CC BY
68
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
СОСТАВ ВЫСШЕГО ОРГАНА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
(НА ПРИМЕРЕ ГОСУДАРСТВ СНГ)
АНДРЕЙ ВАДИМОВИЧ НЕЧКИН
Аспирант кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета
(Екатеринбург)
Рассмотрен состав Правительства РФ и правительств других государств СНГ, выявлены проблемы отечественного правового регулирования и предложены способы их решения с учетом опыта государств СНГ.
The article describes the staff of the Government of the Russian Federation and governments of other CIS states, the problems in the domestic legal regulation are identified and ways based on the experience of the CIS states to solve them are suggested.
Ключевые слова: Содружество Независимых Государств, исполнительная власть, правительство, состав правительства, Правительство РФ
Key words: the Commonwealth of Independent States, executive power, government, staff of the government, the Government of the Russian Federation
Во всех странах СНГ предусмотрено создание коллегиальных высших органов исполнительной власти общей компетенции (правительств). Их важной характеристикой является состав, т. е. круг должностных лиц - членов правительства.
Согласно Конституции Российской Федерации Правительство состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров1 (по сравнению с другими странами СНГ это узкий круг должностных лиц). В состав Совета министров Республики Беларусь, например, входят Премьер-министр, Глава Администрации Президента, Председатель Комитета государственного контроля, Председатель Правления Национального банка, заместители Премьер-министра, министры, председатели государственных комитетов, Руководитель Аппарата Совета Министров, Председатель Президиума Национальной академии наук Беларуси, Председатель Правления Белорусского республиканского союза потребительских обществ и иные должностные лица по решению Президента2.
Однако в научной литературе справедливо отмечается, что «формула действующей Конституции РФ допускает существование достаточно широкого состава Правительства»3. Так, в настоящее время в Правительстве РФ, помимо перечисленных в Конституции РФ и Федеральном конституционном законе «О Правительстве РФ» должностных лиц, можно выделить следующих.
1. Первый заместитель Председателя Пра-
вительства. Данная должность фигурирует исключительно в указах Президента о структуре федеральных органов исполнительной власти4. На наш взгляд, ее необходимо закрепить в ФКЗ «О Правительстве РФ», как сделано в некоторых странах СНГ. В Армении, к примеру, Правительство состоит из Премьер-министра и министров. Один из министров может быть назначен Президентом Армении (по предложению Премьер-министра) вице-премьером5. Причем логично предусмотреть именно одну должность Первого заместителя, ибо Правительство должно оставаться компактным органом и для более
U U
О
О
CQ
О
CQ <
О.
U
I.
* S
О и ^ ш
U U
ос ^ <
И
CQ
U
О
^ CQ
<
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
эффективной работы, и для экономии бюджетных средств.
2. Заместитель (Первый заместитель) Председателя Правительства - федеральный министр6 (двойная должность7). Думается, что подобная практика совмещения должностей не соответствует положениям ст. 11 ФКЗ «О Правительстве РФ», которые запрещают членам Правительства замещать другие должности в органах государственной власти, потому как Заместитель, а равно Первый заместитель Председателя Правительства, и федеральный министр - это три самостоятельные государственные должности РФ8. Отметим, что в последнее время совмещение должностей при формировании Правительства РФ не применяется, хотя в некоторых государствах СНГ оно активно используется. Так, в состав Правительства Казахстана, сформированного в апреле 2014 г., входят заместитель Премьер-
Кабинет министров состоит из Премьер-министра, его заместителей, министров и других руководителей центральных органов исполнительной власти17. В Кыргызстане Правительство включает Премьер-министра, первого вице-премьер-министра, вице-премьер-министров, министров и председателей государственных комитетов18. В Туркменистане в состав Кабинета министров входят заместители Председателя и министры, Президент может ввести в него и других должностных лиц, являющихся руководителями центральных органов исполнительной власти19. В Таджикистане Правительство состоит из Премьер-министра, его первого заместителя и заместителей, министров, председателей государственных комитетов20.
Включение в состав Правительства РФ лиц, обладающих полномочиями руководителя федерального органа исполнительной власти (по-
ВКЛЮЧЕНИЕ В СОСТАВ ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ ЛИЦ, ОБЛАДАЮЩИХ ПОЛНОМОЧИЯМИ РУКОВОДИТЕЛЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ОРГАНА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ (ПОМИМО МИНИСТЕРСТВА), ПРОТИВОРЕЧИТ БУКВАЛЬНОМУ СМЫСЛУ СТ. 26 ФКЗ «О ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РФ»
министра - министр индустрии и новых технологий и заместитель Премьер-министра -министр финансов9. Кабинет министров Украины включает вице-премьер-министра - министра регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства10. С точки зрения Р. М. Дзидзоева, совмещение должности заместителя главы правительства и должности министра «увеличивает функциональные возможности вице-премьера и акцентирует его координационную власть»11. Тем не менее следует согласиться с мнением С. Д. Хазанова о том, что «любая государственная должность предназначена для замещения одним физическим лицом»12. К тому же данные должности имеют различное функциональное предназначение13.
