CC BY
2409
А.В. Жаглин,
кандидат юридических наук, доцент
СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ: ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
CONTROL SYSTEM OF LAW-ENFORCEMENT BODIES:
THE GENERAL CHARACTERISTIC
Автором проводится анализ системы органов внутренних дел как элемента системы государственного управления. Исследуются основные признаки и структурные компоненты.
The author analyzes the systems of internal affairs as a member of the public administration. We study the basic features and structural components.
Важное теоретическое и методологическое значение для совершенствования процесса функционирования органов внутренних дел в системе обеспечения национальной безопасности имеет комплексное представление о происходящих в них управленческих процессах. Эти процессы являются разновидностью государственного управления, совершенствование которого выступает в качестве организационной поддержки реализации Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года [1].
Необходимо отметить, что государственное управление в отличие от других видов социального управления обладает множеством элементов и взаимосвязей, его субъекты и объекты включены в обширное государственно-общественное взаимодействие. Следовательно, качество управления в органах внутренних дел, как составной части государственного управления Российской Федерации, влияет на состояние не только национальных интересов, но и объектов национальной безопасности. Плохо организованное и сумбурно функционирующее управление в органах внутренних дел сказывается на всех общественных процессах, явлениях и отношениях, приводит, в конечном счете, к неоправданным затратам и неэффективной деятельности в сфере государственного управления. Понимание и осознание того, что собой представляет система управления органов внутренних дел, какие и в каком порядке включаются в нее управленческие проявления, как они соотносятся между собой и приводятся в реальное взаимодействие, во многом определяет то, что ассоциируется с органами внутренних дел как элементом системы обеспечения национальной безопасности.
В связи с этим исследование управления в органах внутренних дел подразумевает возможность и необходимость использования системного подхода, который представляет собой комплексное изучение исследуе -
мого объекта как единого целостного обра-зования. Практической реализацией систем -ного подхода является системный анализ, который позволяет учесть все взаимосвязи системы управления органов внутренних дел, изучить её отдельные структурные час -ти, показать роль каждой из них в общем процессе функционирования и, наоборот, выявить воздействие системы в целом на отдельные её элементы.
При исследовании системы управления органов внутренних дел необходимо придержи -ваться следующих принципов:
- целостности, то есть, по существу, пред -ставления указанной системы как интегрально функционирующего образования, состоящего из р азличных элементов;
- всесторонности, т.е. максимального учета всех связей и отношений, имеющих место в рассматриваемой системе;
- выделения системообразующих отношений, оказывающих существенное влияние на реализацию основной функции системы;
- субординации, предоставляющей возможность определить иерархию элементов системы с учетом их значения, мобильности (динамичности) и адаптивности системе в зависимости от реализуемых управленческих целей и задач;
- оптимальности, позволяющей установить такую совокупность отдельных элементов сис-темы, которая бы обеспечивала достижение поставленной цели не только в органах управления, но и в иных органах внутренних дел [2].
Как отмечалось ранее, органы внутренних дел, будучи государственным органом испол -нительной власти, по существу, являются ча-стью государственной системы управления. Это предполагает наличие между ними опре -деленных субъектно-объектных зависимостей, обуславливающих существование двух разных
систем — системы управления органами внут-ренних дел и системы управления органов внутренних дел.
В системе управления органами внутренних дел в качестве приоритетного субъекта управ -ления выступает государство в лице соответст -вующих государственных институтов (напри-мер, Президент Российской Федерации). Соот-ветственно, выстраивается достаточно сложная иерархическая система управления, характери -зующаяся органическим единством и перепле-тением субъектов и объектов управления, пря-мых и обратных управленческих связей, нали-чием статичного и динамичного аспектов (орга -низацией как самой системы, так и процесса управленческой деятельности). Фактически
система управления органов внутренних дел органически входит в систему управления органами внутренних дел, являясь одним из её важ-нейших компонентов. А, следовательно, речь идет о субъекте управления системы обеспече -ния национальной безопасности и одном из её объектов соответственно. Используя систему управления органов внутренних дел, государст -во реализует детализацию, «опредмечивание» своих решений и установок в определенной сфере национальных интересов. При этом на -званная система управления не является пас -сивной, напротив, она активно их оптимизирует с учетом конкретных условий, организует прак -тическую реализацию, воздействуя на соответ-ствующий сегмент общественных отношений. Поэтому «с точки зрения взаимосвязей субъектно-объектных зависимостей само государст -венно-управляющее воздействие можно охарак -теризовать как общественную потребность, ин -терес и цель управления (организации общест-венных связей), осознанные субъектом управ -ления (его компонентами), юридически нормативно выраженные и практически осуществлен -ные в его решениях и действиях» [3].
