние социалистические страны в связи с недопущением ГДР к участию в Конференции не приняли в ней участия в знак протеста.
37. Документом, определяющим систему и компетенции UNEP, является принятая на 2112 пленарном заседании 15 декабря 1972 г. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 2997 (XXVII): «Организационные и финансовые мероприятия в области международного сотрудничества по вопросам окружающей среды».
38. Timoszenko A.S. Wspolpraca midzynarodowa w zakresie ochrony srodowiska naturalnego w ramach ONZ, Sprawy Miedzynarodowe, 1987. № 7.
39. Там же.
40. Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer, U.N Environment Programme, Nairobi, 1987. Потенциальной угрозой для «защитного слоя земли» оказались фреоны. Об этом факте впервые в 1974 г. заявили два ученых из Калифорнийского Университета на Риверсайд - Шервуд Роуланд и Марио
Молина. Они предостерегали, что попадание этих химических соединений в атмосферу может разрушить озоновый слой, защищающий все формы жизни на земле от вредоносного воздействия ультрафиолетовых лучей.
41. Perez de Cuellar J. ONZ w pol wieku po wr-zesniu 1939 roku. Sprawy Miedzynarodowe № 12/1989. Р. 7-28 ; Perez de Cuellar J. The. United Nations and World Politics // Kegley Jr. Ch.W., Wittkopf E.R. The Global Agenda. Issues and Perspectives. Second edition. New York, 1988.
42. Стоит отметить обязательства стран-членов Европейского Сообщества прекратить производство фреона к 1994 г. Решения Европейского Союза № 3952, Брюссель, декабрь 1992 г.
43. Подробнее см.: ONZ a problemy ludnosciowe, Sprawy Miedzynarodowe. 1979. № 9.
44. Полный текст документов Конференции в Рио-де-Жанейро был опубликован на английском языке: The Earth Summit: The United Nations Conference on Environment and Development (UNCED). S.P. Johnson. London, 1993. Полное издание текста на польском языке в: Koztowski S. Rio. Poczqtek ery ekologicznej - Szczyt Ziemi, Lodz, 1993. 'Подробнее см.: Nowak A. Od pomocy do wspoipracy: Programy rozwojowe ONZ i ich efektywnosc // Narody Zjednoczone miedzy oczekiwaniem a spelnieniem. Wroclaw, 1995.
45. Evans G. Cooperating for Peace. The Global Agenda for the 1990 and Beyond, St. Leonards NSW 2065, Australia. Польское изд.: Wspolpraca dia pokojii. Agenda globalna na lata dziewiecdzsesiqte i nastepne. Warszawa, 1994.
46. O'Brien P.M. Agricultural Productivity and the Global Food Market // The Global Agenda. Р. 394-409. В общем виде специфика глобального сотрудничества в области продовольствия состоит в существовании в мировом масштабе достаточных продовольственных запасов. Основная проблема состоит в неравномерности использования ресурсов земли, равно как и неправильное распределение продуктов сельского хозяйства. Подробнее см.: Hopkins R., Puchala F. The Global Economy of Food. The University of Wisconsin Press. 1978. Р. 32 ; Bogacki-Rychlik J. Kierunki wspolpracy globalnej w dziedzinie zywnosci i surowcow, Sprawy Miedzynarodowe, 1985. № 3.
47. См.: материалы рабочей группы правительственных экспертов по вопросам права на развитие, работающей при Комиссии по Правам Человека ООП: Draft Declaration on the Right to Development (Compilation of the Proposals Made by the Members of the Working Group of Governmental Experts on the Right to Development)
- dok. ONZ E/CN.4/1983/11 тоже итоговый доклад группы экспертов - dok. ONZ E/CN.4/1985/11. Аналогичный характер имеют ссылки на понятие права на развитие, содержащееся в рез. Г.А.ООН. См.: например, рез. ООН A/Res/32/130, A/Res/37/199- A/Res/46, A/Res/36/133.
48. International Development Strategy for the Third U.N. Development Decade dok. ONZ A/Res/35/56. См. также: Sladkowski J. Prawnomiedzynarodowe znaczenie pojeaa «rozwoj» w praktyce Organizacji Narodow Zjednoczonych Warszawa, 1986 ; Kenig-Witkowska M.M. Kategoria rozwoju w stosunkach miqdzynarodowych i ich systemic normatywnym. Warszawa, 1987.
49. Там же.
50. Подробнее: Kowalski Р. Midzynarodowe koncepcje prawa do rozvoju j'ako now ego prow a czlowieka, Sprawy Miedzynarodowe. 1987. № 10.
51. В первый раз Комиссия собралась в октябре 1984 г., а свой доклад опубликовала через 900 дней, то есть в апреле 1987 г. Работой Комиссии руководила Гро Харлем Брунтланд, ставшая впоследствии премьер-министром Норвегии. В состав Комиссии входили министры иностранных дел, специалисты в области финансов и планирования, специалисты по вопросам аграрной, научной и технической
политики. Настораживает отсутствие в составе Комиссии юристов, специалистов по международному праву.
52. Our Common Future. World Commission on Environment and Development. Oxford Unwerity Press. Oxford;New York, 1987.
53. Woroniecki J. Propozycje reformy ONZ, Sprawy Miedzynarodowe. 1987. № 4.
54. Интересный взгляд на тему необходимости реформы Совета Безопасности высказал министр иностранных дел Австралии Гарет Эванс в публикации Cooperating for Peace, The Global Agenda for the 1990's and Beyond, 1993. Так, в частности, он предлагал Совету Безопасности расстаться с ушедшими в прошлое символами мощи и делать упор на коллективный процесс принятия решений.
55. Aniol W. Europeski fin de siecle. Указ. соч.
E.V. Shturba COOPERATION OF RUSSIA AND THE ORGANIZATION OF THE INCORPORATED NATIONS IN THE DECISION OF GLOBAL PROBLEMS
Kuban state university
In article the review and the analysis of activity of the United Nations under the decision various global questions - from repayment of local conflicts, before activity on improvement of a situation is given in the field of ecology and a demography. Long-term practice of cooperation of the United Nations with the international, national, public and private research organizations is analyzed. In this cooperation the opportunity of development of such program which would serve the decision of modern global problems sees.
Keywords: the United Nations Organization, international law, the international
organizations, ratification, a consensus, globalization.
