CC BY
827
Право
Сергей ЧАННОВ
СЛУЖЕБНОЕ ПРАВО
КАК ФОРМИРУЮЩАЯСЯ ОТРАСЛЬ
РОССИЙСКОГО ПРАВА
В статье рассматриваются перспективы формирования служебного права. Автор подвергает критике концепцию, согласно которой служебное право является комплексной отраслью права. По его мнению, служебное право все еще находится в стадии окончательного формирования.
Рrospects of formation of the office right are considered in the article. The author criticizes the concept according to which the office right is the complex branch of the right. According to the author's opinion the office right is still in stage of final formation.
Ключевые слова:
служебное право, государственная служба; комплексная отрасль; office right, public service, complex branch.
В рамках отхода от трудоправового регулирования государственной и муниципальной службы и использования административно-правовых концепций в настоящее время идет и будет продолжаться в дальнейшем накопление служебно-правового нормативного и доктринального материала. Все это ставит вопрос о формировании на базе административного права новой правовой отрасли (подотрасли) — служебного права.
Впервые мысль о необходимости разработки особого чиновного (служебного) права была высказана Ю.Н. Стариловым1. Подробную разработку эта идея автора получила в его докторской диссертации2 и в учебнике «Служебное право» (1996 г.)3. В этих работах, по мнению их автора, «выдвигается принципиально новая идея о выделении особого массива правовых норм, регулирующих государственно-служебные отношения, в отдельную отрасль или подотрасль права, которая имеет свое содержание, предмет и методы»4. Такой отраслью (подотраслью) является служебное право, основополагающим понятием которого должно стать государственно-служебное правоотношение, под которым понимается государственно-правовое отношение службы и верности государственного (муниципального) служащего, поступающего на службу. Служебное право было определено Ю.Н. Стариловым как «система правовых норм, регулирующая общественные отношения в сфере внутренней организации государственной (муниципальной) службы, установления правового статуса государственных (муниципальных) служащих, практического функционирования государственной (муниципальной) службы с целью обеспечения деятельности как самих государственных (муниципальных) служащих, выполняющих задачи и функции публичной власти, так и всей государственной (муниципальной) администрации»5. При этом автор специально уточнил,
1 См.: Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: направления реформирования и концепция программы учебного курса // Государство и право, 1995, № 1, с. 47.
2 См.: Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование : дис. ... д.ю.н. — Воронеж, 1996.
3 См.: Старилов Ю.Н. Служебное право. — М., 1996.
4 Там же.
5 Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование : дис. ... д.ю.н.— Воронеж, 1996, с. 367.
ЧАННОВ
Сергей
Евгеньевич — д.ю.н., профессор кафедры
административного права и
государственного строительства ПАГС им.
П.А. Столыпина sergeychаnnov@yаn -
что в данном определении речь идет исключительно о публичном служебном праве1.
Идея формирования служебного права в качестве системы норм, регулирующих отношения на государственной и муниципальной службе, получила поддержку и у других ученых2. В настоящее время появились работы, в которых обосновывается самостоятельность служебного права как правовой отрасли. И.А. Дякина, в частности, указывает, что «служебное право как отрасль характеризуется признаком комплексности, то есть унифицированностью понятий, категорий и однотипностью правового материала, имеющего не только административно-правовую природу, но и разработанного в смежных отраслях права»3. Таким образом, по ее мнению, служебное право является не подотраслью административного права, а комплексной отраслью российского права.
В то же время целый ряд ученых существование комплексных отраслей права отрицает. Так, О.С. Иоффе считал, что «отрасль права должна обладать единством предмета и метода регулирования, а потому не бывает комплексной, так как “комплексность” с таким единством несовместима»4. Со схожих позиций критикует существование комплексных отраслей права и Е.А. Киримова, которая утверждает, что, исходя из понимания предмета и метода правового регулирования как единственных классифицирующих критериев отраслей права, «комплексные отрасли» права не существуют, существуют лишь комплексные отрасли законодательства5.
Как видно, в обоих случаях отрицание возможности построения комплексных отраслей основывается на несоответствии
1 Там же, с. 368.
2 См., напр.: Габричидзе Б.Н., Коланда В.М. Принцип профессионализма в государственной службе // Государство и право, 1995, № 12, с. 26; Гимаев И. Р. Государственная служба как институт правового государства: проблемы теории и практики. — М., 2004, с. 36; Дякина И.А. Служебное право как комплексная отрасль права. — Ростов н/Д : Наука-Пресс, 2006; и др.
3 См.: Дякина И. А. Служебное право как комплексная отрасль права : автореф. дис. ... д.ю.н. — Ростов н/Д, 2007.
