CC BY
682
М|АвА1АГмА 1АиАйОА1: ОАГаАГОёё Ё ТАвЙТАёОЁАО ЙЮЁАЁимЁ ВААТОО
ЙЁЙ0А1А N I ОЁАЁи Г I А I ТАМЁ0^ЁААГЁ6 ГА^АёА Г ёв А в имйёёйё I Ё оАаАвАоёё: УСАТ О о I В1 ЁВ I АА Г ёв, N I АвА 1 А Г Г I А N I N0 I В ГЁА Ё ТАвЙТАёОЁАо вАдАЁОЁВ
А. 1 . Там а
А поаоиа ЭаппТаоЭеаааопу пТаЭаТаТТТа пТпоТуТеа пТоеаёиТТаТ ТапёожеааТеу Тапаёа-Тёу а ВШёёпёТё ОаааЭаоёё. АаоТЭ оааёуао ТоааёиТТа аТёТаТёа амЭШ! ГЭааТ-аТаТ ЭааОёёЭТааТёу ё ТУЭаааёаТёу УТТуоёу «пТОёаёиТТа ТапёОжёааТёа», айааёуао пТаЗаТаТТиа УЭТаёаш а пбаэа пюёаёиПаТ ТапёОжёааТёу ё м'Эаааёуао 'Ооё ёо ЭадЭаиаТёу. А поаоиа УЭТаТаёёдёЭТааТй ааЭиаЭй Та 'Ооё ааёиТаёиааТ пТааЭиаТ-поаТааТёу пёпоаш пТОёаёиПаТ ТапёОжёааТёу ё УЭааёТжаТй ЭаёПаТааОёё ё Та-тэааёагёу эадаёоёу.
Становление России как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие граждан, государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, требует развития новых, адекватных современным условиям, институтов социальной сферы. Одной из основных среди них, и это подтверждено практикой всех развитых стран мира, является система социального обслуживания населения, предоставляющая широкий спектр социально-экономических, медико-социальных, психосоциальных, социально-педагогических, социально-правовых и социально-бытовых услуг гражданам, оказавшимся в сложной социальной ситуации, выход из которой возможен не только при условии желания самого человека, но и при наличии профессиональной помощи специалистов.
В настоящее время в России услуги социального обслуживания оказывают более 27 тыс. учреждений и служб. Их возможностями только в 2005 г. воспользовались около 25 млн человек, которых можно отнести к группам социального риска. Это в первую очередь люди пожилого и старческого возраста, инвалиды, включая детей-инвалидов, беспризорные несовершеннолетние дети, дети,
проживающие в семьях групп социального риска, в том числе безнадзорные, женщины и дети — жертвы семейного насилия, граждане без определенного места жительства и др.
Современная система учреждений, предоставляющих социальные услуги населению, начала формироваться в первой половине 90-х гг. прошлого века, когда были созданы учреждения социального обслуживания нового типа, инфраструктура которых начиная с 1990—1992 гг. динамично развивалась. Так, если в 1992 г. насчитывались 86 центров социального обслуживания граждан пожилого возраста (первые такие центры были созданы в 1987 г.), то в 1995 г. их было уже 999, а на 1 января 2005 г. — 2 090. Количество отделений социальной помощи выросло в 11 раз: с 1 250 (1990) до 14 400 (2006). Отделения срочной социальной помощи появились в 1991 г., а уже в 1995 г. их было 1 366, в 2005 г. — 2 100.
Стремительно развивались учреждения, предоставляющие социальные услуги семьям и детям: в 1992 г. в стране насчитывались всего 7 центров социальной помощи семье и детям, 14 учреждений помощи безнадзорным и беспризорным детям и 5 реабилитационных центров для детей с ограниченными возможностями; спустя пять лет их было, соответственно, 92, 259 и 94, а в начале этого года функционировали 582 центра помощи семье
© А. 1 . Та па, 2010
и детям, 1 272 социозащитных учреждения и 322 центра реабилитации детей-инвалидов. Таким образом, динамика развития учреждений социального обслуживания показывает значительный рост их количества (от 7 до 15 % ежегодно), что свидетельствует о серьезной потребности населения в учреждениях и службах такого типа, а также об адекватном восприятии органами государственной власти этой потребности и принимаемых мерах по ее удовлетворению (в силу имеющихся ресурсов).
Законодательной основой деятельности по предоставлению услуг в сфере социального обслуживания являются федеральные законы «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» [8], «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» [7], принятые в 1995 г., Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (1999 г.) [12] и некоторые др. Федеральным законодательством в основном разграничены правовые, экономические и организационные основы создания, организации деятельности, функционирования и финансирования деятельности по осуществлению социального обслуживания.
Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ установлено новое разделение полномочий органов власти различных уровней в сфере социального обслуживания [6]. К полномочиям федеральных органов исполнительной власти в настоящее время относятся:
— установление основ федеральной политики в области социального обслуживания;
— принятие федеральных законов в области социального обслуживания и контроль за их исполнением;
— установление методического обеспечения социальных служб;
— установление единой федеральной системы статистического учета и отчетности в области социального обслуживания;
— организация и координация научных исследований в области социального обслуживания.