Рассматривая указанную взаимосвязь, целе -сообразно отметить, что система органов внут -ренних дел по своим свойствам является не только управляемой системой, но и системой управления, для которой характерно наличие следующих компонентов:
а) субъект управления — соответствующие вышестоящие органы, подразделения и конкрет -ные работники органов внутренних дел, наде-ленные полномочиями по реализации управлен -ческих функций;
б) управляемым объектыг — соответствующие нижестоящие органы, подразделения и конкретные работники органов внутренних дел, обязанные реализовывать требования и решения элементов субъекта управления;
в) канал прямой связи — направление управ-
ляющего воздействия по стабилизации и повы -шению эффективности функционирования соответствующего объекта управления в сфере опти -мизации характеристик правопорядка;
г) канал обратной связи — информационное направление о результативности управляющего воздействия.
Система органов внутренних дел является открытой. Значит, на её структуру, характер функционирования, содержание информационных связей и другие элементы активно воздействуют условия (факторы) оперативной обстановки, складывающейся на обслуживаемой указанной системой территории и фактически отражающей состояние определенного сегмента общественных отношений в сфере национальной безопасности. Более того, конкретные показатели этих условий (факторов) определяют направление, содержание, методы и способы функционирования (в том числе и управления) указанной системы.
В самом общем виде модель оперативной обстановки можно представить как два блока взаимодействующих условий. Один из них составляют внешние условия функционирования органа внутренних дел, а другой — внутренние условия, отражающие его внутрисистемное построение и деятельность. Именно совокупность внешних условий образует внешнюю среду, кото -рая выступает как интегральное образование, взаимодействующее с органом внутренних дел. Во внешней среде функционирования органа выделяют условия ситуационной и концептуальной средыг.
Условия ситуационной среды позволяют учитывать специфику конкретного места и времени, в которых осуществляют свою деятель -ность органы внутренних дел.
Условия концептуальной среды составляю т установки федеральных органов государствен -ной власти, а также МВД России, которые формулируют цели, задачи, направления и критерии деятельности органов внутренних дел в сфере правоохраны.
Внешняя ситуационная среда включает следующие компоненты: совокупность конкретных преступлений и лиц, их совершивших; правопорядок, как конечный результат всей деятельности по соблюдению юридических норм в сфере урегулированных правом общественных отношений; совокупность социальных объектов, в окружении которых функционирует тот или иной орган внутренних дел; духовно -культурные, нравственно -воспитательные факторы и процессы; социальноэкономические факторы; территориально-
географические условия и т.д.
Следует отметить, что система органов внутренних дел является системой управления не только в силу наличия у нее названных выше
компонентов, но и в силу её соответствия пяти минимальным формально-логическим признакам, или, как иногда их называют, требованиям, предъявляемым кибернетикой к организации управляемых систем [4]. К таким признакам от -носятся следующие:
1) детерминированность элементов систе-мыг, предполагающая такую их взаимосвязь и взаимозависимость, при которой состояние и деятельность отдельного структурного элемента органа внутренних дел отражаются на состоянии и деятельности других элементов и органа как системы в целом. Поэтому субъект управления должен постоянно поддерживать эту взаимосвязь, устраняя препятствия в её существовании. Практически это закрепляется в функциях всей системы и каждого из её элементов;
2) динамичность системыг, представляющая собой её способность сохранять управляемость (устойчивость), несмотря на дезорганизующие воздействия внешней, а иногда и внутренней среды. К таким воздействиям, применительно к органам внутренних дел, могут относиться изменения в численности и структуре населения, проживающего на обслуживаемой территории; изменения административно-территориального деления; изменения в структуре производства и т.д. Кроме того, в число дезорганизующих воз -действий можно включить и некомплект личного состава органа внутренних дел, неудовлетворительное состояние дисциплины и т.п. Поэтому, чтобы эффективно противостоять подобного рода воздействиям, сохранить свои свойства и полноценно осуществлять свои функции, систе-ма органов внутренних дел должна обладать способностью перестраиваться в соответствии с новыми условиями и требованиями, т.е. быть динамичной, подвижной;
3) наличие в системе управляющего параметра, т.е. фактической способности субъекта управления эффективно осуществлять свои функции, используя предоставленные полномочия (права и обязанности), имеющиеся субъективные качества (образование, опыт, знания и т.п.), материально-технические средства, временные и иные ресурсы;
4) Наличие в системе усилительного свойства, необходимого каждой системе управления для беспрепятственного доведения управляюще -го воздействия к объекту и получения от него сигналов обратной связи, несмотря на возможные трудности (помехи). Это обусловлено тен-денцией ослабления и затухания сигнала в направлении «субъект — объект управления» и обратно. В качестве своеобразных барьеров, затрудняющих прохождение информации, могут выступать географические (сложность взаимосвязи из-за большой территории), ведомственные
(различные критерии оценки деятельности), смысловые (ясная, четкая, грамотная информация), психологические (личные психологические качества сотрудников), организационные (связа -ны с финансовым, материальным, техническим, людским обеспечением) факторы;
5) наличие в системе минимум одной обратной связи — наиболее важное требование к орга -низации системы. Оно входит составной частью во все перечисленные, т.к. сущность обратной связи заключена в циркуляции информации, без чего немыслим процесс управления. Осведомительная информация о состоянии объекта управ -ления, поступающая по каналам обратной связи, выступает в качестве своеобразного сырья, необходимого для выработки управленческих реше -ний. Если субъект управления не осведомлен о реакции объекта на управленческое воздействие, то, сколько бы команд он ни передавал, управле -ния фактически не будет, а желаемая цель оста -нется недостижимой.
