Научная статья на тему 'Служба в органах местного управления и самоуправления Российской империи: организационно-правовые аспекты'

Служба в органах местного управления и самоуправления Российской империи: организационно-правовые аспекты Текст научной статьи по специальности «История и археология»

CC BY
442
61
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Журнал
Философия права
ВАК
Область наук
Ключевые слова
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ / JURISPRUDENCE / МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ / LOCAL GOVERNMENT / МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА / MUNICIPAL SERVICE / ОБЩЕСТВЕННАЯ СЛУЖБА / PUBLIC SERVICE / ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ / LEGAL ASPECTS OFFICIALS / ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА

Аннотация научной статьи по истории и археологии, автор научной работы — Курганов Никита Андреевич

В статье исследован генезис института муниципальной службы в органах местного управления и самоуправления Российской империи. Сделан вывод о наличии в правовом положении отдельных категорий служащих в зависимости от территориального масштаба деятельности, способа назначения на должность, объема и характера должностных полномочий и от иных факторов. Предложено учитывать накопленный в Российской империи опыт правового регулирования государственной и общественной службы.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

SERVICE IN LOCAL AUTHORITIES AND SELF-GOVERNMENT OF THE RUSSIAN EMPIRE: ORGANIZATIONAL AND LEGAL ASPECTS

The article explores the Genesis of the Institute of municipal service in bodies of local government and self-government in the Russian Empire. The conclusion about the presence in the legal status of certain categories of employees, depending on the territorial scope, method of appointment, the scope and nature of authority and from other factors. Suggested lessons in the Russian Empire, the experience of legal regulation of state and public services.

Текст научной работы на тему «Служба в органах местного управления и самоуправления Российской империи: организационно-правовые аспекты»

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

Н. А. Курганов

СЛУЖБА В ОРГАНАХ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И САМОУПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ: ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ

В статье исследован генезис института муниципальной службы в органах местного управления и самоуправления Российской империи. Сделан вывод о наличии в правовом положении отдельных категорий служащих в зависимости от территориального масштаба деятельности, способа назначения на должность, объема и характера должностных полномочий и от иных факторов. Предложено учитывать накопленный в Российской империи опыт правового регулирования государственной и общественной службы.

Ключевые слова: юриспруденция, местное самоуправление, муниципальная служба, общественная служба, правовые аспекты, должностные лица.

Несмотря на динамичное развитие федерального и регионального законодательства о муниципальной службе, в отечественной юридической литературе исследованию понятия муниципальной службы уделено меньше внимания, чем институту государственной службы [9, с. 5]. В еще большей степени различается объем историко-правовых исследований по вопросам организации и прохождения государственной службы и службы в органах местного самоуправления. В отечественной науке по-разному подходят к характеристике генезиса муниципальной службы.

Например, И. Р. Гимаев выделяет следующие этапы развития института муниципальной службы: ХГ-ХШ века - создание новых институтов городского самоуправления, связь вечевых порядков с догосударственными демократическими традициями; ХГУХУГГ века - становление системы местного самоуправления, сложившейся в результате проведения губной и земской реформ, когда привилегированные слои городского населения включились в процесс формирования выборных органов местного самоуправления; XVIII век -проведение реформ Петра Г, Анны Иоанновны, Екатерины ГГ, нацеленных на дальнейшее развитие сословных органов местного самоуправления; XIX век (60-70-е годы) - в результате проведения земской и городской реформ был осуществлен переход от сословного к территориальному принципу формирования основных институтов самоуправления, при этом деятельность земских и городских органов самоуправления не признавалась государственной, она считалась общественной, соответственно, и слу-

жащие органов самоуправления не являлись государственными служащими. К четвертому периоду И. Р. Гимаев также относит контрреформы Александра III, приведшие к определению местного самоуправления как системы децентрализованного государственного управления. В советский период (1917-1990) институт местного самоуправления и институт муниципальной службы не развивались [5, с. 28-29].

Анализируя указанную периодизацию, во-первых, следует обратить внимание на высказывание Н. И. Лазаревского, считавшего, что наличие выборных должностей на местном уровне власти не гарантирует их независимость и не приводит к возникновению «местного самоуправления в современном смысле этого слова» [10, с. 51].