В соответствии с действующим законодательством, подавляющее большинство вопросов, относящихся к сфере социального обслуживания населения, отнесено к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе:
1) создание, управление и обеспечение деятельности учреждений социального обслуживания;
2) правовое регулирование социального
обслуживания вне пределов полномочий федерального уровня;
3) разработка, финансирование и реализация региональных программ социального обслуживания и ряд других полномочий.
Таким образом, полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в части предоставления услуг по социальному обслуживанию сегодня значительно расширены. Это позволяет строить данную деятельность с учетом потребностей населения, проживающего на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации; способствовать выбору гражданами вида услуг и учреждения формы социального обслуживания, обеспечивающего их предоставление.
На муниципальном уровне до вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. № ФЗ-131 осуществлялось создание и финансирование муниципальных учреждений социального обслуживания и правовое регулирование их деятельности [11]. В настоящее время органы муниципальной власти могут реализовывать только те полномочия в сфере социального обслуживания (с соответствующими финансовыми ресурсами), которые делегированы им органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Важно отметить, что в настоящее время в субъектах Российской Федерации активно проводится законотворческая работа в целях создания нового механизма управления социальным обслуживанием населения на основе общих принципов разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Основополагающие законодательные акты, определяющие правовые и организационные механизмы обеспечения населения доступными и качественными услугами социального обслуживания, вступили в силу во многих регионах: Кабардино-Балкарской Республике, Республике Калмыкия, Алтайском, Красноярском, Приморском, Хабаровском краях, Амурской, Вологодской, Кировской, Ленинградской, Магаданской, Московской Мурманской, Ростовской, Тверской, Челябинской, Читинской областях, Еврейской автономной области, Агинском, Бурятском, Эвенкийском автономных округах и ряде других регионов.
Вместе с тем имеется ряд проблемных вопросов правового регулирования в сфере предоставления социальных услуг. Названные выше федеральные законы, принятые в
1995 г. в период становления системы социального обслуживания в Российской Федера-
ции, не отражают в полной мере современные подходы к социальному обслуживанию населения, а также интересы значительной части потребителей социальных услуг.
В результате анализа действующего законодательства в сфере социального обслуживания Департамент развития социальной защиты Минздравсоцразвития России выявил, что: 1) регулируя правоотношения в одной и той же области, действующие законы содержат повторяющиеся нормы, используют различные определения одинаковых по сути понятий; 2) имеются существенные пробелы правового регулирования; 3) недостаточен объем норм, регулирующих деятельность по социальному обслуживанию семьи и детей, оказанию социальных услуг в негосударственном секторе системы социального обслуживания; 4) отсутствуют нормы, регламентирующие деятельность по оказанию социальных услуг лицам без определенного места жительства; 5) не проработаны обязанности граждан в связи с оказанием им социальных услуг, не предусмотрено участие семьи в расходах на осуществление долговременного ухода; 6) отсутствуют нормы, регулирующие предоставление жилого помещения как части комплексных мероприятий по предоставлению социальных услуг в институциональных учреждениях.
Все это детерминирует необходимость обновления законодательных основ социального обслуживания, поскольку решение проблемы повышения доступности и качества услуг социального обслуживания невозможно без соответствующей законодательной базы. В связи с этим Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации разработан проект новой редакции Федерального закона «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», цель которого — усиление правовых гарантий доступности и качества услуг социальных служб, обеспечение соответствия норм законодательства современному уровню развития общественных отношений и экономики.
В концепции нового законопроекта, подготовленной отделом методологии оказания социальных услуг Департамента развития социальной зашиты Минздравсоцразвтия России, отмечается, что должен быть усилен ряд имеющихся и установлены отсутствующие в действующем законодательстве нормы, направленные на: беспрепятственное осуществление права каждого гражданина на социальное обслуживание в соответствии с индивидуальной нуждаемостью по социальным или функциональным показаниям при одновре-
менном учете интересов отдельных социально-демографических групп в обществе; формирование эффективной, ориентированной на конечный результат системы предоставления услуг социальных служб; углубление профилактической, реабилитационной и адаптационной направленности социальных услуг; установление единой номенклатуры учреждений социального обслуживания; создание условий для сбалансированного развития на перспективу государственного и негосударственного секторов социального обслуживания, обеспечивающих предоставление населению базовых услуг в этой сфере; создание рынка услуг социального обслуживания, предоставление которых может быть осуществлено на конкурсной основе путем государственного или муниципального заказа; поощрение участия организаций гражданского общества, бизнес-структур в деятельности по социальному обслуживанию для обеспечения свободы выбора гражданами соответствующих их интересам видов услуг: оптимизации предоставления семейного ухода и вовлечения лиц трудоспособного возраста, занятых семейным уходом, в сферу экономики и иную деятельность; усиление государственного контроля за объемом и качеством предоставления услуг, включая введение механизмов аккредитации и сертификации; определение обязанностей граждан в процессе предоставления им услуг социальных служб; повышение требований к профессиональному уровню работников учреждений социального обслуживания, введение повышения их квалификации как обязательного элемента профессионального роста.
Лейтмотивом законопроекта, ориентированного на международные правовые нормы и стандарты в сфере социального обслуживания, является повышение гарантий получения жизненно важных услуг, обеспечение гармонизации существующих норм права и развитие законодательства. Законопроект укрепит основу для совершенствования отношений между различными субъектами, участвующими в процессе оказания населению услуг социального обслуживания. Обновление федерального законодательства, регулирующего правоотношения по предоставлению социальных услуг в сфере социального обслуживания, ускорит процесс формирования законодательства субъектов Российской Федерации, будет способствовать совершенствованию действующих нормативных правовых актов.
