Соотношение понятий контроля и надзора в России Текст научной статьи по специальности «Право»

Соотношение понятий контроля и надзора в России Поляков А. А.

Поляков Александр Александрович /Polyakov Alexandr Alexandrovich - магистрант, кафедра экспертизы и управления недвижимостью,

Инженерно-строительный институт,

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение Высшего профессионального образования Орловский аграрный университет, г. Орёл

Аннотация: в статье анализируется соотношение понятий «надзор» и «контроль» в России.

Ключевые слова: контроль, надзор, соотношение контроля и надзора.

Одной из значительных функций государства, которое осуществляет свою деятельность в современных условиях, наряду с законодательной, судебной и исполнительной является контрольная функция. Также, говоря о контроле, необходимо подчеркнуть значимость и такой функции государственных органов, как надзор. Введение в силу различного рода преобразований в стране, как правило, невозможно без контроля и надзора, таким образом, вышеуказанные функции становятся высоко значимыми в становлении правового государства.

В теории законодательной практики и ее практическом применении широко используются понятия «контроль» и «надзор», однако разграничения, которое бы могло четко и точно обозначить критерии их различий, до сегодняшнего дня не установлено. Часто данные понятия используются в виде равнозначных терминов, которые, более того, используются в связке друг с другом, но пояснения их сущности и различий не приводится. Наглядным примером может явиться Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [1], где вышеуказанные понятия не разграничиваются и используются как равнозначные. Аналогичная ситуация наблюдается и с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195 ФЗ [2].

Вместе с тем, без строгого понимания терминов «контроль» и «надзор» становится затруднительным осуществление максимально эффективного правоприменения в сфере государственной деятельности. Таким образом, необходимо обратиться к исследованию рассматриваемых понятий.

Толковый словарь русского языка понимает под контролем проверку, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора [3].

До сих пор однозначного толкования такого понятия как «контроль» - нет. Например, В. Г. Афанасьев понимает под контролем труд по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям, законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам и т. д.; выявлению результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от требований управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования [4, с. 125]. По мнению В. Чечеткина, контроль - это объективное явление, категория материальных отношений, проявляющаяся в результате целенаправленной деятельности людей и выражающая степень соответствия эталонного состояния объекта контроля реально выявляемому его состоянию (возможно, деформированному по ряду параметров) [5].

В широком смысле контроль можно понимать как совокупность механизмов, направленных на устранение в поведении человека отклонений от общепринятых норм.

К специфике контроля можно отнести и то, что каждый контрольный орган наделяется соответствующими властными полномочиями. Также контроль имеет тесные связи и с процессом государственного управления, т. к. процесс управления невозможен без наличия контроля как части деятельности по управлению. В данном случае он своей целью имеет противодействие правонарушениям и направление процесса исполнения законов к максимально возможным требованиям.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что контроль можно рассматривать и как одну из функций государственного управления, и как специфическую деятельность государственных органов.

С точки зрения ученых, целью которых является решение проблем административного права, контроль представляет собой метод правоохранительной деятельности, который состоит из трех элементов:

- проверку фактического выполнения закона, иного нормативного или индивидуального предписания, распоряжения, задания, норматива, т. е. всей деятельности подконтрольных органов и организаций;

- проверку путей и средств выполнения закона, иного правового предписания, задания, поручения, позволяющего оценить работу конкретных лиц, оценить, как достигнуты результаты;

- принятие мер в процессе контроля для оценки, исправления положения, устранения недостатков, поощрения или, наоборот, наказания [6, с. 242].

Говоря о таком понятии, как «надзор», можно прийти к аналогичным выводам, поскольку научная литература и нормативно-правовые источники не дают его четкого определения.

Беляев В. П. отмечает, что надзор - это форма юридической деятельности управомоченных субъектов, выражающаяся в совершении ими в соответствии со своей компетенцией юридически значимых действий по разрешению на поднадзорных объектах юридических дел, возникающих в связи с неисполнением либо

ненадлежащим исполнением законов государственными органами и должностными лицами в целях обеспечения законности и правопорядка, предупреждения и пресечения правонарушений [7, с. 34].