Во-вторых, данная классификация представляет собой небесспорный, хотя и небезынтересный, генезис организационных основ местного управления и самоуправления, а не генезис муниципальной службы как одного из институтов местного самоуправления. К аналогичным выводам приводит и анализ научных трудов других отечественных правоведов [3, с. 11]. Применительно к аппарату местных органов власти и сегодня представляется актуальным высказывание П. А. Зайончковского о том, что в трудах отечественных ученых основное внимание уделено характеристике системы и структуры государственных учреждений, их деятельности, а вопрос о статусе российского дореволюционного чиновника «не стал еще предметом специального научного рассмотрения» [7, с. 3].

До начала XVIII века в России к числу «государевых слуг», несших «ратную» или «приказную» службу, относились, во-первых, служилые люди «по отечеству» - бояре и дворяне, во-вторых, служилые люди «по прибору» - стрельцы, пушкари, пограничные казаки и т. п. Различия в их правовом статусе были обусловлены не порядком замещения должности (избрание или назначение), не территориальным масштабом деятельности, а прежде всего их сословной принадлежностью. Поэтому утверждение о наличии до XVIII века в нашей стране обособленного от «государевой службы» института муниципальной службы представляется весьма спорным.

Утвержденный Петром I «Табель о рангах» [15] закрепил унифицированный порядок прохождения службы в центральных и местных органах власти, в том числе и в выборных органах городского управления - магистратах, образованных в большинстве российских городов в 1724 году. Должностные лица магистратов (бургомистры и президент) избирались пожизненно регулярными гражданами на мирских посадских сходах, затем утверждались главным магистратом и считались находящимися на государственной службе, получали чины [13, с. 83]. Следует отметить, что в течение нескольких лет после смерти Петра I полномочия магистратов были ограничены, магистраты подчинены губернаторам, а главный магистрат был упразднен.

В результате проведенных Екатериной II в 70-80-е годы XVIII века реформ дворянство и представители других сословий получили право формировать свои выборные органы и избирать ряд должностных лиц местных органов власти.

Заседатели верхней и нижней расправ, а также представители от данных учреждений в нижнем земском суде и совестном суде выбирались свободными жителями сельских поселений. Указанные лица не относились к государственным служащим, однако имели некоторые особенности в правовом статусе, в частности, привлекались к ответственности только в судебном порядке.

Дворянскому обществу предоставлялось право избирать из своей среды уездных и губернских предводителей, а также своих представителей в большую часть уездных и губернских учреждений. В районах с поместным землевладением местное дворянство формировало как судебные, так и административные органы власти уезда. На уровне губернии дворяне также принимали участие в формировании органов власти, назначая, например, судей верхнего земского суда, который представлял собой апелляционную инстанцию для низших судов. Руководство верхнего земского суда, а равно руководители адми-

нистративных и финансовых органов губернского уровня назначалось императором, Сенатом либо самими губернаторами.

На губернском уровне было предусмотрено создание органов власти, сформированных из представителей различных сословий. В совестном суде заседателями являлись по двое представителей от дворян, купцов (или мещан) и свободных сельских жителей (однодворцев, черносошных и других, в зависимости от социального состава населения той или иной губернии) [12, с. 39]. Еще одним учреждением губернского уровня, формировавшимся на всесословных принципах, являлся приказ общественного призрения. Представители верхнего земского суда, губернского магистрата и верхней расправы входили в состав возглавляемого губернатором приказа общественного призрения, тем самым обеспечивался учет мнения дворянства, жителей губернского города и других поселений при решении губернатором вопросов социальной направленности.

Должностные лица, избираемые в уездные и губернские органы власти дворянством, как правило, считались находящимися на государственной службе, им присваивались классные чины. Дворянские заседатели нижнего земского суда соответствовали 10-му классу, заседатель уездного суда, земский исправник - 9-му классу, уездный судья - 8-му классу, заседателя верхнего земского суда - 7-му классу согласно «Табели о рангах» [19]. Должности председателей верхнего земского суда, губернского магистрата и верхней расправы - 7 классу. Должность судьи совестного суда соответствовала 6 классу, дворянского заседателя совестного суда - 7 классу, Мещанские заседатели совестного суда располагались в «Табели о рангах» значительно ниже, их должности соответствовали 10-му классу, сельские заседатели совестного суда, как уже было отмечено, не были отнесены к какому-либо классу [19, с. 27].