Разработка системы стандартов оказания услуг по социальному обслуживанию и нормативов деятельности социальных служб по-
высит уровень управления качеством услуг, предоставляемых социальными учреждениями и службами, путем применения методов нормативного правового регулирования, которое должно базироваться на принципах приемлемости, справедливости и законности, эффективности и экономичности. Задача повышения качества услуг социальных служб решается, прежде всего, на основе стандартизации в сфере социального обслуживания. Единые стандарты используются для подготовки комплекса учредительных документов учреждений социального обслуживания, описания отдельных социальных услуг, оценки их объема и качества, а также при решении спорных ситуаций, возникающих между клиентами и учреждениями социального обслуживания.
На федеральном уровне вопросы стандартизации регулируются положениями Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» [14]. Определены документы в области стандартизации: национальные стандарты; правила стандартизации, нормы и рекомендации в области стандартизации; применяемые в установленном порядке классификации общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации; стандарты организации.
Принцип добровольности национальных стандартов действует до тех пор, пока в федеральном законе, документах учредителя организации, в уставах организаций не будет дана соответствующая ссылка, после чего стандарты становятся обязательными к применению. В настоящее время действуют шесть Национальных стандартов. Два из них утверждены в 2003 г.: ГОСТ Р 52142-2003 «Социальное обслуживание населения. Качество социальных услуг. Общие положения» [1]; ГОСТ Р 52143-2003 «Социальное обслуживание населения. Основные виды социальных услуг»; еще четыре — в 2005 г.: ГОСТ Р 524952005 «Социальное обслуживание населения. Термины и определения» [2]; ГОСТ Р 52497-
2005 «Социальное обслуживание населения. Система качества учреждений социального обслуживания» [4]; ГОСТ Р 52496-2005 «Социальное обслуживание населения. Контроль качества социальных услуг. Основные положения» [3]; ГОСТ Р 52498-2005 «Социальное обслуживание населения. Классификация учреждений социального обслуживания» [5].
Создание системы национальных стандартов в области обеспечения населения услугами социальных служб с учетом норм технического регулирования на федеральном уровне будет продолжено с тем, чтобы охва-
тить все качественные и количественные стороны социального обслуживания. В единую систему стандартизации должны быть включены социальные нормы и нормативы — регуляторы количественных сторон обеспечения деятельности по оказанию социальных услуг, используемые при формировании бюджетов субъектов Российской Федерации.
При разработке нормативов и норм в разрезе отдельных социальных услуг целесообразно базироваться на федеральном перечне гарантированных социальных услуг (утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 25 ноября 1995 г. № 1 151) [10]. В перечне социальные услуги классифицированы по видам, а также по типам учреждений социального обслуживания. Каждая услуга должна нормироваться отдельно, что потребует углубленной проработки и экспериментальной проверки.
Предполагается, что национальные стандарты будут приняты к действию соответствующим законодательным или нормативным актом на уровне каждого субъекта Российской Федерации, и тогда они приобретут статус государственных стандартов. В зависимости от социальной ситуации, сложных жизненных обстоятельств, в которых оказались граждане, услуги социального обслуживания предоставляются им по следующим основным направлениям:
— услуги по социальной реабилитации;
— услуги по социальной адаптации;
— услуги по профилактике кризисных ситуаций.
При этом, безусловно, на практике имеет место «взаимопроникновение» названных групп услуг; часть из них может влиять на корректировку ситуации социального неблагополучия сразу по двум или трем направлениям. Группа услуг по социальной реабилитации нацелена на возвращение граждан как взрослых, так и детей к утраченным по различным обстоятельствам социальным связям, функциям и условиям жизнедеятельности, к нормальной жизни, учебе или труду. Услуги по реабилитации получают около 2,7 млн инвалидов, детей-инвалидов, беспризорных детей, граждан без определенного места жительства. В Российской Федерации более 587 тыс. детей являются инвалидами. Начиная с 2000 г. их численность сокращается. Более 95 % детей-инвалидов воспитываются в семьях.
В предыдущее десятилетие впервые в России посредством деятельности специализированных реабилитационных учреждений начали решаться проблемы обеспечения социальной реабилитации, интеграции в обще-
ство детей с ограниченными возможностями здоровья, находящихся на семейном воспитании. В системе органов социальной защиты населения субъектов Российской Федерации в настоящее время функционируют 324 реабилитационных центра для детей-инвалидов. Особенностью большинства этих реабилитационных учреждений является их многопро-фильность, что дает возможность оказывать реабилитационные услуги детям-инвалидам с различной патологией.
На начало 2006 г. социально-реабилитационные услуги здесь получили 358 тыс. де-тей-инвалидов. А за десятилетний период в детских реабилитационных центрах прошли реабилитацию около 930 тыс. детей-инвали-дов. Более 600 тыс. семей, имеющих детей-ин-валидов, получили консультации и необходимую социальную помощь, смогли обучаться современным методикам реабилитации детей, которые можно применять самостоятельно дома. Около 30 тыс. детей-инвалидов воспитываются в 155 детских домах-интернатах системы социальной защиты населения (дети с тяжелыми умственными и физическими дефектами, которые не могут себя обслужить и нуждаются в постоянном уходе) и находятся на полном государственном обеспечении.
