CC BY
113
Мальковский Денис Владимирович
соискатель кафедры уголовного права Краснодарского университета МВД России (e-mail: [email protected])
Содержание бюджетных отношений и формирование института юридической ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств (средств государственных внебюджетных фондов)
Статья посвящена актуальной на сегодняшний день проблеме ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. В ней раскрывается понятие содержания бюджетных отношений, а также рассматриваются вопросы формирования института юридической ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.
Ключевые слова: бюджетные отношения, юридическая ответственность, нецелевое расходование бюджетных средств, экономические отношения, финансовый менеджмент.
D.V. Malkovskiy, Competitor of a Chair of Criminal Law of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected]
The maintenance of the budgetary relations and formation of institute of legal responsibility for the misuse of the state budget funds (non-budgetary funds)
The article is devoted to such an urgent issue as a responsibility for the misuse of the state budget funds and non-budgetary funds. It reveals the concept of contents budget relations, and also considers the issues of formation of the institute of legal responsibility for misuse of budgetary funds and means of the state non-budgetary funds.
Key words: budgetary relations, legal responsibility, misuse of budgetary funds, economic relations, financial management.
С началом развития в России рыночной экономики (с 1991 г.) и, соответственно, ослаблением принципа плановости в народном хозяйстве стали возникать и актуализироваться проблемы, связанные с нецелевым расходованием и хищением бюджетных средств. В СССР такой проблемы не могло быть по определению, поскольку практически все средства бюджетов всех уровней при их расходовании проходили через государственные финансово-кредитные учреждения и зачислялись на счет государственных же предприятий, учреждений и организаций (а также колхозов, профсоюзов, кооперативных и общественных организаций, что ничуть не меняло ситуации, поскольку все они фактически находились под жестким контролем государственных органов), а все бюджеты формировались на строго плановой основе. Нужно также иметь в виду, что обналичить бюджетные средства
в пользу какого-либо физического лица было очень трудно.
Переход к рынку, безусловно, оживил российскую экономику. Вместе с тем, упомянутые выше препятствия по нецелевому расходованию бюджетных средств становились все более и более преодолеваемыми. К этому следует добавить важнейшее обстоятельство, которое заключается в том, что изменилось значение самих бюджетных отношений - они довольно быстро превратились, что называется, в «альфу и омегу» социально-экономического развития российского общества, поскольку именно через них, через эту финансовую форму определяется и перспектива, и оценка такого развития на всех территориях, в том числе на территории всей страны (федеральный бюджет), на территории каждого субъекта Российской Федерации (региональный бюджет), на территории каждого муниципального образования (местный бюджет).
120
Соответственно, произошло усложнение бюджетных отношений, включая взаимодействие бюджетов разных уровней, изменилась система контроля за прохождением бюджетных средств, стал развиваться институт юридической ответственности за нарушения бюджетной дисциплины. Нужно также заметить, что с бюджетом связываются такие масштабные сферы, как экономика и функционирование государственной власти, первая - поскольку бюджет формируется благодаря экономической деятельности, а вторая - потому что распоряжение находящимися в бюджете (в государственных внебюджетных фондах) средствами осуществляется решениями органов государственной (муниципальной) власти.
Такое двуединство порождает определенные трудности в определении объекта правонарушений в сфере бюджетных отношений: с одной стороны, правонарушитель посягает на нормальное функционирование экономических отношений, а с другой - имеют место очевидные злоупотребления служебным положением распорядителей бюджетных средств, т.е. наличествует посягательство на объект, который можно охарактеризовать как нормальную, регламентированную соответствующими правовыми актами деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, Вооруженных сил РФ, других войск и воинских формирований Российской Федерации [1, с. 294].
В любом случае, как показывает практика, все более значимыми становятся негативные последствия действий ответственных должностных лиц, направляющих бюджетные средства в обход установленных целей [2, с. 34-36]. Об этом свидетельствует, например, и тот факт, что вошло в оборот и уже несколько последних лет никого не шокирует такое понятие, как «бюджетный откат», когда преступники из числа чиновников пытаются поставить предоставление оплачиваемого из бюджета заказа для частного бизнеса под условие такого «отката» в виде наличных средств для личного обогащения. Но одновременно с этим бюджетная сфера настолько сложна, что разграничить правомерные и неправомерные действия удается нередко с большим трудом [3, с. 26-27; 4, с. 34-35].
В связи с этим представляется необходимым раскрыть основное содержание бюджетных отношений в России, учитывая, что именно оно во многом определяет ответ на поставленный и иные вопросы при квалификации правонарушений, связанных с неправильным
расходованием бюджетных средств (средств государственных внебюджетных фондов).