В ходе городской реформы 1785 года Екатериной II также была предпринята попытка закрепить всесословные (территориальные) принципы формирования местных органов власти.

В соответствии с положениями Грамоты на права и выгоды городам Российской империи в состав городской общей думы входили «городской глава и гласные от настоящих городовых обывателей, от гильдии, от цехов, от иногородних и иностранных гостей, от именитых граждан и от посадских» [6]. Общая городская дума избирала из представителей указанных выше сословий шестигласную городскую думу, являвшуюся, по сути, исполнительно-распорядительным органом городского самоуправления. Ека-

терина II наделила городские думы полномочием решать широкий спектр проблем, касающихся всех горожан, независимо от их сословной принадлежности. Однако в формировании состава депутатов фактически принимали «участие только представители торгово-промышленного населения городов, что и определило направление всей деятельности дум в интересах этой категории населения» [2, с. 27]. Гласные городской думы и председательствующей в ней городской голова денежного содержания не получали, работая на общественных началах [2, с. 25]. Выборные должности в судебных органах, создаваемых на городском уровне, были отнесены к должностям государственной службы.

Судебными органами в городах являлись городовые и губернские (создаваемые в административных центрах губерний) магистраты, в которых заседали избираемые городским населением бургомистры и ратманы, включенные в число государственных служащих. Бургомистры губернского городового магистрата относились к 11 классу, городового магистрата - к 12 классу, бургомистры в посадах - к 13-му классу. Ратманы располагались в «Табели о рангах» на одну ступень ниже и относились, соответственно, к 12, 13 и 14 классам.

Значительную часть служащих в аппарате местной власти составляли канцелярские служители, которые занимались перепиской бумаг и выполняли иную техническую работу. К их числу относились копиисты, подканцеляристы и канцеляристы и т. п., не имевшие классных чинов, то есть не входившие в состав российского чиновничества [16, с. 175].

Таким образом, часть выборных должностных лиц осуществляла свою деятельность на общественных началах, например, городской голова и гласные городской думы. Большинство лиц, занимавших ключевые должности (в том числе и выборные) в административных и судебных органах на местах, было отнесено к чиновникам. Канцелярские служители, занимавшиеся технической подготовкой и оформлением документов, перепиской бумаг, не имели чинов, но, как и чиновники, получали денежное содержание в определяемом центральной властью размере. Таким образом, процесс прохождения службы в центральных и местных органах власти, в том числе и выборных, не имел принципиальных отличий.

Как отмечает В. Е. Зубов, отношение к местному управлению как части общей системы государственного управления и государственной службы сохранялось и в XIX веке [8, с. 101]. Свод уставов о службе гражданской 1832 года состоял

из Устава о службе гражданской по определению от правительства, Устава о службе гражданской по выборам и уставов о пенсиях и единовременных пособиях [18]. Устав о службе гражданской по выборам [17] включал 966 статей и весьма детально регламентировал порядок выборов, правовой статус, процесс прохождения службы в выборных органах и выборными должностными лицами от дворянства, городских и сельских обывателей, казачества, инородцев, а также выборных лиц, приписанных к разным особым ведомствам (рабочих горных и соляных заводов, оружейников, лашманов).

Местное самоуправление в Российской империи, по мнению многих современных исследователей, впервые было введено в результате проведения земской и городской реформ (60-70-е годы XIX века), до этого периода можно было говорить лишь об участии представителей местного сообщества в государственном управлении местными делами [4, с. 14].

