CC BY
173
ПРОБЛЕМЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ И ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА
Вестник Омского университета. Серия «Экономика». 2009. № 4. С. 48-51.
© Е.А. Капогузов, 2009 УДК 330.1
СОКРАЩЕНИЕ БЮРОКРАТИИ:
МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ И НЕМЕЦКИЙ ОПЫТ
CUTTING RED TAPE: METODOLOGY AND GERMAN APPROACH
Е.А. Капогузов E.A. Kapoguzov
Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского
В статье рассматриваются методологические стороны терминов «бюрократия» и «бюрократизация» в экономической науке. Обсуждаются подходы к сокращению бюрократии и связанные с этим проблемы. С позиций опыта других европейских стран анализируется опыт Германии в вопросе дебюрократизации. В заключение предлагаются возможные пути использования немецкого опыта в России.
The article discusses methodologically the words «bureaucracy» and «bureaucratization» in Economics and the ways to reduce red tape. The article analyses German approach to loosen red tape along with other European countries experience and gives some scenarios of applying German methods in Russia.
Ключевые слова: бюрократия, дебюрократизация, административные барьеры.
Key words: red tape, cutting red tape, administrative barriers.
Одним из наиболее отрицательных явлений в деятельности государственных органов власти является бюрократизм в его работе. Вместе с тем как на бытовом уровне, так и в научной среде данное понятие трактуется неоднозначно, при этом есть расхождения как среди представителей различных общественных наук, так и среди более узкоспециализированных участников дискурса - экономистов. В рамках данной статьи мы рассмотрим отдельные терминологические дискуссионные моменты понятия «бюрократия» и «бюрократизм», представленные в современной немецкой литературе, и обсудим текущие аспекты процесса сокращения бюрократии (дебюрократизации) в Германии.
Являющаяся обратной стороной вебериан-ской модели управления, бюрократия воспринимается как исключительно негативное явление. Вместе с тем изначально понятие «бюрократия» возникло во второй половине XVIII в. во Франции и обозначало способ иерархии централизованного государственного управления и особенную форму реализации господства. Таким определением описывается тип организации, характеризующийся признаками многоступенчатости - иерархии, высокой степенью функциональности - благодаря разделению
труда и компетенции и ярко выраженной формализацией и основанном на правилах процессе принятия решений. В негативном смысле понятие использовалось во все времена для обозначения неэффективности и обезличенно-сти процесса принятия решений, основанного на правилах, разбалансированности процедур и цели или слепое послушание лиц, принимающих решения. Негативный оттенок понятие получило как в повседневном, так и в научном смысле.
В свою очередь, понятие «бюрократизация» описывает процесс расширения бюрократических признаков в организации (например, при возрастании формализованных процессов) или в обществе при возрастающем проявлении государственного воздействия через бюрократические институты. Если бюрократизация рассматривается преимущественно как эмерджент-ный процесс, то противоположное понятие дебюрократизация рассматривается в любом случае как целенаправленная деятельность вышестоящих органов власти.
Терминологически понятие «бюрократия» рассматривается как система управления процессами в государственном секторе. При этом термин «система» ориентируется на ее рассмотрение как совокупность элементов. Важным яв-
ляется способ управления трансакциями. Речь идет о функциональности тех или иных процессов, о необходимости решения тех или иных задач определенными способами. Бюрократический способ - решение задач на основе инструкций и правил, формально закрепленных в инструкциях. Конкретный исполнитель в бюрократической системе управления является элементом иерархии и исполняет свои обязанности в соответствии с уровнем компетенций (задач), определяемых должностной инструкцией. Это имеет следствием формализм и, следовательно, зачастую невозможность решить с помощью данного чиновника и учреждения задачу до конца. В некоторых случаях разрывы в компетенциях и необходимость формализации в нормативно-правовых актах тех или иных возможных ситуаций приводит к бюрократизации исполняемых государством задач. В общественном дискурсе термин «бюрократизация» как раз и ассоциируется с превалированием внешней, формально-бумажной стороны дела над внутренним его содержанием. Как потенциальный выход из данной ситуации видится сокращение формального списка регулирующих нормативно-правовых актов, которые и приводят к возникновению формальных правил.