Обратная связь в управлении органами внут -ренних дел представляет собой сложную разветвленную сеть, включающую не только связи «объект — субъект», но и связи между этой сис -темой и объектами внешней среды. Наличие обратных связей вовсе не означает, что каждая ни -жестоящая система во всех случаях передает всю осведомительную информацию вышестоящему уровню. Практически информация, идущая снизу вверх, принимается и оценивается на каждом уровне управления и, конечно, не вся она на -правляется выше [5].
С учетом перечисленных признаков понятие «система органов внутренних дел как система управления» совпадает с понятием «система управления органов внутренних дел». Однако этим управленческие свойства рассматриваемой системы не ограничиваются. Для нее также ха -рактерно следующее:
А) Иерархичность построения, которая отчетливо проявляется в том, что все образующие её территориальные подсистемы выступают в качестве субъекта и объекта управления одновременно. Каждая из этих подсистем входит в большую, или управляющую, систему и содержит в себе меньшую, или управляемую, систему. В этой связи при анализе любого элемента сис -темы органов внутренних дел всегда надо иметь в виду, что он является частью (подсистемой) большей системы, от которой во многом зависят её организация и функционирование.
Результаты анализа действующей в настоящее время системы управления органов внутренних дел показывают, что она имеет сложную иерархическую структуру, которая, в принципе, соответствует организационной и функциональной структуре системы органов внутренних дел. В этой связи сле-
дует назвать и такие её качества, как:
- нормативность, т.е. четкое правовое закрепление полномочий как субъектов, так и объектов управления;
- большой состав достаточно неоднородных элементов, специфика которых проявляется в функциональном и организационном отношении [6]. В укрупненном плане такими элементами (компонентами) системы управления органов внутр енних дел Рос сийской Федер ации являются:
- М ВД России;
- главные управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по федеральным округам, управления на транспорте Министерства внутренних дел Российской Федерации по федеральным округам;
- оперативные бюро Министерства внутренних дел Российской Федерации, центры специ-ального назначения Министерства внутренних дел Российской Федерации, линейные управле -ния Министерства внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, водном и воз -душном транспорте;
- МВД внутренних дел по республикам, главные управления, управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по иным субъектам Российской Федерации;
- управления, отделы Министерства внут -ренних дел Российской Федерации по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, управления, отделы Министерства внутренних дел Российской Федерации по закрытым административно-территориальным образованиям, на особо важных и режимных объектах , линейные отделы Министерства внутрен -них дел Российской Федерации на железнодо-рожном, водном и воздушном транспорте, Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации на комплексе «Байконур».
Каждый из этих компонентов сам в свою очередь является системой управления, состоящей из набора собственных специфических эле -ментов.
Б) Разветвленность сети внешних и внутренних информационный связей. Данные связи характеризую т каналы прямой и обратной связи между субъектами и объектами управления. Они обеспечивают:
- передачу управляющей и осведомляющей информации между органами внутренних дел, с одной стороны, и вышестоящими органами государственного управления - с другой;
- взаимный информационный обмен между органами внутренних дел и другими ведомства -ми и общественными организациями;
- информационный контакт с населением и ряд других функций.
Конечно, приведенный перечень информационных связей носит общий характер. Фактиче -ски их количество и содержание гораздо объемнее и сложнее .
В) Активная адаптация к среде функционирования. Так, адекватно отвечая общественным потребностям, система управления органов внутренних дел в соответствии с решениями органов государственной власти и управления спо -собна видоизменять свои функции, приспосабливать к ним структуру, концентрировать силы и средства для решения актуальных проблем. По -казательным примером в этом плане является создание программно-целевых структур, в том числе функционирующих в условиях особых административно-правовых режимов.