4 См.: Иоффе О.С. Развитие цивилистической мысли в СССР. Ч. 1 // Гражданское право: избранные труды. - М., 2000, с. 268.
5 См.: Киримова Е.А. Правовой инсти-
тут: понятие и виды : учеб. пособие / под ред. И.Н. Сенякина. — Саратов: СГАП, 2000, с. 8.
комплексных отраслей традиционным критериям систематизации права — единому предмету и методу. Однако, с нашей точки зрения, наличие особого, специфического метода правового регулирования отнюдь не является обязательным признаком выделения отрасли права. Отрасль действительно может характеризоваться каким-то методом (не единственным, а преобладающим), однако ее может отличать и наличие нескольких наиболее часто используемых методов. В рамках этой позиции комплексные отрасли вполне имеют право на существование, так как одной из их особенностей является множественность используемых методов правового регулирования.
Такая множественность предопределяется особым характером предмета комплексных отраслей. Как представляется, единство предмета отрасли права вовсе не должно автоматически означать включение в него исключительно однородных общественных отношений. Напротив, предмет комплексной отрасли права может включать в себя разнородные (не похожие друг на друга) общественные отношения, однако объединенные каким-то общим признаком. Совершенно точно отмечает В.Н. Протасов: «...предмет комплексной отрасли юридически разнороден, но он целостен, представляя собой определенную социальную систему»6.
Таким образом, с нашей точки зрения, комплексные отрасли вполне имеют право на существование в отечественной правовой науке. Однако является ли комплексной отраслью служебное право? Если тезис о комплексном характере служебного права получил подробную разработку в основном в трудах И.А. Дякиной, то комплексный характер института государственной службы подчеркивается многими учеными.
Так, Л.А. Чиканова отмечает, что государственная гражданская служба как особое правовое явление в полной мере соответствует данному представлению о комплексном правовом институте, ибо действительно основана на особо тесной связи разнородного правового регулирования и органически сочетает элементы разных отраслей. Наряду с нормами административного и трудового права, к отношениям
6 Протасов В.Н. Теория права и государства. Проблемы теории права и государства. — 2-е изд., перераб. и доп. — М. : Юрайт-М., 2001, с 149.
на государственной службе применяются нормы жилищного, налогового, пенсионного и других отраслей законодательства1. А.Ф. Ноздрачев также отмечает, что государственно-служебные отношения регулируются публичным правом — конституционным, административным, финансовым, уголовным. Нормы частного права (преимущественно трудового) применяются в этих отношениях субсидиарно и временно2. Теория о комплексном характере института государственной службы поддерживается и другими учеными3.
В обоснование комплексного характера служебного права И.А. Дякина приводит следующие доводы. «По своей правовой природе служебное законодательство представляет следующие группы правовых норм. Во-первых, это собственно служебные нормы, при помощи которых учреждается государственная служба, определяются ее виды, дается понятие государственного служащего и государственной должности. Комплексность этих норм объясняется тем, что они представлены не в одном правовом акте, а содержатся в различных источниках. Во-вторых, четко определился круг правовых источников, которые имеют правовую природу непосредственно правовых актов только служебного свойства, однако специального характера. Это правовые документы, регламентирующие службу в правоохранительных органах, военную и иную специальную службу. В-третьих, служебное законодательство является комплексной отраслью, так как при регламентации гражданской службы законодатель не отказывается от использования норм Трудового кодекса Российской Федерации. В-четвертых, к числу источников служебного права неизбежно относятся и нормы ряда иных отраслей законодательства. Это ха-
1 См.: Чиканова Л.А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе: теория и практика : дис. ... д.ю.н. — М., 2005, с. 64.
2 См.: Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: учебник для подготовки государственных служащих. - М., 1999, с. 26.
3 См., напр.: Иванов С.А., Лившиц Р.З.,
Орловский Ю.П. Советское трудовое право: вопросы теории. — М., 1978, с. 133; Матирко В.И. Проблемы кадровой политики в государственном аппарате. — М., 1996, с. 45; Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. — М., 1996, с. 19; Административное право : учебник / под ред. Л.Л. Попова. — М., 2002, с. 195—196; и др.
рактерно, например, для института ответственности государственных служащих за различные формы противоправного поведения, которое может быть и дисциплинарное, и условное»4.