Процесс сокращения бюрократии может быть рассмотрен с этимологической точки зрения двояко. С одной стороны, как процесс экономии государственных ресурсов, связанных с реализацией функций государства и/или предоставлением государственных услуг. Наиболее важным при этом для общества видится сокращение числа занятых чиновников, т. е. сокращение персонала. Хотя зачастую при сокращении персонала очень редко речь идет об увольнении конкретных бюрократов-бездель-ников и переориентация их в сферу, создающую стоимость, на трудовую деятельность, определяемую еще А. Смитом как производительную (создающую материальный продукт).
Другая сторона процесса сокращения бюрократии не связана напрямую с экономией бюджетных средств по статье «расходы на государственное управление», а связано с сокращением регулятивной функции государства, «бумажной лавины бюрократии». Речь идет о снижении административных барьеров и сокращении регулирующих предписаний, затрагивающих как частный и некоммерческий сектор экономики, так и экономическую деятельность домохозяйств. Именно бюрократические препоны и чрезмерные регуляции подвигли к миграции капитала за пределы Германии, ухудшили конкурентоспособность и инвестицион-
ный климат Standort Deutschland1. Согласно данным института исследований малого и среднего бизнеса (Institutes fur Mittelstandforschung), за десятилетие с 1994 г. бюрократические издержки возросли в Германии на 50 % и составили в среднем 46 млрд евро в год [3, s. 8].
Во многом благодаря как давлению извне, так и активному научному и общественно-политическому дискурсу «большая коалиция» стала уделять данному вопросу активное внимание. Недавно была принята специальная программа «Сокращение бюрократии и улучшение законодательства» (Burokratieabbau und bessere Rechtsetzung), где основной акцент был сделан на анализ существующей нормативно-правовой базы государственного регулирования экономической деятельности. Необходимость данного процесса, понимаемого как критический анализ функций государства (Aufgabenkritik), является частью немецкого опыта модернизации системы государственного управления. Хотя успехи Германии в данном направлении по сравнению с другими странами Организация экономического и социального развития (ОЭСР) достаточно скромны, некоторые положительные результаты активного внедрения немецкого варианта реформ в духе нового государственного менеджмента (Neue Steuerungsmodell) все-таки заметны, прежде всего на коммунальном (местном) уровне [2].
Ключевыми вопросами дебюрократизации в Германии можно назвать следующие:
- четкое обозначение сроков действия регулирующих законов и предписаний;
- жесткие и минимальные сроки осуществления согласований и выдачи разрешений;
- финансовая оценка последствий действия тех или иных законов на экономическую среду;
- развитие электронного правительства (e-government);
- создание и развитие системы одного окна (One-Stop-Agencies) по предоставлению государственных услуг;
- измерение издержек и их возмещение при обязанности экономических агентов предоставлять государственным органам статистическую и иную информацию;
- использование модели стандартных издержек (Standardkosten-Modell (SKM)), хорошо зарекомендовавшей себя в Голландии и активно внедряемой в последнее время на уровне федерального правительства.
На последней остановимся подробнее.
Очень часто любое предписание или нормативный акт, создающий административный
1 Германии как места размещения производительных сил (нем.)
барьер для малого и среднего бизнеса, оправдывается необходимостью защиты потребителей с точки зрения безопасности продукции или услуг. При этом зачастую угроза потребителям с позиций теории благосостояния значительно ниже, чем издержки бизнеса на преодоление данного барьерам. При этом создание барьера может быть вызвано и заинтересованностью его создателя в извлечении ренты, что ведет к чистым вычетам из общественного благосостояния, за исключением небольшой ренты, извлекаемой непосредственно оператором барьера [1]. Ликвидировать барьер значительно сложнее чем создать его. Одно объяснение стандартно: эффект храповика. Другое, как считает Ханс-Вернер Буш, связано с ментальностью населения и политиков, поскольку снижение потенциальной безопасности в пользу большего риска вследствие снятия барьеров -вопрос долгосрочный и требует политической воли [3, 8. 12]. Фактически получается для предприятий малого и среднего бизнеса преодоление барьеров «антибюрократическим фит-несс-треннингом». Это же касается рынка труда. По исследованиям ОЭСР и всемирного банка, существует прямая связь между степенью зарегулированности рынка труда и нормой безработицы. Германия среди 20 исследуемых стран ОЭСР по показателям степени бюрократизации рынка труда находилась в последние годы на 14-16 местах, а по норме безработицы
- во втором десятке. Не лучше показатели и в вопросах организации нового предприятия, измеряемые по продолжительности процедур и числу инстанций, необходимых для достижения цели организации бизнеса. Между тем, согласно исследованиям Крайбома и Клиппш-тайна, благодаря пакету антибюрократических мер немецкие предприятия могут сэкономить до 15 млрд евро. Это касается издержек на предоставление статистической информации, затраты на преодоление административных барьеров при организации бизнеса и недополученной прибыли.