Вместе с тем, есть возможность дополнить вышеуказанное определение более широким содержанием данного понятия, т. к. его можно рассматривать и как метод обеспечения законности и государственной дисциплины, и специфическую форму деятельности соответствующих государственных органов по систематическому наблюдению и присмотру за деятельностью субъектов управленческих административно -правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий требованиям законности и государственной дисциплины [8, с. 324].

Значительная часть признаков, принадлежащих как контролю, так и надзору, совпадают (Рис. 1).

Рис. 1. Общие признаки контроля и надзора

Наиболее характерное для контроля и надзора отличие описано на Рис. 2.

осуществляют свои функции и полномочия в отношении тек субъектов, которые им организационно не подчинены

в процессе контроля могут применяться меры дисциплинарного воздействия в отношении виновных лиц

осуществляют проверку различных сторон деятельности подконтрольных объектов

в основном б отношении организационно подчиненных и в некоторых случаях в отношении неподчиненных объектов

меры административного воздействия, политической ответственности

проверяют соблюдение специальных правил

Рис. 2. Основные отличия контроля от надзора

С принятием вывода относительно сходств и различий контроля и надзора, становится понятно, что надзор является более узким в отношении к понятию контроля, обладая, также, своими специфическими признаками. Вместе с тем, органы контроля обладают более широкими возможностями, нежели надзорные.

Подытоживая вышесказанное, можно сделать вывод о том, что в научной литературе до сих пор не сформулировано четкое и единое толкование контроля и надзора, что затрудняет правоприменение их в рассматриваемой государственной деятельности. Причиной этого могут являться широта рассматриваемых понятий, различия и сходства их в нормативно-правовых документах, отсутствие четкости в содержании данных понятий.

Для устранения данной проблемы необходима унификация характеристик и самих понятий, которая ведется и в науке, и в законодательной деятельности. С целью осуществления вышеуказанных действий необходимо выявление пробелов, противоречий действующего законодательства, которые создают препятствия на пути к плодотворному осуществлению деятельности по надзору и контролю.

Подводя итоги данной статьи, предлагаем обозначить следующие основные различия контроля и надзора (Рис. 3).

Признаки

Контроль Надзор

ф непрерывны! процесс реализации функции;

• охват мероприятиям! всех подконтрольных субъектов (групп субъектов) за одинаковый интервал времени;

ф целевое предназначение - обеспечение законности и безопасности, достижение целевых показателей, корректировка управляющего воздействия на контролируемую сферу (отрасль);

♦ плакирование контрольных мероприятий в зависимости от требований законодательства.

► является правоохранительной деятельностью; ♦ осуществляется в отношении неопределенного круга лиц; ф осуществляется выборочно с доведенной до всеобщего сведения частотой надзорных мероприятий;

ф осуществляется с целью обеспечения законности и безопасности; планируется на основе

модели

Рис. 3. Предлагаемые основные различия контроля и надзора Литература 1

1. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. от 06.04.2015) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». // СЗ РФ 29.12.2008, № 52 (ч. 1), ст. 6249.

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 23.05.2015). // Российская газета от 31.12.2001 № 256.

3. Ожегов С. И. Толковый словарь русского языка. М.: АСТ, 2014. 736 с.

4. Афанасьев В. Г. Человек. Общество, управление, информация. Опыт системного подхода. М.: Либроком, 2013. 208 с.

5. Чечеткин В. Д. Контроль - объективная категория материального мира. Финансовый контроль. 2002. №

6.

6. Манохин В. М. Административное право России: учебник. Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2010. 266 с.

7. Беляев В. П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики: дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.01. / Валерий Петрович Беляев. - Саратов, 2006 - 436 с.

8. Конин Н. М. Административное право России: учебник. М.: Норма: Инфра, 2010. 784 с.