В целях повышения качества и доступности социальных услуг для детей-инвалидов, проживающих в государственных стационарных учреждениях социального обслуживания, в перспективе необходимо реализовать следующие меры: укрепить материально-техническую базу домов-интернатов для детей-инвалидов; создать, апробировать и внедрить новые методики и формы организации образовательного процесса в детских домах-интернатах для детей-инвалидов; создать условия для полной и эффективной реализации индивидуальных программ реабилитации детей-инвалидов. Решение проблемы призваны обеспечить: выполнение в полном объеме мероприятий подпрограммы «Дети-инвалиды» федеральной целевой программы «Дети России» 2003—2006 гг. [9]; разработка и принятие Правительством Российской Федерации федеральной целевой программы «Дети России» на 2007—2010 гг.; осуществление в 2006—2008 гг. проекта Европейского Союза «Оказание услуг в рамках системы реабилитации инвалидов».
Меры, принятые за последние годы органами власти всех уровней, позволили снизить и количественные показатели детской беспризорности (с 138 тыс. беспризорных детей, прошедших реабилитацию в социальных учреждениях в 2000 г., до 69 тыс. в 2005 г.). Беспризорность в настоящее время перестала
быть массовой и неуправляемой. Имеется достаточное представление об этом социальном явлении: его корнях, социально-психологических последствиях. Создана разветвленная система учреждений и служб (социальные приюты для детей, социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей, территориальные центры социальной помощи семье и детям), работающих в том числе с данной категорией несовершеннолетних. На начало 2006 г. число этих учреждений социального обслуживания семьи и детей составило 1 873. Это позволяет обеспечить доступность услуг по осуществлению социальной реабилитации беспризорных детей, исключить повторные уходы из семьи.
Однако показатели детской беспризорности еще достаточно высоки и сложившаяся ситуация требует не снижать уровень реабилитационной работы с беспризорными детьми, повышать ее качество, активизировать работу с безнадзорными детьми по профилактике трудной жизненной ситуации. Основные усилия по обеспечению повышения доступности и качества социальных услуг для данной категории несовершеннолетних предполагается сосредоточить на: выявлении и учете указанных категорий детей; развитии специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, центров помощи семье и детям; развитии и внедрении новых форм и социальных моделей социальной реабилитации, сохранения семейного окружения ребенка; развитии института уполномоченного по правам детей; создании ювенальных судов.
На федеральном уровне осуществление предлагаемых мер может быть обеспечено посредством реализации мероприятий федеральной целевой программы «Дети России» 2003—2006 гг. (подпрограмм «Дети-сироты», «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних») [9]; ведения федерального банка данных о семьях, находящихся в социально опасном положении; повышения профессионального уровня специалистов учреждений социального обслуживания семьи и детей.
Отдельная проблема — реабилитация лиц без определенного места жительства. Количество лиц, относящихся к данной категории, колеблется в пределах 450—500 тыс. человек. Свыше 80 % из них имели свое жилье и утратили его по разным причинам, в основном вследствие правовой безграмотности, материальных трудностей, асоциального образа жизни, действий аферистов или недобро-
порядочных родственников. Пополнение данной группы лиц происходит в первую очередь за счет отбывших наказание в виде лишения свободы, амнистированных и граждан, принадлежащих к наиболее бедным и неустроенным в социальном плане слоям населения.
Услуги реабилитационной направленности лицам без определенного места жительства в настоящее время оказывают 117 учреждений социального обслуживания, в том числе 42 дома ночного пребывания, 15 социальных приютов, 24 социальных гостиницы, 15 центров социальной адаптации. В них развернуто более 5,5 тыс. койко-мест для временного проживания.
Выполняя поручение Правительства Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации во втором квартале 2006 г. представили свои предложения по решению проблемы бродяжничества. Практически все считают необходимым не ограничиваться эпизодическими мероприятиями, а обеспечить системное решение этой проблемы на государственном уровне. Внесены конкретные предложения о мерах правового и организационно-технического характера. При этом разграничиваются вопросы профилактики бродяжничества как асоциального явления и социальной реабилитации лиц без определенного места жительства и занятий, желающих изменить свою жизненную ситуацию.
Особое внимание в представленных предложениях уделяется вопросам реабилитации, в частности, развитию в рамках системы социальной защиты населения оптимальной инфраструктуры специализированных социальных служб, способных оказывать всестороннее содействие гражданам без определенного места жительства в решении первоочередных вопросов жизнеустройства. В июне
2006 г. образована межведомственная рабочая группа по вопросу правового регулирования в сфере профилактики бродяжничества, в состав которой вошли представители Минздравсоцразвития России, МВД России, Минэкономразвития России, Минфина России, Минрегиона России, Минюста России. С учетом предложений, поступивших от органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, межведомственная рабочая группа разработала предложения о правовом регулировании отношений в сфере профилактики бродяжничества и мерах организационно-технического характера.