3. Федеральный министр - лицо, обладающее полномочиями руководителя соответствующего федерального органа исполнительной власти (помимо министерства)14.
В РФ подобные назначения уже не практикуются. В государствах же СНГ возможность включения федеральных министров в состав высшего органа исполнительной власти закреплена законодательно.
В Республике Казахстан в состав Правительства входят Премьер-министр, его заместители, министры и иные должностные лица15 (к примеру, Председатель Агентства по связи и информации16). В Республике Азербайджан
мимо министерства), противоречит буквальному смыслу ст. 26 ФКЗ «О Правительстве РФ», согласно ей федеральные министры обладают полномочиями руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Слово «соответствующих» является ключевым, указывая на руководителей именно министерств.
В научной литературе этот вопрос остается дискуссионным. Одни авторы толкуют положения ст. 26 расширительно и понимают под «соответствующими федеральными органами исполнительной власти» просто органы исполнительной власти21. Другие же полагают, что данная практика противоречит ст. 26, однако выступают за ее легализацию с целью обеспечения учета потребностей управленческой деятельности22.
С нашей точки зрения, верно утверждение о том, что «нормы о „приравненности" в статусе к федеральным министрам отдельных членов Правительства размывают единство конституционно-правового института федерального министра»23, а потому такая практика нежелательна и не подлежит легализации.
4. Федеральный министр (министр без портфеля24) - лицо, не обладающее полномочиями руководителя соответствующего федерального органа исполнительной власти. Выделяют две разновидности: 1) федеральный министр, полномочия которого установить
I •
* 5
О и ^ ш
и и
2 "
ш О
^ со
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
и и
О
О со О
со <
и
| *
* 5
О и
^ ш
и и
« ОС
^ <
и
* я
ш О
^ СО
< о.
трудно25 (данная должность учреждалась, как правило, под конкретных лиц, «участие которых в Правительстве должно было повышать его интеллектуальный потенциал»26. С уходом их с должности последние упразднялись); 2) федеральный министр, полномочия которого четко определены27. Его должность создается «с целью решения той или иной социально значимой проблемы»28. В состав Правительства РФ, сформированного в 2012 г., входит один министр без портфеля29. Подобные примеры есть и в государствах СНГ. Так, в состав Кабинета министров Украины по представлению премьер-министра Верховная Рада может назначать министрами лиц, которые не возглавляют министерства (однако их может быть не более двух)30. В Кабинете министров Украины 2014 г. есть один министр без портфеля31.
Включение в состав Правительства РФ министров без портфеля противоречит положениям ст. 26 ФКЗ «О Правительстве РФ», согласно которым федеральный министр должен обладать полномочиями руководителя соответствующего федерального органа исполнительной власти. Тем не менее в научной литературе большинство авторов считает, что практика включения в состав Правительства РФ министров без портфеля нуждается в законодательном оформлении32. С этим следует согласиться, поскольку иногда Правительству просто необходимо повысить свой авторитет и уровень доверия к себе в глазах граждан или разрешить какую-либо проблему, требующую координации усилий государства в лице его органов и гражданского общества. Кроме того, при формировании коалиционного правительства включение в него министров без портфеля позволяет достигнуть в правительстве равного представительства заинтересованных политических сил. Однако должность «министр без портфеля» не должна становиться синекурой, для чего, следуя опыту государств СНГ, необходимо законодательно ограничить количество таких должностей.
В ФКЗ «О Правительстве РФ» предусмотрена также должность Заместителя Председателя Правительства (федерального министра) - Руководителя Аппарата Правитель-ства33. В ст. 110 Конституции РФ и в ст. 6 ФКЗ «О Правительстве РФ» упоминаний о ней нет, более того, в ст. 11 ФКЗ предусмотрен запрет на совмещение должностей. М. К. Топоркова абсолютно справедливо отмечала, что «возглавлять Аппарат Правительства может либо Руководитель Аппарата Правительства - Заместитель Председателя Правительства РФ, либо только лишь некий федеральный министр.
В последнем случае должность уже не двойная, а обычная, т. е. речь можно вести о том, что Аппарат Правительства РФ может возглавлять, по сути дела, министр без портфеля»34.