Г) Вхождение в качестве составной целостной части в систему государственного управления Российской Федерации. В силу этого организация деятельности органов внутренних дел базируется на общих принципах государственного управления Российской Федерации, но в то же время обладает рядом особенностей.
Первая особенность характеризуется тем, что управление в сфере внутренних дел государства имеет свой объект — определенный комплекс общественных отношений, имеющий специфические свойства и существенно отличающийся от объектов других отраслей государственного управления. Таким объектом являются правоот -ношения, выражающие национальные интересы.
Свойства объекта в свою очередь определяют особенности системы управления, задачи, формы и методы её деятельности. Следовательно, на систему управления органов внутренних дел, пусть и опосредованно (через параметры условий оперативной обстановки) немаловажное влияние оказывают определенный круг национальных интересов, состояние условий защищенности и развития объектов национальной безопасности.
Вторая особенность системы управления органов внутренних дел состоит в её военизированном характере, что обуславливает использо -вание преимущественно императивных методов управления, существование близкого к армейскому порядка прохождения службы, воинской дисциплины, принятия присяги, присвоения работникам специальных званий.
Третьей особенностью является выполнение органами внутренних дел широкого круга обязанностей по осуществлению административного надзора за исполнением должностными лицами и гражданами законодательных и нормативных актов, применение в отношении нарушителей мер административного принуждения, являю -щихся по существу методами государственно -управленческого воздействия.
Четвертая особенность — наличие уголовно-
процессуальных функций, то есть права и обязанности производить дознание и предваритель -ное следствие, что в свою очередь является своеобразным способом сбора информации для при -нятия государственно-управленческого решения.
Пятая особенность выражается в использовании специфических методов оперативно-разыскной работы и применении специальных средств воздействия, вплоть до оружия, к правонарушителям. Причем эти методы можно харак -теризовать как способы обеспечения исполнения государственно-управленческих решений.
Таким образом, система управления органов внутренних дел является полноценным элементом системы государственного управления Российской Федерации, посредством которого реализуются национальные интересы Российской Федерации, обеспечивается национальная безопасность нашего государства.
Необходимо отметить, что в основе «стерж -ня», вертикали системы управления органов внутренних дел лежит административно -территориальное деление Российской Федера-ции. В этой связи, как и во всей системе орга -нов внутренних дел, выделяют федеральный уровень управления — МВД Российской Феде -рации; региональный уровень управления — ми -нистерства внутренних дел по республикам, главные управления, управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по иным субъектам Российской Федерации; районный уровень управления — управления, отделы Ми -нистерства внутренних дел Российской Федера -ции по районам, городам и иным муниципаль -ным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, управления, отделы Министерства внутренних дел Россий-ской Федерации по закрытым административно -территориальным образованиям, на особо важных и режимных объектах, линейные отделы Министерства внутренних дел Российской Фе-дерации на железнодорожном, водном и воз -душном транспорте, Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации на комплексе «Байконур».
Рассмотрим каждый из названных уровней управления подробнее.
МВД России в указанной иерархической системе управления занимает главенствующее место, а потому решает управленческие задачи и реализует полномочия, закрепленные в Положении о Министерстве внутренних дел Российской Феде -рации (утв. Указом Президента РФ от 1 марта 2011г. № 248), преимущественно стратегического, государственно-политического характера. Важно выделить на данном уровне системы управления и такие специфические структуры, как:
главные управления Министерства внутрен-
них дел Российской Федерации по федеральным округам, управления на транспорте Министерст -ва внутренних дел Российской Федерации по федеральным округам;
оперативные бюро Министерства внутренних дел Российской Федерации, центры специ-ального назначения Министерства внутренних дел Российской Федерации, линейные управле -ния Министерства внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, водном и воз -душном транспорте.
Сфера их управленческих воздействий ограничивается службами и подразделениями органов внутренних дел, функционирующими на территории федерального округа, — окружной уровень, либо осуществляющими свою деятель -ность на основе линейного принципа - межрегиональный уровень. Эти подразделения являют -ся структурными подразделениями МВД России и полностью подчиняются ему. Основной целью функционирования рассматриваемых управлен-ческих звеньев системы управления органов внутренних дел является организация эффектив -ного взаимодействия всех правоохранительных органов в охране правопорядка, координация деятельности всех систем органов внутренних дел на территории федерального округа либо в линейной структуре в осуществлении мер по защите прав и свобод человека и гражданина, защите объектов собственности, обеспечении общественной безопасности, выявлении, преду-преждении и пресечении преступлений [7].