Признано целесообразным разработать проект федерального закона, регулирующего отношения в сфере профилактики бродяж-
ничества и социальной реабилитации лиц без определенного места жительства и занятий. В данном законопроекте будут определены правовой и социальный статус указанных лиц, порядок их регистрации и учета, полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, установлены основы взаимодействия правоохранительных органов, органов здравоохранения, социальной защиты населения, занятости, миграции, финансовые источники создания инфраструктуры специализированных социальных служб, занимающихся профилактической и реабилитационной работой. Вместе с тем к лицам, занимающимся бродяжничеством и не желающим добровольно участвовать в реабилитационных мероприятиях, в законе должны быть предусмотрены отдельные принудительные меры, включая кратковременное ограничение их свободы и принудительное лечение в случае социально опасной патологии, что диктуется необходимостью обеспечения другим гражданам условий реализации права на охрану здоровья, благоприятную среду обитания.
Особая проблема — социальная защита пожилых. В Российской Федерации сегодня проживают 29,6 млн человек старше трудоспособного возраста. Доля пожилых людей в общей численности населения составляет 20,7 %, и это соотношение имеет тенденцию к постоянному увеличению. Большинство пожилых граждан (77 %) проживают в семьях. Одиноко проживают 6,7 млн пожилых людей, из них 5,6 млн человек (83,5 %) составляют женщины, у которых социально-экономическое положение по основным показателям хуже, чем положение мужчин. Почти 54 % одиноко проживающих пожилых людей (3,6 млн человек) старше 70 лет. Услуги по социальной адаптации пожилых сегодня предоставляют 21 180 учреждений и социальных служб, что на 3,6 тыс. больше, чем пять лет назад.
Стационарное социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов сегодня активно обновляется. В настоящее время в Российской Федерации созданы 1 290 государственных стационарных учреждений социального обслуживания: дома-интернаты общего типа, психоневрологические дома-интернаты, геронтологические центры, геронтопсихиатрические отделения. В 2000 г. их насчитывалось 1 132, а в 1991 г. — 737. При этом количество мест с 2000 г. увеличилось почти на 16 тыс.
За последние два года введены в действие 6 тыс. новых мест, стационарным обслужи-
ванием дополнительно охвачены 8,7 тыс. человек. Это позволило приблизиться к решению одной из острых проблем пожилого населения — удовлетворение потребности в постоянном постороннем уходе. Численность пожилых людей и инвалидов, проживающих в названных стационарных учреждениях социального обслуживания, достигает 240,0 тыс. человек, из них более 5,5 тыс. являются участниками Великой Отечественной войны. Из общего числа проживающих в домах-интернатах граждан пожилого возраста примерно 80,0 тыс. человек, имеющих необратимые нарушения двигательных и иных функций, находятся на постоянном постельном режиме.
Активно совершается оказание социальных услуг пожилым гражданам и инвалидам на дому. К началу 2006 г. функционировали 2 238 центров социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов. Почти половина действующих центров являются комплексными. В целях приближения социальной помощи к месту проживания граждан в структуре центров социального обслуживания создаются филиалы. В структуре открыты 1 150 отделений дневного пребывания, более 716 отделений временного проживания, что позволяет отсрочить переход на постоянное проживание в дом-интернат, сохранить сложившиеся родственные и социальные связи. В отделениях временного проживания развернуто 15,4 тыс. койко-мест.
Продолжает развиваться сеть специализированных отделений социально-медицинского обслуживания на дому, которые предоставляют услуги по уходу за тяжелобольными пожилыми людьми и инвалидами, в том числе неизлечимо больными, остро нуждающимися в паллиативном уходе в течение последнего года жизни. Открыты 1 908 таких отделений со штатом более 10,0 тыс. медицинских сестер. В настоящее время услуги по социальномедицинскому обслуживанию на дому предоставляются более чем 148,5 тыс. тяжелобольным пожилым людям. Дальнейшее развитие этого направления социального обслуживания связано с созданием дополнительных к имеющимся отделений социально-медицинского обслуживания на дому, стационарных хосписов, внедрения социальной технологии «хоспис на дому». В ближайшее время планируется обеспечить разработку системы индивидуальной оценки нуждаемости в услугах социального обслуживания на дому в зависимости от степени нуждаемости (всего 8— 10 степеней), определяемой с учетом функционального состояния гражданина и социальных показаний, которой будет соответствовать определенный перечень услуг.
Активно совершается предоставление услуг в специальных домах для одиноких престарелых и нетрудоспособных граждан. К началу 2006 г. в Российской Федерации был построен или реконструирован 721 специальный дом для проживания одиноких или семейных престарелых и нетрудоспособных граждан. В них проживают 22,5 тыс. человек. Подобные дома разделены на однокомнатные квартиры, которые имеют специальное оборудование, облегчающее пожилым людям передвижение и пользование бытовыми услугами. Проживающие по желанию обеспечиваются горячим питанием. Создаются пост медицинской помощи, комната для общего досуга. Социальные дома — перспективный вид учреждений социального обслуживания, который может стать одной из альтернатив нынешним домам-интернатам, не отвечающим современным требованиям.
Сегодня четко обозначены и перспективы развития профилактики кризисных ситуаций. Услуги по профилактике кризисных ситуаций только в 2005 г. были предоставлены свыше 16,9 млн семей и отдельным гражданам, в т. ч. детям.