Решение задачи дебюрократизации на федеральном уровне, как уже отмечалось выше, реализуется в рамках специальной программы. Как цель ее реализации ставится сокращение на 25 % бюрократических издержек. Методом осуществления мероприятий программы является модель стандартных издержек (8КЫ). В период правления «большой коалиции» также осуществлялся и процесс ревизии законодательства в части касающейся бюрократических норм, в результате количество действующих нормативных актов сократилось на 16 %, с 5200 до 4400.
Стоит отдельно отметить, что в значительной степени проблема сокращения бюрократической нагрузки затрудняется и необходимостью выполнения директив Евросоюза, особенно в сфере услуг. К примеру, согласно директивам Евросоюза, любое предприятие сферы общественного питания вне зависимости от количества посадочных мест должно быть оборудовано минимум четырьмя туалетами, один из которых должен быть специально приспособлен к использованию людьми с ограниченными возможностями (ранее в Германии речь шла только о двух таких помещениях). В значительной степени бюрократическое давление и рост регуляций связано с двумя другими факторами. Первый из них - воздействие технического прогресса, благодаря которому возникают такие явления, как клонирование, стволовые клетки и генно-модифицированные продукты, использование которых требует нового вала регуляций. Другим фактором является финансовый кризис, который поставил на повестку дня вопрос о совершенствовании системы государственного риск-менеджмента в финансовой системе. Вместе с тем при оценке введения тех или иных регуляций система SKM руководствуется принципом, который можно назвать «нейтральность воздействия». Все изменения оцениваются с точки зрения их последствий. Рассчитывается, какие будут издержки для всех адресатов нормы ex ante, и что произойдет после внедрения нормы ex post. Прогнозируется степень достижения политической цели, плюсы и минусы для тех или иных адресатов нормы. Важным является и то, что целый ряд норм затрагивает различные уровни законодательства, от местного, до Евросоюза. Но значительная доля полномочий передается на уровень власти, максимально близкий к гражданам, - в компетенцию коммун. Так, полномочия по предоставлению субсидий на жилье и детские пособия предоставляются со стороны коммун, при этом моделируется возможность выявления всех затрат, возникающих у граждан при обращении в органы власти за субсидией. Особое внимание уделяется возможностям сокращения издержек при использовании электронных каналов связи и сокращении промежуточных инстанций. Так, только благодаря внедрению электронных форм предоставления отчетности налогоплательщики могут сэкономить 137 млн евро, а органы власти - 66 млн. При передаче данных от коммун непосредственно в Федеральные пенсионные компании минуя промежуточный уровень возможно сэкономить до 180 млн евро [4, s. 12]. Другим
важным направлением сокращения расходов является оценка с помощью 8КМ издержек на внутриведомственный информационный обмен. Это дело достаточно новое и не предусмотрено стандартным голландским вариантом модели.
Таким образом, существующий в Германии опыт сокращения бюрократии использует передовой международный опыт, но при этом адаптируется к местным реалиям. Реализуемый в рамках российской административной реформы вариант анализа государственных задач не использует 8КМ в чистом виде, но отдельные элементы его применяются, хотя и недостаточно последовательно, при оценке регулирующего воздействия законодательства. Примером можно назвать закон «О техническом регулировании», который предусматривает процедуру оценки последствий внедрения того или иного нормативного акта, в частности, с точки зрения безопасности продукции. Вместе с тем именно в комплексности оценки и в необхо-
димости учета всех уровней законодательства видится как резерв для улучшения ситуации, так и полезный урок из немецкого опыта для России.
1. К теории данного вопроса см.: Административные барьеры в Российской экономике / под ред. Е. Шаститко, С.Б. Авдашевой и др.
- М., 2002.
2. Подробнее см.: На пути к государству XXI века: теория и зарубежный опыт модернизации государственного управления: коллективная монография / под ред. Е.А. Капогу-зова. - Омск: Изд-во «Русь», 2008. - С. 48-75.
3. Burokratieabbau und Burokratiesosten-messung in der Bundesrepublik Deutschland. Merk Richard (Hrsg. u.a.). FHM-Verlag Bielefeld, 2005.
4. Grohe H. Ubergreifende Zusammenarbeit sichert weiteren Burokratieabbau // Innovative Verwaltung. - 2009. - № 6. - S. 9-13.