Понятие «бюджет» происходит от старинного норманнского слова «budget», которым обозначался «кожаный мешок». В Англии «бюджет» первоначально означал как раз эту кожаную сумку, в которой начиная с XIV в. к председателю счетной палаты парламента носили правительственные планы по налогообложению и государственным расходам. Со временем словом «бюджет» стали именоваться финансовые планы правительства [5, с. 17]. Сегодня под бюджетом вообще понимается план расходов и доходов экономического субъекта на определенный период, причем не только на государственном уровне, но и на уровне частного предпринимательства, где также составляются свои бюджеты [6, с. 42]. Бюджет составляется, как правило, для учета количества денежных ресурсов, которыми участник экономических отношений располагает, и денежных ресурсов, которые данный субъект расходует за установленный период. Бюджет, представленный в форме росписи, таблицы, ведомости и т.п., является основным инструментом проверки сбалансированности доходов и расходов экономических субъектов.
Бюджетные отношения используются для характеристики как публичных (прежде всего государственных и муниципальных), так и частных финансов. Проникнув в сферу частных финансов, бюджет стал использоваться в качестве инструмента финансового менеджмента. В современном финансовом и управленческом лексиконе укоренилось понятие «бюджетирование», означающее систему управления частными финансами (финансами организации), основанную на процессе формирования и исполнения бюджета. Бюджетирование осуществляется в целях достижения оптимальных финансовых результатов деятельности предприятия, увязки параметров развития предприятия с его ресурсами (как собственными, так и заемными), гарантирования выполнения финансовых обязательств. Бюджетирование обеспечивает полной и точной информацией о настоящем и будущем финансовом положении предприятия, необходимой для принятия управленческих решений оперативного характера [7, с. 11-12].
Вместе с тем, в финансовом праве понятие «бюджет» используется исключительно в связи с функционированием публичных финансов, которые, в свою очередь, представлены финансами государственными (государственный бюджет всей России и ее субъектов) и муниципальными
121
(местный бюджет). Государственные и муниципальные финансы являются важнейшим звеном финансовой системы любого государства и главным инструментом социально-экономического макрорегулирования. В настоящее время в экономически развитых государствах через бюджет перераспределяется от четверти до половины валового национального продукта [8, с. 106].
Определяя сущность бюджета, его обычно рассматривают в трех аспектах - экономическом, материальном и юридическом. Бюджет как экономическая категория представляет собой совокупность общественных отношений в связи с формированием, распределением и использованием соответствующих централизованных денежных фондов. Именно в таких отношениях и проявляется сущность любого бюджета. Рассматриваемый в экономическом аспекте бюджет осуществляет распределительную и контрольную функции. Через распределительную функцию происходит накопление в руках государства (муниципального образования) денежных средств и их использование в целях удовлетворения общегосударственных (муниципальных) нужд. По бюджетным каналам осуществляется межотраслевое и межтерриториальное перераспределение финансовых ресурсов. Бюджетные отношения складываются у государства практически со всеми участниками общественного производства, с самыми широкими слоями населения [9, с. 31]. В материальном аспекте бюджет представляет собой централизованный денежный фонд, формируемый в масштабах конкретного публично-территориального образования (государства, муниципального образования) и предназначенный для обеспечения выполнения задач, стоящих перед таким публично-территориальным образованием, и осуществляемых им функций. Материальное содержание бюджета гарантирует существование соответствующего публично-территориального (государственного или муниципального) образования. Бюджетные ресурсы выступают в качестве материальной основы функционирования государственных органов и органов местного самоуправления. Вновь созданная производительным трудом стоимость, объективированная в бюджете, должна не только способствовать решению производственных задач, но и гарантировать бесперебойное функционирование государственного механизма, соблюдение законности и обеспечение правопорядка в обществе.
И здесь важно обеспечить не только контроль за прохождением бюджетных средств,
но и реализацию контрольной функции самого бюджета, которая состоит в том, что через информацию о движении бюджетных ресурсов, отражаемую в показателях бюджетных поступлений и расходных назначений, государство или иное публично-территориальное образование получает объективные сведения о происходящих в обществе экономических процессах и тем самым их контролирует [10, с. 12; 11, с. 18]. Кроме того, контрольную функцию бюджета принято считать в том, что в процессе формирования, распределения и использования фонда создается объективная основа для осуществления государственного финансового контроля. Сбалансированность и дефицит бюджета позволяют выявить динамику экономических процессов и обусловливают возможность предпринять регулирующие меры.
В целом в рамках общих функций государственных финансов сущность бюджета проявляется в следующих специфических функциях: функции обеспечения доходными источниками органов государственной (муниципальной) власти для выполнения расходных полномочий; функции финансирования функциональных обязанностей органов государственной (муниципальной) власти; контрольно-регулирующей функции. Следует отметить, что указанные функции находятся на стыке теории и практики построения бюджетных отношений, науки о бюджете и бюджетной политики, наиболее полно отражая сущность бюджета, а также цель и экономические мотивы субъектов бюджетного процесса [12, с. 27].