Услуги социально-профилактической направленности получают следующие категории и группы населения: в первую очередь это конечно малообеспеченные граждане. В 2005 г. 11,1 млн человек, семьи которых имеют доходы ниже установленного в регионе прожиточного минимума, социальные службы (отделения срочной социальной помощи) вручили продуктовые наборы, одежду, средства санитарии и гигиены, средства ухода за детьми, аптечки домашней медицинской помощи, предметы первой необходимости, подарки детям к праздникам, предоставили топливо, оказали иную необходимую натуральную помощь, а также выделили единовременные денежные пособия на неотложные нужды (подготовка детей к школе, приобретение билетов для отправки детей к месту проведения каникул и т. п.).
Важно отметить, что возможности социальных служб по предоставлению услуг профилактической направленности увеличиваются. К примеру, в 2005 г. натуральные виды помощи получили на 775 тыс. малообеспеченных граждан больше, чем в 2000 г. В целом же число семей и отдельных граждан, которым были оказаны эти услуги, возросло за пять лет на 4,3 млн. При этом количество социальных служб увеличилось на 26 %.
По данным органов социальной защиты населения Российской Федерации, на начало 2005 г. на учете в органах социальной защиты населения и учреждениях социального
обслуживания семьи и детей состоят 480 тыс. семей, находящихся в социально опасном положении. В них проживают около 800 тыс. детей, за которыми родителями не обеспечиваются надлежащий уход и контроль (т. е. безнадзорных детей). Социально-профилактические услуги безнадзорным детям оказывают свыше 1 300 специализированных учреждений. Специалисты данных учреждений работают и с родителями этих детей, с тем чтобы оздоровить семейную ситуацию, убедить родителей уделять воспитанию детей должное внимание.
В 2005 г. услугами социальных служб воспользовались свыше 430 тыс. безнадзорных детей, что почти в четыре раза больше, чем в 2000 г. Результатом деятельности социальных служб явилось сокращение к 2006 г. числа безнадзорных детей на 48 тыс. по сравнению с 2002 г. Ежегодно из всех детей, поступивших в специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, от 5 до 11 % составляют дети, претерпевшие различные формы насилия, вовлеченные в детскую проституцию, являющиеся объектом перепродажи. Здесь проблема ребенка независимо от ее причин (конфликт с родителями, психологический дискомфорт, насилие, потеря родителей и другие) решается в соответствии с индивидуальными особенностями детей и сложившейся ситуацией.
Серьезной социальной проблемой, нередко оборачивающейся жизненными трагедиями, является насилие в отношении женщин. Женщины — жертвы насилия могут получить помощь как в государственных учреждениях, так и в 50 кризисных центрах, созданных женскими неправительственными организациями. Созданы 78 кризисных отделений для женщин в центрах социальной помощи семье и детям. В этих социальных службах оказываются психологические, юридические, медицинские, педагогические, социально-бытовые услуги девочкам и женщинам, попавшим в трудную жизненную ситуацию или подвергшимся насилию. Если в 2000 г. только в государственных и муниципальных кризисных центрах была оказана помощь более 22 тыс. женщин и детей, то в 2005 г. уже 63 тыс.
Основная цель социально-профилактической работы с семьей — превенция кризисных ситуаций. В системе органов социальной защиты населения субъектов Российской Федерации функционируют свыше 2,3 тыс. учреждений, занимающихся социальной профилактикой кризисных ситуаций в семье, что на 68 % больше, чем пять лет назад. В 2005 г.
этими учреждениями предоставлены социальные услуги более 3,3 млн семей (рост по сравнению с 2000 г. на 740 тыс. семей).
В зависимости от причин кризисной ситуации социальными службами оказываются различные виды социальных услуг. Формы их предоставления достаточно разнообразны: консультативная помощь, социальный патронаж, предоставление временного проживания, дневного пребывания детей, помощь людям, имеющим психологические проблемы. Очевидно, что психологических проблем у наших граждан, включая детей, за последние очень непростые годы не стало меньше, а потенциал социальных служб по их разрешению уменьшился. Есть основания утверждать, что в ряде случаев снижается и качество психологических услуг. Так, если в
1996 г. 123 центра оказали помощь 252 тыс. клиентов, то в 2005 г. 26 центров приняли 322 тыс. клиентов.
Остро стоит вопрос об услугах по социальному обслуживанию. Анализ свидетельствует, что в услугах по социальной реабилитации в настоящее время нуждаются, но не получают их в социальных службах из-за их недостаточной мощности: 6,8 млн инвалидов, в т. ч. 2,9 млн инвалидов в возрасте до 35 лет, особо нуждающиеся в профессиональном сопровождении реализации их индивидуальных программ реабилитации, которое должны осуществлять специалисты реабилитационных центров; 290 тыс. детей-инвали-дов, проживающих в семьях; 375 тыс. граждан без определенного места жительства.
Растет очередность для социального обслуживания на дому; сегодня она составляет более 250 тыс. человек, а в 2000 г. на очереди состояли 87,7 тыс. одиноких пожилых граждан. В услугах специализированных учреждений нуждаются еще более 218 тыс. безнадзорных детей и семей, в которых они проживают.
