Научная статья на тему 'Содержание принципа финансовой самостоятельности местного самоуправления'

Содержание принципа финансовой самостоятельности местного самоуправления Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

CC BY
5799
371
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
ФИНАНСОВАЯ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ / МЕСТНЫЕ БЮДЖЕТЫ / ПРИНЦИПЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ / LOCAL GOVERNMENT FINANCIAL AUTONOMY / LOCAL BUDGET / LOCAL GOVERNMENT PRINCIPLES

Аннотация научной статьи по экономике и бизнесу, автор научной работы — Булатов Ю. И.

Рассмотрен принцип финансовой самостоятельности местного самоуправления, определено его содержание. Автор обращает внимание на искажение в российском законодательстве понятия собственных доходов местных бюджетов.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Subject of the Local Government Financial Autonomy Principle

Principle of financial autonomy of the local authority is examined, and its subject is defined. The author pays his attention to the distortion in the Russian legislation concerning the notion of the local budget proper income.

Текст научной работы на тему «Содержание принципа финансовой самостоятельности местного самоуправления»

СОДЕРЖАНИЕ ПРИНЦИПА ФИНАНСОВОЙ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

/О. И. Булатов, аспирант кафедры государственного права Института права

Башкирского университета

Рассмотрен принцип финансовой самостоятельности местного самоуправления, определено его содержание. Автор обращает внимание на искажение в российском законодательстве понятия собственных доходов местных бюджетов.

Ключевые слова: финансовая самостоятельность местного самоуправления, местные бюджеты, принципы местного самоуправления.

Одним из главных принципов местного самоуправления является его самостоятельность. Но начинается она с финансовой самостоятельности муниципальных образований. Органам местного самоуправления должно хватать собственных средств на решение вопросов местного значения. В противном случае им приходится покрывать свои расходы за счет специально предоставляемых им государственных средств - дотаций. Таким образом, органы местного самоуправления оказываются в финансовой зависимости от государства, что сильно ограничивает их политическую самостоятельность. Как точно выразился Н. Н. Литягин, «местное самоуправление -это не только право, но и реальная способность муниципалитетов решать вопросы местного значения»1.

По поводу содержания данного принципа среди ученых нет единого мнения. С. П. Кузнецов, исходя из анализа Европейской Хартии местного самоуправления, выделяет семь принципов, обеспечивающих финансовую самостоятельность органов местного самоуправления:

1) органы местного самоуправления имеют право получать достаточные собственные средства и свободно ими распоряжаться;

2) финансовые средства должны быть соразмерны предоставленным полномочиям;

3) часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных налогов и сборов;

4) финансовые системы должны быть достаточно разнообразными и гибкими;

5) защита более слабых в финансовом плане органов местного самоуправления путем ввода процедуры финансового выравнивания;

6) предоставляемые местным органам самоуправления субсидии по возможности не должны предназначаться для финансирования конкретных проектов;

7) доступ местных органов к национальному рынку ссудного капитала2.

Е. С. Шугрина приводит следующие принципы, определяющие финансово-экономическую основу местного самоуправления:

1) принцип достаточности ресурсов (при разграничении полномочий ресурсы, передаваемые органам местного самоуправления, должны быть соразмерны тем задачам, которые перед этими органами поставлены);

2) принцип ограниченности ресурсов подведомственной органу власти территории (в первую очередь используются ресурсы, которые имеются на территории муниципального образования; ресурсы других муниципальных образований могут использоваться в случае недостаточности собственных);

3) принцип инфраструктурной целостности (применяется комплексный подход к наделению органов власти ресурсами, исходя из тех предметов ведения, которые определены для данного органа законом)3.

По мнению В. И. Фадеева, самостоятельность местного бюджета обеспечивается:

- наличием собственных источников доходов;

- правом определять направления использования и расходования бюджетных средств;

- правом использовать по своему усмотрению доходы местного бюджета, полученные дополнительно в ходе исполнения полномочий;

- правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате испол-

нения решений, принятых государственными органами;

- ответственностью органов местного самоуправления за исполнение местного бюджета4.