Министерства внутренних дел по республикам, главные управления, управления МВД России по иным субъектам Российской Федерации являю тся территориальными органами МВД России на региональном уровне (далее территориальные органы). Они входят в систему органов внутренних дел Российской Федерации и подчи -няются МВД России. Руководство деятельно -стью территориальных органов осуществляет Министр внутренних дел Российской Федерации, который утверждает Положения о террито -риальных органах на основании Типового поло -жения, утвержденного Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. №249 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации».
Объектами управления для рассматриваемых территориальных органов являются подчинён -ные территориальные органы МВД России на районном уровне, подразделения и организации, созданные для реализации задач и обеспечения деятельности территориальных органов.
Управления, отделы Министерства внут -ренних дел Российской Федерации по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в
том числе по нескольким муниципальным образованиям, управления, отделы Министерства внутренних дел Российской Федерации по закрытым административно -территориальным образованиям, на особо важных и режимных объектах, линейные отделы Министерства внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации на комплексе «Байконур» являются низовым звеном в управленческий ие -рархии системы органов внутренних дел. Именно они непосредственно реализуют полномочия органов внутренних дел Российской Федерации в области обеспечения безопасности личности, защиты собственности от противоправных пося -гательств, охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и безопас-ности дорожного движения, борьбы с преступностью на соответствующей обслуживаемой территории. Процесс функционирования данных орга -нов является сферой приложения управленческого воздействия всех вышестоящих структур. Кроме того, территориальные органы МВД России на районном уровне являются основным источником информации всей системы управления органов внутренних дел [8].
Перечни органов внутренних дел, подразде -лений и организаций, подчинённых территориальным органам, утверждаются Министром внутренних дел Российской Федерации.
Рассматривая систему управления органов внутренних дел, необходимо отметить и такой её важный элемент, как отраслевые подсисте-мы управления, имеющие свои особенности, обусловленные спецификой сфер их функцио-нирования.
Так, в состав структурных образований МВД России входят отраслевые подсистемы управле -ния (подразделения, службы), которые обеспечивают выполнение основных задач и функций системы МВД России в целом. Кроме этих подсистем есть еще подсистемы управления органов внутренних дел, обеспечивающие выполнение основных задач и функций.
К отраслевым подсистемам управления, организующим выполнение основных задач и функций, возложенных на органы внутренних дел, относятся следственные подразделения; подразделения: вневедомственной охраны, по обеспечению безопасности дорожного движения, по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Фе -дерации, по противодействию экстремизму, собственной безопасности, на транспорте, уголовно -го розыска, экономической безопасности и противодействия коррупции и др.
К отраслевым подсистемам управления, реализующим организацию выполнения обеспечивающих функций [9], относятся подразделения материально-технического и медицинского обеспечения; финансовые подразделения; кадровые аппараты; организационно-аналитические подразделения и др. [10]
Каждое из перечисленных выше подразделе -ний имеет свои внутренние подсистемы управления, структура которых совпадает с их органи -зационным построением, определяемым в основе своей ведомственными правовыми актами.
ЛИТЕРАТУРА
1. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. №537 // СЗ РФ. — 2009. — № 20. — Ст. 2444.
2. Алиуллов Р.Р. Механизм управления органами внутренних дел (вопросы теории, методологии и практики): дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 2004. — С. 58—60.
3. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций — М., 2005. — С. 140.
4. Основы управления в органах внутренних дел: учебник / под ред. А.П. Коренева. — М., 1996. — С. 46—48.
5. Четвериков В.С., Четвериков В .В. Основы управления в органах внутренних дел: учебное пособие. — М., 1997. — С. 38.
6. Ускова А.С. Административно-правовой статус городских и районных органов внутрен-них дел: автореф. дис. . канд. юрид. наук. — М., 2002. — 24 с.
7. Кадынцев А.Н., Скалеух К.А. Главное управление МВД России по федеральному округу: организационное построение и компетенция: лекция. — М.: Академия управления МВД России, 2006. — 43 с.
8. Правовые и организационные основы деятельности руководителей горрайлинорганов внутренних дел: учебное пособие / под ред. д-ра юрид. наук, проф. Майдыкова А.Ф., канд. воен. наук, доц. Кадынцева А.Н. — М., 2006. — 404 с.
9. Сухарев В.Ф., Усков В.М. Особенности организационного построения отраслевых подсистем МВД России: лекция. — М.: Академия управления МВД России, 2007. — 35 с.
10. Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации: указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 // Рос. газета. — 2011. — № 43.