Подобная тенденция отмечается и в отношении ряда других категорий и групп социально уязвимых граждан. Таким образом, несмотря на существенный рост числа социальных служб, нуждаемость населения в услугах по социальному обслуживанию продолжает оставаться острой; значительное число граждан, которым они необходимы, не имеют возможности их получить. Основной причиной роста очереди на получение услуг социального обслуживания является недостаточное количество соответствующих учреждений и служб. В современных условиях стратегической целью совершенствования системы социального обслуживания является обеспечение доступности и качества услуг, предоставляемых в этой сфере.
Проведенный нами анализ позволил выявить следующие факторы, препятствующие доступности социальных услуг: а) недо-
статочная инфраструктура учреждений социального обслуживания; неравномерное распределение их сети по регионам и внутри регионов (в разрезе муниципальных образований); б) заявительный принцип предоставления услуг социального обслуживания взрослой части населения; в) отсутствие полного банка данных о гражданах (включая детей), нуждающихся в услугах учреждений и служб социального обслуживания; г) низкая информированность потенциальных потребителей услуг о возможности их получения.
Высокому качеству оказания социальных услуг, как свидетельствует наш анализ, препятствуют следующие факторы:
1) невозможность осуществить индивидуальный подход ввиду одновременного проживания большого числа граждан в одном учреждении (например, в целом ряде домов-интернатов проживают от 700 до тысячи и более пожилых людей и инвалидов);
2) применение неэффективных, неоптимальных технологий оказания социальных услуг, отсутствие комплексного подхода при их предоставлении;
3) разница располагаемыми ресурсами между отдельными учреждениями, а также их недостаточная ориентация на конечный результат;
4) монополизация сферы предоставления социальных услуг государственным сектором; отсутствие рыночных механизмов привлечения в эту сферу негосударственных поставщиков социальных услуг;
5) слабая материальная база многих социальных служб. Так, из 3 875 зданий, принадлежащих учреждениям социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов (жилого, бытового, хозяйственного назначения), требуют реконструкции 838, находятся в аварийном состоянии 190, являются ветхими 294. В указанных учреждениях трудно обеспечить процессы адаптационного и реабилитационного характера, нормальный образ жизни людей;
6) отсутствие в системе социального обслуживания службы повышения квалификации персонала (социальное обслуживание — единственная из отраслей и подотраслей социальной сферы, не имеющая институтов или центров повышения квалификации).
Для решения этих и других проблем необходима реализация ряда мер по повышению доступности и качества услуг по социальному обслуживанию. В числе таких мер следующие: изменение парадигмы деятельнос-
ти социальных служб; переход к оказанию социальных услуг на основе сочетания заявительного принципа их получения взрослой частью населения с принципом выявления граждан, нуждающихся в этих услугах. Применяемый в настоящее время заявительный характер обращения за социальными услугами при определенных обстоятельствах (мало-мобильность, одинокое проживание, удаленность от учреждения социального обслуживания, психологические барьеры и т. п.) приводит к ограничению доступности социальных услуг и занижению данных о численности граждан, нуждающихся в социальном обслуживании.
Формирование первичного звена инфраструктуры предоставления социальных услуг — участковых социальных служб, охватывающих все население страны. За основу создания участковых социальных служб может быть принята модель, действующая в системе здравоохранения.
Формирование на федеральном и региональном уровнях банка данных о гражданах, получающих социальные услуги и нуждающихся в них. Необходимо рекомендовать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации провести уточнение потенциальной численности потребителей социальных услуг. На этой основе должны быть сформированы федеральный и региональные банки данных о реальных и потенциальных клиентах системы социального обслуживания, т. е. о гражданах, получающих социальные услуги и нуждающихся в них. Наиболее эффективный механизм пополнения таких банков данных — мониторинг социального здоровья населения. В перспективе наличие названного банка данных послужит обеспечению сбалансированного развития системы социального обслуживания на качественно новой основе — путем создания участковых социальных служб, оказывающих услуги гражданам непосредственно по месту жительства.
Обеспечение развития социального патронажа как эффективной социальной технологии своевременного выявления граждан, оказавшихся в социально уязвимой ситуации, и предоставления им адекватных социальных услуг. Назрела потребность организовать патронаж на дому семей групп социального риска, семей, воспитывающих детей-инвалидов, выпускников детских домов, лиц в возрасте старше 80 лет и других категорий граждан для предотвращения потенциально опасных ситуаций вследствие необеспеченности необходимыми услугами.
Внедрение в сферу оказания социальных услуг механизмов государственного и муници-
пального заказа. Это позволит привлечь негосударственных поставщиков социальных услуг — общественные объединения и другие неправительственные организации. Возможно использование также механизма предоставления государственных и муниципальных грантов на оказание социальных услуг.
Создание условий для развития благотворительной деятельности бизнес-структур, частно-государственного партнерства в сфере предоставления социальных услуг; включение в сферу социальной ответственности бизнеса как корпоративных, так и общественно значимых интересов. Обеспечение информирования населения о возможностях получения социальных услуг, использование в этих целях потенциала и каналов социальной рекламы.