По нашему мнению, для определения содержания принципа финансовой самостоятельности нужно проанализировать структуру доходов и расходов муниципальных образований. Но сначала необходимо ответить на вопрос о том, что этот принцип из себя представляет.

У каждого муниципального образования есть свой местный бюджет согласно ч. 1 ст. 52 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 (далее - Ф3-131). Каждый местный бюджет состоит из доходной и расходной частей. В доходной части концентрируются принадлежащие муниципальным образованиям денежные средства. Расходные обязательства у органов местного самоуправления возникают в связи с исполнением ими своих полномочий. Если доходная часть местного бюджета превышает расходную, значит, муниципальное образование обеспечивает себя самостоятельно, оно обладает финансовой самостоятельностью. Если расходы местного бюджета превышают его доходы, то дефицит обычно покрывается за счет финансовой помощи от государства. Такое муниципальное образование финансовой самостоятельностью не обладает.

Таким образом, суть принципа финансовой самостоятельности местного самоуправления заключается в том, что доходы муниципальных образований должны либо превышать их расходы, либо равны им. По словам В. А. Баранчикова, признавая самостоятельность местного самоуправления, государство должно обеспечить ему надежную финансовую базу5.

Доходы бюджетов можно классифицировать по разным основаниям. Так, Бюджетный кодекс РФ в ст. 41 делит их на налоговые, неналоговые и безвозмездные поступления. Существует и другая классификация доходов бюджетов, которая делит их на собственные и несобственные. Собственные доходы муниципальных образований являются средствами, которые органы местного самоуправления получают в результате принятия самостоятельных решений и которыми могут распоряжаться по своему усмотрению6. Средства, ко-

торые не являются их собственными доходами, местные бюджеты получают по решениям государственных органов, и на эти решения они часто не могут повлиять.

Очевидно, что для обеспечения принципа финансовой самостоятельности необходимо, чтобы все или в худшем случае подавляющая часть доходов местных бюджетов являлась собственной. Только тогда можно говорить о наличии у них финансовой самостоятельности. В противном случае, когда большую часть своих средств они получают от несобственных доходов, органы местного самоуправления оказываются в зависимости от того, кто им эти средства выделяет.

Часть 1 ст. 55 ФЭ-131 подробно описывает состав собственных доходов местных бюджетов. К ним она относит:

1) средства самообложения граждан;

2) доходы от местных налогов и сборов;

3) доходы от региональных налогов и сборов;

4) доходы от федеральных налогов и сборов;

5) безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней;

6) доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;

7) часть прибыли муниципальных предприятий;

8) штрафы;

9) добровольные пожертвования;

10) иные поступления.

К налоговым доходам ст. 41 Бюджетного кодекса РФ относит доходы от федеральных, региональных и местных налогов, а также пени и штрафы по ним. Это значит, что к налоговым доходам местных бюджетов относятся их собственные доходы, предусмотренные п. 2-4, 8 ч. 1 ст. 55 ФЭ-131. Доходы муниципальных образований от федеральных и региональных налогов принято называть регулирующими или долевыми7.

Местные налоги предусмотрены ст. 15 Налогового кодекса РФ. Часть 1 ст. 132 Конституции РФ предоставляет органам местного самоуправления право устанавливать местные налоги и сборы.

Доходы от местных налогов - это классический пример собственных доходов муниципальных образований. Органы местного самоуправления имеют право их вводить, устанавливать по ним налоговые ставки (ч. 3 ст. 55 Ф3-131) и свободно распоряжаться (абз. 5 ст. 31 БК РФ). То есть доходы от местных на-

логов удовлетворяют всем признакам собственных налоговых доходов муниципальных образований, потому что, как справедливо отмечает А. Н. Швецов, они вводятся по инициативе органов местного самоуправления, которые устанавливают все элементы налогов и осуществляют их сбор8.

С доходами от регулирующих налогов другая ситуация. Они являются доходами от федеральных и региональных налогов, зачисляемых в местные бюджеты по определенным нормативам отчислений. Устанавливаются они уже по решению не органов местного самоуправления, а государственных органов, которые также определяют нормативы отчислений для местных бюджетов от этих налогов.