Таким образом, определение бюджета, содержащееся в действующем законодательстве Российской Федерации, в известной степени учитывает материальный и экономический аспекты данной категории, а также факт раздельного существования государственных финансов и местных финансов (финансов муниципальных образований) в соответствии с общими началами современного российского конституционализма.
Указанные и другие аспекты бюджетных отношений на системном уровне стали регулироваться с принятием в 1998 г. Бюджетного кодекса Российской Федерации. Этот нормативно-правовой акт за время своего существования претерпел множество изменений. Данный факт лишний раз свидетельствует о том, что бюджетные отношения в России развиваются достаточно противоречиво, в том числе в части регламентации критериев, позволяющих определять нарушения в сфере расходования бюджетных средств.
122
В настоящее время актуализировалась проблема расходования бюджетных средств в связи с имеющимися проявлениями целевого расходования, причиняющего вред общественным отношениям как в сфере экономики, так и в сфере нормального функционирования органов государственной и муниципальной власти. Что касается образования бюджета, то, как показывает наше исследование, здесь также имеются попытки намеренного формирования такого бюджета, который по отдельным статьям финансовых затрат может принести материальную выгоду отдельным физическим лицам, однако пока это явление не носит общественно опасного характера, и если предпринять ряд мер, в том числе контрольного характера, то до общественной опасности такого рода действий дело так и не дойдет. Но в любом случае данная проблематика выходит за пределы настоящей статьи, и о ней говорим лишь для того, чтобы показать, что вокруг бюджетов всех уровней «кружатся» нечистые на руку граждане, которые в ряде случаев, когда возникает криминогенная ситуация, пытаются использовать бюджеты для личной выгоды.
Поэтому очень важно защитить бюджеты от нецелевого расходования. Не следует забывать, что под опекой государства (а значит, по гарантиям государственного бюджета) находится та часть населения, которая не в состоянии самостоятельно, без помощи государства обеспечить свое существование. Социальная сфера государства, уровень развития которой является индикатором общественного благополучия в данной стране, правоохранительные органы и армия, гарантирующие безопасность государства и граждан, также требуют выделения на их содержание значительных ресурсов, т.е. бюджет, понимаемый как централизованный денежный фонд, удовлетворяет потребности государства и муниципальных образований в денежных средствах, идущих на покрытие все возрастающих расходов в связи с осуществлением государством и иными публично-территориальными образованиями социальной, экономической, правоохранительной,экологической и иных функций. Бюджетные ресурсы являются также важнейшей материальной гарантией основных прав и свобод граждан, закрепленных Конституцией РФ.
1. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / под ред. В.М. Лебедева. М, 2007.
2. Бойко А. И. Назревшие проблемы и приемы правовой охраны бюджетных средств // Юрист. 2000. № 6.
3. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект Федерального закона «О федеральном бюджете на 2005 год» //Бюл. Счетной палаты Российской Федерации. 2004. № 12.
4. Обухов С. Лазейки на правовом поле // Финансовый контроль. 2006. № 11.
5. Кучеров И. И. Бюджетное право России. М, 2002.
6. Крохина Ю.А. Базисные категории бюджетного права: доктрина и реальность // Журнал российского права. 2002. № 3.
7. Едронова В.Н. Методы коммерческого бюджетирования. М., 2005.
8. Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2002.
9. Рутковская Е.В. Методология бюджетного управления предприятием // Налоги. 2007. № 12.
10. Бюджетная система Российской Федерации / под ред. М.В. Романовского, О.В. Вру-блевской. М., 2005.
1. Commentary to the Criminal Code of the Russian Federation / ed. by V.M. Lebedev. Moscow, 2007.
2. Boyko A.I. Urgent problems and techniques of legal protection budget // Lawyer. 2000. № 6.
3. Conclusion of the Accounts chamber of the Russian Federation on the draft Federal law «On the Federal Budget for 2005» // Bull. of the Accounts chamber of the Russian Federation. 2004. № 12.
4. Obukhov S. Loopholes in the legal field // Financial control. 2006. № 11.
5. Kucherov I.I. Budget law of Russia. Moscow, 2002.
6. Krokhina Yu.A. Basic categories of budget law: doctrine and reality // Journal of Russian law. 2002. № 3.
7. Edronova V.N. Methods of commercial budgeting. Moscow, 2005.
8. Krokhina Yu.A. Budget law and Russian federalism. Moscow, 2002.
9. Rutkovska E.V. Methodology of the budgetary business management // Taxes. 2007. № 12.
10. Budgetary system of the Russian Federation / ed. by M.V. Romanovsky, O.V. Vrub-levskaya. Moscow, 2005.
123
11. Бюджетная система России / под ред. Г.Б. Поляка. М., 2004.
12. Ковалева Т.М., Барулин С.В. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации. М., 2005.
11. Budgetary system of Russia / ed. by G.B. Polyak. Moscow, 2004.
12. Kovaleva T.M., Barulin S.V. Budget and budgetary policy in the Russian Federation. Moscow, 2005.
124