Выход из сложившегося противоречия возможен:
во-первых, при непосредственном закреплении должности Руководителя Аппарата Правительства в перечне членов Правительства РФ (ст. 6 ФКЗ «О Правительстве РФ» и в ч. 2 ст. 110 Конституции РФ), как это сделано в Республике Беларусь;
во-вторых, при изменении формулировки ч. 2 ст. 110 Конституции РФ по аналогии с имеющимися в государствах СНГ. Так, согласно ст. 4 Закона Республики Молдова «О Правительстве» в состав Правительства входят премьер-министр, первый заместитель, заместители премьер-министра, министров и других членов. В силу ст. 4 Закона Республики Узбекистан «О кабинете министров Республики Узбекистан» Кабинет министров состоит из Премьер-министра, его заместителей, министров, председателей государственных комитетов, главы Правительства Республики Каракалпакстана;
в-третьих, при изменении формулировки ч. 2 ст. 47 ФКЗ «О Правительстве РФ»: «Аппарат Правительства РФ возглавляет Заместитель Председателя Правительства РФ». При этом противоречия со ст. 11 ФКЗ «О Правительстве РФ» не возникнет, так как Аппарат Правительства есть государственный орган35, а не орган государственной власти. Министр не должен возглавлять Аппарат Правительства, потому как он заведомо станет министром без портфеля, а данные должности, по нашему мнению, должны быть скорее исключением, нежели обычной практикой. К тому же Заместитель Председателя Правительства, в отличие от федерального министра, вправе осуществлять иные полномочия, предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства. Более того, основная функция Заместителя Председателя Правительства (координация работы федеральных органов исполнительной власти) близка таким функциям Аппарата Правительства, как обеспечение деятельности Правительства и организация контроля за выполнением органами исполнительной власти принятых им решений.
Кроме того, существует разновидность членства, указанная в ФКЗ «О Правительстве РФ», но не предусмотренная Конституцией РФ, - Заместитель Председателя Правитель-
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
ства (федеральный министр), одновременно являющийся полномочным представителем Президента РФ в федеральном округе.
В научной литературе подобное совмеще-ние36 оценивается негативно, поскольку «присутствие таких лиц в составе федерального Правительства неизбежно подрывает его юридическую самостоятельность от главы государ-ства»37. Действительно, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах являются федеральными государственными служащими, входящими в состав Администрации Президента РФ и непосредственно подчиняющимися и подотчетными ему38.
Следует также отметить, что члены Правительства РФ могут находиться в фактической зависимости от Президента РФ, не будучи его полномочными представителями в федеральных округах39. Представляется, что существующая практика противоречит Конституции РФ (ст. 10, 11, 110), а потому соответствующее положение необходимо изъять из ст. 6 ФКЗ «О Правительстве РФ».
Итак, по нашему мнению:
статья 6 ФКЗ «О Правительстве РФ» должна выглядеть следующим образом: «Правительство РФ состоит из Председателя Правительства, заместителей Председателя и федеральных министров.
Один из заместителей Председателя Правительства по предложению Председателя Правительства назначается Первым заместителем Председателя Правительства. Один из заместителей Председателя Правительства возглавляет Аппарат Правительства РФ. В состав Правительства могут входить министры, которые не обладают полномочиями руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, но не более двух»;
пункт 4 ч. 1 ст. 26 следует изложить так: «Федеральные министры обладают установленными законодательством РФ полномочиями руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, или полномочиями, не связанными с руководством федеральными органами исполнительной власти, которые установлены указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ»;
часть 2 ст. 47 должна иметь вид: «Аппарат Правительства РФ возглавляет Заместитель Председателя Правительства РФ».
1 Часть 2 ст. 110 Конституции РФ.
2 Статья 4 Закона Республики Беларусь «О Совете министров Республики Беларусь».
3 Правительство Российской Федерации / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2005. С. 133.
4 О структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 (в ред. от 12 мая 2014 г.) // СЗ РФ. 2012. № 22. Ст. 2754.
5 Статья 85 Конституции Республики Армении.
6 См., например: О Первом заместителе Председателя Правительства РФ - Министре финансов РФ: Указ Президента РФ от 10 января 2000 г. № 19 // СЗ РФ. 2000. № 3. Ст. 261; О Заместителе Председателя Правительства РФ - Министре РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий: Указ Президента РФ от 10 января 2000 г. № 20 // Там же. Ст. 262.
7 Топоркова М. К. Конституционно-правовой статус членов Правительства РФ: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 35.
8 О государственных должностях Российской Федерации: Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 (в ред. от 12 июля 2012 г.) // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 173.
9 О составе Правительства Республики Казахстан: Указ Президента Республики Казахстан от
4 апреля 2014 г. № 787 // Казахстан. правда. 2014.
5 апр.
10 О формировании состава Кабинета министров Украины: постановление Верховной Рады Украины от 27 февраля 2014 г. № 802^П // Ведомости Верховной Рады. 2014. № 12. Ст. 204.
11 Дзидзоев Р. М. Правительственная власть: российское измерение. Краснодар, 2010. С. 70.