Состав неналоговых доходов определен п. 3 ст. 41 БК РФ. К ним он относит средства самообложения граждан, доходы от использования муниципального имущества, его продажи, платных услуг и др. Как видно, к неналоговым доходам можно отнести доходы муниципальных образований, предусмотренные п. 1,6-8 ч. 1 ст. 55 Ф3-131.

Важное значение для обеспечения финансовой самостоятельности местного самоуправления имеет признание ч. 2 ст. 8 Конституции РФ муниципальной собственности. Ее обособление является, по словам Е. Г. Ша-ломенцевой, следствием природы местного самоуправления9. Без этого обеспечить его финансовую самостоятельность невозможно.

Согласно ст. 51 Ф3-131 органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с законодательством, вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование, отчуждать, совершать иные сделки. Они могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных. При создании муниципальных предприятий и учреждений органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок их деятельности, утверждают их уставы и др. Таким образом, законодательство наделяет органы местного самоуправления всеми необходимыми правами для извлечения доходов от использования муниципальной собственности.

Неналоговые доходы, как и доходы от местных налогов, можно без сомнений относить к собственным доходам муниципальных образований. Но в отношении финансов му-

ниципальная собственность имеет двойственную природу. Она может быть как источником доходов для местных бюджетов, так и статьей расхода, принося им убытки10. Но насколько органы местного самоуправления будут эффективно управлять муниципальной собственностью и извлекать из нее прибыль и избегать излишних расходов, во многом зависит от них самих, их компетентности и профессионализма. Тут большую роль играет субъективный фактор. Таким образом, эффективность управления муниципальным имуществом является одним из условий обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований.

Что касается безвозмездных поступлений, то п. 4 ст. 41 БК РФ относит к ним дотации, субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов РФ, субсидии и безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования. Безвозмездным поступлениям соответствуют п. 5,9 ч. 1 ст. 55 Ф3-131.

Дотации в ст. 6 БК РФ определяются как межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования. Это значит, что дотации не имеют целевого назначения. Органы местного самоуправления получают их и тратят по собственному усмотрению.

С дотациями связан такой важный для муниципальных образований институт, как выравнивание бюджетной обеспеченности. Дело в том, что финансовое положение муниципальных образований не может быть одинаковым. Одни получают больше доходов, другие меньше, и разница эта может быть очень велика. Таким образом, граждане, проживающие на разных территориях, оказываются в неравном положении. Одним государство может создать благоприятные условия для жизни, а другим нет. Любое демократическое государство, как отмечает А. В. Журавлев, должно гарантировать и предоставлять гражданам нормальные условия для их жизнедеятельности в любой точке страны11. О финансовом выравнивании говорится и в Европейской Хартии местного самоуправления (п. 5 ст. 9), согласно которой этот институт вводится для защиты более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления.

Согласно п. 1 ст. 137 БК РФ цель выравнивания бюджетной обеспеченности - выравнивание финансовых возможностей по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Оно осуществляется путем предоставления дотаций из специального фонда финансовой поддержки муниципальных образований (ч. 1 ст. 60 ФЗ-131). После расчета уровня бюджетной обеспеченности всех муниципальных образований одного типа (поселений, муниципальных районов и (или) городских округов) высчитывается его средний показатель по субъекту Федерации. Если бюджетная обеспеченность муниципального образования выше этого среднего уровня, то оно дотаций не получает. Порядок распределения дотаций предусматривается специальным законом субъекта Федерации. Весь объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований утверждается законом субъекта Федерации о бюджете субъекта Федерации.

Выравнивание бюджетной обеспеченности - необходимый институт, который должен выравнивать финансовое положение муниципальных образований. Но чтобы добиться объективности при распределении дотации, механизм выравнивания должен быть хорошо проработан. Самые бедные муниципальные образования должны получать больше дотаций, которые побогаче - меньше. Но при этом дотации должны быть для муниципальных образований дополнительными, а не основными источниками доходов. В противном случае у органов местного самоуправления могут появиться иждивенческие настроения, может пропасть мотивация к увеличению доходов местных бюджетов.