Следует отметить, что еще до начала земской и городской реформ, в 1861 году Александром II было утверждено «Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости», в котором весьма детально регламентировалась организация сельского общественного и волостного управления, в том числе был закреплен порядок избрания, назначения, увольнения сельских и волостных должностных лиц, определена их компетенция и ответственность, установлены права и льготы для должностных лиц, замещающих выборные должности и должности по найму, а также урегулирован порядок обжалования их решений и действий. Самоуправление на уровне крестьянской общины сохранялось на всем протяжении развития Российского государства [11, с. 28]. Реформирование сельского и волостного управления, осуществленное Александром II, стало завершающим этапом процесса встраивания крестьянского самоуправления в систему общегосударственного управления, который начали Екатерина II, Павел I и Николай I в отношении государственных крестьян. На первый взгляд, органы сельского общественного и волостного управления строились на сословных началах, однако, как отмечает Л. Е. Лаптева, более подробное изучение организации крестьянского самоуправления позволяет утверждать, что крестьянское самоуправление распространялось на представителей других сословий и имело территориальное значение [11, с. 93].

К числу земских учреждений [14, с. 129] были отнесены губернские и уездные земские собрания, которые состояли из выборных лиц (гласных) и являлись всесословными представи-

тельными органами, выражающими интересы землевладельцев, городских и сельских обывателей. Земские собрания избирали из своего состава исполнительно-распорядительные органы (губернские и уездные земские управы) и определяли размер денежного содержания председателю и членам земских управ. В пределах выделяемых земскими собраниями сумм в целях обеспечения своей деятельности земские управы были наделены правом учреждать свои канцелярии и устанавливать их структуру и состав.

В соответствии с Городовым положением 1870 года к учреждениям городского общественного управления были отнесены: городские избирательные собрания; городская дума; городская управа. В компетенцию городской думы входило назначение городского головы, членов городской управы и городского секретаря (секретаря думы). Система представительных и исполнительно-распорядительных органов на городском, уездном и губернском уровнях была построена на основе единых принципов.

Выборные должностные лица крестьянского самоуправления, земских и городских учреждений, а равно служащие канцелярий, как правило, не состояли на государственной службе (за исключением должности городского секретаря в губернских городах, которому предоставлялись права государственной службы; городской секретарь в губернских городах по должности и «мундиру» был причислен к 8 классу, а по пенсии - к VI разряду) и считались находящимися на общественной службе, занимаясь преимущественно решением хозяйственных и социальных вопросов в интересах местного населения.

Правовой статус отдельных категорий лиц, проходивших службу в органах местного самоуправления Российской империи, имел весьма существенные отличия в зависимости от различных факторов. Служащие местного самоуправления классифицировались на определенные группы по различным основаниям: исходя из территориального масштаба деятельности: сельские, волостные, уездные, городские и губернские служащие; исходя из системы нормативно-правовых актов, регламентирующих правовой статус соответствующих категорий служащих: служащие крестьянского (сельского и волостного) самоуправления, служащие городского самоуправления, служащие земского (уездного и губернского) самоуправления; в зависимости от способа назначения на должность: избираемые населением (например, гласные) или его представителями (например, члены управ) и принимаемые на должности по найму (например, служащие канцелярий, дум и управ); в зависи-

мости от объема и характера должностных полномочий: должностные лица и служащие, не обладающих публично-властными полномочиями. Служебная деятельность должностных лиц связана с коррупционными рисками. Поэтому вполне логичным представляется введение дополнительных ограничений и запретов в связи с прохождением службы именно для лиц, замещающих отдельные должности в органах местного управления. Например, членами городской управы не могли быть одновременно отец и сын, тесть и зять, а также родные братья; городскому голове и членам городской управы запрещалось входить в подряды и поставки по предметам городского хозяйства. Следует подчеркнуть, что на служащих по найму такого рода ограничения не распространялись. В соответствии с действующим российским законодательством объем ограничений и запретов муниципального служащего не зависит от наличия либо отсутствия у него властных полномочий.

Одним из следствий проведенных Александром III контрреформ в сфере местного самоуправления стало изменение статуса выборных лиц коллегиальных органов земского и городского самоуправления, признание их государственными служащими.