12 Хазанов С. Д. Правительство РФ // Конституционное право России / отв. ред. А. Н. Кокотов, М. И. Кукушкин. М., 2008. С. 405.
13 Основная функция Заместителя Председателя Правительства РФ - координация работы федеральных органов исполнительной власти, а основная функция федерального министра - руководство федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции министерства.
14 См., например: О министре РФ - председателе Государственного комитета по жилищной и строительной политике: Указ Президента РФ от 16 июля 1997 г. № 729 // СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3523.
15 Часть 4 ст. 3 Конституционного закона Республики Казахстан «О Правительстве Республики Казахстан».
16 О составе Правительства Республики Казахстан: Указ Президента Республики Казахстан от 4 апреля 2014 г. № 787.
17 Статья 115 Конституции Азербайджанской Республики.
I •
* 5
О и ^ ш
и и
2 "
ш О
^ со
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
и и
О
О со О
со <
и
| *
* 5
О и
^ ш
и и
« ОС
^ <
и
* я
ш О
^ СО
< о.
18 Часть 2 ст. 3 Конституционного закона Кыргызской Республики «О Правительстве Кыргызской Республики».
19 Статья 5 Закона Туркменистана «О Кабинете министров Туркменистана».
20 Статья 7 Конституционного закона Республики Таджикистан «О Правительстве Республики Таджикистан».
21 Дзидзоев Р. М. Правительственная власть: российское измерение. С. 71.
22 Гогаева А. Л. Вопросы состава Правительства РФ // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 2. С. 34.
23 Правительство Российской Федерации / под ред. Т. Я. Хабриевой. С. 134.
24 Топоркова М. К. Указ. соч. С. 62.
25 См., например: О министре РФ: Указ Президента РФ от 26 марта 1997 г. № 266 // СЗ РФ. 1997. № 13. Ст. 1527; О министре РФ: Указ Президента РФ от 14 января 2000 г. № 32 // Там же. 2000. № 3. Ст. 269; О министре Российской Федерации: Указ Президента РФ от 6 декабря 2001 г. № 1411 // Там же. 2001. № 50. Ст. 4723.
26 Дзидзоев Р. М. Правительство России: некоторые вопросы формирования и состава // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 12. С. 43.
27 См., например: О министре Российской Федерации: Указ Президента РФ от 28 ноября 2000 г. № 1944 // СЗ РФ. 2000. № 49. Ст. 4798; О назначении Фрадкова М. Е. Постоянным представителем Российской Федерации при Европейских сообществах в Брюсселе, Королевство Бельгия: Указ Президента РФ от 14 мая 2003 г. № 526 // Там же. 2003. № 20. Ст. 1887; О первом заместителе председателя Военно-промышленной комиссии при Правительстве Российской Федерации -министре РФ: Указ Президента РФ от 24 сентября 2007 г. № 1266 // Там же. 2007. № 40. Ст. 4765.
28 Топоркова М. К. Указ. соч. С. 67.
29 О министре Российской Федерации: Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 644 // СЗ РФ. 2012. № 22. Ст. 2768.
30 Статья 6 Закона Украины «О Кабинете министров Украины».
31 О формировании состава Кабинета министров Украины: постановление Верховной Рады Украины от 27 февраля 2014 № 802^П .
32 Дзидзоев Р. М. Правительство России: некоторые вопросы формирования и состава. С. 43; Го -гаева А. Л. Указ. соч. С. 34; Топоркова М. К. Указ. соч. С. 71.
33 Часть 2 ст. 47 ФКЗ «О Правительстве РФ».
34 Топоркова М. К. Указ. соч. С. 57.
35 О Регламенте Правительства РФ и Положении об Аппарате Правительства РФ: постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 (в ред. от 17 февраля 2014 г.).
36 О Заместителе Председателя Правительства Российской Федерации - полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе: Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 643 // СЗ РФ. 2012. № 22. Ст. 2767; О министре Российской Федерации по развитию Дальнего Востока - полномочном представителе Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе: Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 655 (в ред. от 20 февраля 2014 г.) // Там же. № 22. Ст. 2779; О Заместителе Председателя Правительства Российской Федерации - полномочном представителе Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе: Указ Президента РФ от 31 августа 2013 г. № 692 // Там же. 2013. № 35. Ст. 4508.
37 Дзидзоев Р. М. Правительство России: некоторые вопросы формирования и состава. С. 43.
38 О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе: Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 (в ред. от 21 марта 2014 г.) // СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.
39 См., например: О специальном представителе Президента Российской Федерации по Приднестровью: Указ Президента РФ от 21 марта 2012 г. № 320 // СЗ РФ. 2012. № 13. Ст. 1499. Данным Указом Заместитель Председателя Правительства РФ Д. О. Рогозин был назначен специальным представителем Президента РФ.