Что касается субсидий, то они, в отличие от дотаций, имеют целевое назначение, но предоставляются для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований. Субсидии способствуют экономическому развитию муниципальных образований. Для этого проводятся различные конкурсы на лучшие инвестиционные проекты и пр. Муниципальные образования, выигравшие конкурс, получают субсидии из специального фонда муниципального развития субъекта Федерации (ст. 62 ФЭ-131).

В отношении безвозмездных перечислений возникает вопрос, почему законодатель относит их к собственным доходам муници-

пальных образований? Ведь фонды финансовой поддержки образуются за счет средств региональных бюджетов; кому и сколько безвозмездных поступлений предоставить решают только государственные органы субъекта Федерации.

Как отмечает О. Дементьева, включение безвозмездных перечислений в состав собственных доходов муниципальных образований противоречит трактовке понятия «собственные доходы муниципальных образований» международной практикой местного самоуправления. Так, в Рекомендациях седьмой сессии Конгресса местных и региональных властей Европы «собственные ресурсы» определяются как финансовые средства, «получаемые в результате принятия местными органами власти самостоятельных решений»12.

Получается, что Ф3-131 неосновательно расширил перечень собственных доходов муниципальных образований. Проблема обеспечения местных бюджетов собственными доходами искусственно снимается путем отнесения к ним тех доходов, которые по своей правовой природе не могут быть собственными доходами муниципальных образований.

На основе данной характеристики доходов муниципальных образований можно сделать вывод, что для обеспечения принципа финансовой самостоятельности необходимо выполнение следующих условий:

- собственные доходы муниципальных образований должны занимать в их местных бюджетах подавляющую часть;

- муниципальное имущество должно использоваться эффективно и приносить доход местным бюджетам;

- выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований должно быть объективным.

Но не нужно забывать, что государство устанавливает не только источники доходов местных бюджетов, но и наделяет органы местного самоуправления полномочиями - вопросами местного значения. Согласно части 2 ст. 18 Ф3-131 финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов. За их исполнение ответственность несут органы местного самоуправления. Для них это статьи расходов, от которых они не могут добровольно отказаться. Но это значит, что для успешного решения вопросов местного значения и обеспечения финансовой самостоятельности местного са-

моуправления недостаточно предусмотреть для местных бюджетов собственные доходы. Полномочия органов местного самоуправления должны быть соразмерны доходам местных бюджетов. Бессмысленно увеличивать собственные доходы муниципальных образований, если их расходы также увеличиваются и растут порой с еще большими темпами.

Таким образом, по нашему мнению, в содержание принципа финансовой самостоятельности местного самоуправления входит:

- достаточность собственных доходов муниципальных образований;

- соразмерность собственных доходов муниципальных образований их полномочиям;

- эффективность использования муниципального имущества;

- объективность выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

1 Литягин Н. Н. Финансовая деятельность органов местного самоуправления // Право и образование. - 2008. -

№ 3. - С. 94-98.

2 Кузнецов С. П. Принципы построения местных бюджетов // Конституционное и муниципальное право. -2007.-№ 10.-С. 37-40.

3 Там же. С. 39.

4 Там же. С. 38.

5 Баранчиков В. А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации: дис. ... д-раюрид. наук. М., 2005.

6 Швецов А. Н. Экономические ресурсы муниципального развития: финансы, имущество, земля. М., 2004.

7 Местные финансы в европейских странах // Серия «Библиотека местного самоуправления», Вып. 34. М., 2000.

8 Швецов А. Н. Указ. соч. С. 185-186.

9 Шаломенцева Е. Г. Теоретико-методологические основы и проблемы правового регулирования управления муниципальным имуществом // «Черные дыры» в российском законодательстве. - 2008. - № 2. - С. 55-56.

10 Пешин Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституци-онно-правовой модели. М., 2007.

11 Журавлев А. В. Современные проблемы разграничения доходов между бюджетами разного уровня в Российской Федерации: дис. ... канд. экон. наук. М., 2004.

12 Дементьева О. Собственные доходы местных бюджетов: российское законодательство и международные нормы // Муниципальная экономика. - 2008. - № 1. -С. 32-36.

Статья поступила в редакцию 10 ноября 2009 г.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.