Представляется, однако, что вопрос о комплексном характере служебного права не так прост. Действительно, если брать регулирование и государственной, и муниципальной службы в целом, то круг нормативных источников будет очень велик. Однако это свидетельствует лишь об отсутствии кодификации служебного законодательства, подобно тому, как не имеет единого кодифицированного источника административное право Российской Федерации, что не делает его комплексным. Что же касается отнесения к числу источников служебного права норм иных отраслей законодательства, то здесь надо отметить, что в принципе любая отрасль российского права может содержать нормы, имеющие двойную, тройную и т.д. отраслевую принадлежность. Это вполне естественно, так как границы между отраслями права не являются какими-то монолитами, а представляют в ряде случаев достаточно размытые образования, да и сами отрасли права в законодательстве четко не выделены, а являются теоретическими конструкциями. Однако для традиционных отраслей права (административное, гражданское, трудовое и прочее) удельный вес таких «переходных» норм обычно невысок, в то время как для комплексных отраслей — напротив, очень велик. По-другому и быть не может, так как разнородный характер предмета комплексной отрасли «стягивает» в ее сферу общественные отношения самого различного характера, находящиеся на стыке с предметами других отраслей.
Что же касается служебного права, то значение заимствованных из других отраслей права норм в нем не так уж и велико. Нормы, по своей принадлежности происходящие из финансового, гражданского, уголовного права, регулируют лишь очень узкие аспекты или даже отдельные фрагменты служебной деятельности. Что же касается конституционного права, то, во-первых, его роль в регулировании государственной и муниципальной службы
4 См.: Дякина И. А. Служебное право как комплексная отрасль права : автореф. дис. ... д.ю.н. — Ростов н/Д, 2007.
также не так уж и значима1, во-вторых, конституционное право в силу своего основополагающего, учредительного характера вообще является базовым для любой отрасли российского права, и конституционные нормы (причем во многих случаях в значительно большем объеме) можно встретить во всех отраслях.
Таким образом, служебное право не видится нам в качестве комплексной отрасли ни в настоящее время, ни в будущем. Собственно, пока, на наш взгляд, вообще преждевременно говорить о существовании служебного права как самостоятельной отрасли. По мнению Н.И. Матузова, которое мы разделяем, для образования самостоятельной отрасли права имеют значение следующие условия: а) степень своеобразия тех или иных отношений; б) их удельный вес; в) невозможность урегулировать возникшие отношения с помощью норм других отраслей; г) необходимость применения особого метода регули-рования2. Представляется, что служебное право, по крайней мере в настоящее время, не имеет специфического метода (или совокупности методов) правового регулирования; используемые в нем методы являются вполне характерными для отрасли административного права. Помимо этого, массив собственно служебного, автономного от трудового, законодательства пока еще достаточно невелик.
Поэтому в настоящее время служебное право по-прежнему можно рассматривать лишь как формирующуюся отрасль российского права. В то же время, по нашему мнению, служебное право уже может восприниматься как подотрасль административного права. Исходя из имеющихся предпосылок, оно может в перспективе либо остаться подотраслью административного права, либо окончательно выделиться в самостоятельную отрасль.
В первом случае оно может быть включено либо в общую, либо в особенную часть административного права. На наш взгляд, исходя из существующей в настоя-
1 Напрямую о государственной службе речь идет лишь в ч. 4 ст. 32; п. «т» ст. 71 и п. «л» ст. 72 Конституции Российской Федерации; о муниципальной же службе в ней не упоминается вовсе.
2 См.: Теория государства и права: учебник / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. — М. : Юристъ,
2004, с. 396.
щее время структуры административного права, более логичным было бы его включение в общую часть, поскольку по широте действия оно захватывает всю сферу исполнительной власти. Расположение служебного права в рамках особенной части, как предлагает Ю.Н. Старилов, безусловно, возможно, однако лишь при условии осуществления предлагаемой им реформы всей системы административного права.
В то же время более перспективным нам представляется выделение служебного права в отдельную правовую отрасль, которую с точки зрения существующей классификации отраслей целесообразно отнести к специальным отраслям. Специальные отрасли — это тип производных от профилирующих отраслей права, регулирующих определенную сферу общественных отношений и распространяющих свое действие лишь на специальный круг субъектов3. В данном случае у служебного права легко может быть обозначена и определенная сфера однородных общественных отношений (служебные правоотношения), и специальный круг субъектов.
Профилирующей для служебного права в любом случае должна остаться отрасль административного права. Действие же норм трудового права должно быть в данном случае полностью исключено, однако сами их правовые конструкции во многих случаях могут быть переработаны для нужд служебно-правового регулирования. Разумеется, все это потребует формирования значительного массива чисто служебно-правового законодательства, разработки целостной системы принципов, использования особой системы методов правового регулирования.
Как представляется, в перспективе массив служебного законодательства может быть пополнен положениями, регулирующими основы правового статуса выборных должностных лиц и лиц, замещающих государственные должности. Это способствовало бы упрочнению их правового положения и, в конечном счете, повышению эффективности государственного и муниципального управления.
3 См.: Курдюк Г.П. Отрасль права как элемент системы права: теоретико-правовое исследование : дис. ... к.ю.н. — Краснодар, 2004, с. 128.