Закрепленное в действующем российском законодательстве деление должностей в органах местного самоуправления на муниципальные должности, должности муниципальной службы и должности технического персонала, имеет схожие черты со структурой должностей, сложившейся в результате реформ местного управления в 186070-х годах. Вместе с тем действующее федеральное и региональное законодательство о муниципальной службе не позволяет четко определить круг должностей, замещение которых связано с коррупционными рисками, отделив их от «канцелярских служителей». Законодателю необходимо в большей степени использовать накопленный в Российской империи опыт правового регулирования государственной и общественной службы. Следует реализовать высказанную в юридической науке позицию о необходимости выделения особой категории государственных и муниципальных служащих - должностных лиц, установив для них специальный правовой режим.

Литература

1. Абезин Д. А., Михнева С. В. Правовое регулирование деятельности и юридическое положение государственных и муниципальных служащих в РФ: региональный аспект: монография. Волгоград, 2005.

2. Амплеева Т. Ю. Организация городского самоуправления в последней четверти XVIII века // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2013.№ 1.

3. Волкова В. В. Служба как институт местного самоуправления: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2006.

4. Гильванова И. Н. Местное общественное управление и местное самоуправление: соотношение понятий (историко-теоретический аспект)// Вестник Владимирского юридического института. 2013. №9 2 (27).

5. Гимаев И. Р. Становление и развитие государственной и муниципальной службы в Российской Федерации: теоретическое и конституционно-правовое исследование: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2005.

6. Грамота на права и выгоды городам Российской империи от 21 апреля 1785 года // Российское законодательство XXX веков. Т. 5: Законодательство периода расцвета абсолютизма. М., 1987.

7. Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке. М., 1978.

8. Зубов В. Е. К вопросу о численности аппарата управления в дореволюционной России // Известия Алтайского государственного университета. 2008. № 4-3 (60).

9. Киреева Е. Ю. Муниципальная служба: проблемы теории и практики: монография. М., 2009.

10. Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. II. Ч. I.

11. Лаптева Л. Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века). М., 1998.

12. Мигунова Т. Л. Административно-судебная и правовая реформа Екатерины Великой: ис-торико-правовой аспект: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Владимир, 2008.

1 3. Синькевич Н. А. Предпосылки и организация местных выборных учреждений Петром I // Вестник Новгородского государственного университета. 2013. № 72.

14. Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 года // Полное собрание законов Российской империи. СПб., 1830. Т. XXXIX. № 404.

15. Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных от 24 января 1722 года // Полное собрание законов Российской империи. СПб., 1830. Т. VI. № 3890.

16. Троицкий С. М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII веке. М., 1974.

17. Устав о службе по выборам // Свод законов Российской империи. СПб., 1857. Т. III. Кн. II.

18. Устав о службе гражданской // Свод законов Российской империи. СПб., 1832. Т. I.

19. Учреждения для управления губерний от

7 ноября 1775 года// Полное собрание законов Российской империи. СПб., 1830. Т. 20.

У. Ш. Таймасханов

ЦЕЛЬ ПРАВА И ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЙ ИДЕАЛ В СТРУКТУРЕ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

В статье государственно-правовой идеал рассматривается в структуре правовой политики. Делается вывод о том, что государственно-правовой идеал, находящий официальное закрепление в документах разного уровня, является итогом доктринального синтеза ценностей и интересов государственной политики.

Ключевые слова: государственно-правовой идеал, цель права, правовая политика, юридическая практика.

Очевидно, что формирование современного российского правоведения восходит к идее политики права как науки управления обществом, которую обосновывал целый ряд классиков российской правовой мысли конца XIX - начала XX века: Б. А. Кистяковский, С. А. Муромцев, Н. М. Кор-кунов, Г. Ф. Шершеневич, П. И. Новгородцев, Л. И. Петражицкий и другие. Так, в контексте кризиса классического правопонимания (юснатура-лизма и юспозитивизма), породившего новые

подходы к интерпретации права, делавшие акцент на его социальной, инструментальной, психологической, формально-нормативной и иной природе, с одной стороны, и необходимости им-плементации правоведения к нуждам развивающейся социальной действительности - с другой, возникла потребность в формировании интегрального правового знания, снимающего противоречия указанных подходов (типов правопо-нимания) и способного научно прогнозировать

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.