Для реализации перечисленных и ряда иных мер осуществляется проработка вопроса о новой федеральной целевой программе «Развитие социальных услуг уязвимым группам населения». При этом Министерство исходит из того, что для эффективного и оптимального решения проблемы повышения доступности и качества услуг по социальному обслуживанию должен быть использован программно-целевой метод. Предлагаются следующие основные направления комплекса программных мероприятий:
— первое направление. Разработка инновационных технологий предоставления услуг социального обслуживания (мероприятия научно-методического и опытно-экспериментального характера, апробация новых моделей социальных служб);
— второе направление. Совершенствование инфраструктуры предоставления услуг социального обслуживания (мероприятия по обеспечению доступности и качества социальных услуг путем оптимизации и модернизации сети учреждений социального обслуживания);
— третье направление. Ресурсное обеспечение деятельности по предоставлению услуг социального обслуживания (мероприятия по профессиональной подготовке и повышению квалификации кадров, улучшению информирования населения о возможности получения социальных услуг, укреплению материальной базы модельных учреждений, техническому содействию регионам с низкой бюджетной обеспеченностью).
Создание полноценной, комплексной и многофункциональной системы социального обслуживания, соответствующей потребностям населения, — одна из приоритетных задач государства в период развития социально ориентированной рыночной экономики. Необходима концентрация усилий всех заинтересованных сторон — представителей законодательной власти, исполнительных органов, бизнеса, других институтов гражданского общества, исследовательских центров с тем, чтобы последовательно реализовать меры по дальнейшему формированию и укреплению сферы социального обслуживания, обеспечивающей гарантированный государством уровень социальной защищенности населения, рост качества жизни и благосостояния.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. ГОСТ Р 52142-2003 «Социальное обслуживание населения. Качество социальных услуг. Общее положение» (утверждено постановлением Госстандарта РФ № 326-ст от 24.11.2003). — М. : ИПК «Изд-во стандарта», 2003.
2. ГОСТ Р 52495-2005 «Социальное обслуживание населения. Термины и определения (утверждено приказом Ростехрегулирования № 532-ст от 30.12.2005). — М. : Стандартинформ, 2006.
3. ГОСТ Р 52496-2005 «Социальное обслуживание населения. Контроль качества социальных услуг. Основные положения» (утверждено приказом Ростехрегулирования № 533-ст от 30.12.2005). — М. : Стандартинформ, 2006.
4. ГОСТ Р 52497-2005 «Социальное обслуживание населения. Система качества учреждений социального обслуживания» (утверждено приказом Ростехрегулирования № 534-ст от 30.12.2005). — М. : Стандартинформ, 2006.
5. ГОСТ Р 52498-2005 «Социальное обслуживание населения. Классификация учреждений социального обслуживания» (утверждено приказом Гостехрегулирования № 535-ст от 30.12.2005). — М. : Стандартинформ, 2006.
6. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» : Федер. закон № 122-ФЗ от 22.08.2004 // СЗ РФ. — 30.08.2004. — № 35. — Ст. 3607.
7. О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов в Российской Федерации : Федер. закон № 122-ФЗ от 02.08.1995 // СЗ РФ. — 07.08.1995. — № 32. — Ст. 3198.
8. О техническом регулировании : Федер. закон № 184-ФЗ от 27.12.2002 // СЗ РФ. — 30.12.2002. — № 52 (ч. 1). — Ст. 5140.
9. О Федеральной целевой программе «Дети России» на 2003—2006 гг. : постановление Правительства Российской Федерации № 732 от 03.10.2002 // СЗ РФ. — 14.10.2002. — № 41. — Ст. 3984.
10. О федеральном перечне гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания : постановление Правительства Российской Федерации № 1 151 от 25.11.1995 // СЗ РФ. — 04.12.1995. — № 49. — Ст. 4798.
11. Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ : Федер. закон № 131-ФЗ от 06.10.2003 // СЗ РФ. — 06.10.2003. — № 40. — Ст. 3822.
12. Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних : Федер. закон № 120-ФЗ от 24.06.1999 // СЗ РФ. — 28.06.1999. — № 26. — Ст. 3177.
Поступила 20.05.10.
I I ^ЁЁ I Ё хАЁ I ААе А ЙА1 ОА А. 1 .хабГуе
А поаоиа ЭаппТаоЭеаааопу пеооаоеу, ёТоТЭау пёёаайаааопу а ВТппёё п 'пжёёйТё ё^ашё. АаоТЭ ТаЭайаао аТёТаТёа Та ЗТёи ё УТёТжаТёа 'Тжёёйо ё^ааё а пТаЭа-1аТТТё пата, Та ТаааоёаТйа оаТаатёё ''тёааТёо ёао. ТпТаТа аТёТаТёа оааёуаопу аТУЭТпо ёПбёёёоТтоё а паша. 1 ажУТёТёаТ+апёёа ёТТбёёёой — баёоТЗ, Тёадй-аа^йёё дТа+ёоаёиТТа аёёуТёа Та УТёТжаТёа 'Тжёёйо ё^ааё а паша ё Тайапоаа, оаёжа Запп!аоЭёаааопу а ааТТТё ЗааТоа.
В XX — начале XXI в. наблюдается интенсивное старение населения земли. Каждый десятый землянин старше 60 лет.
Пожилые люди российского общества
В настоящее время в Российской Федерации доля пенсионеров численно превышает долю детей в возрасте до 15 лет; пожилые люди составляют около 20 % населения страны. По подсчетам специалистов, к 2015 г. численность пожилого населения в России достигнет 27 %.
По классификации, предложенной Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ), различают следующие возрастные группы:
— пожилые — 60—74 года;
— старые — 75—89 лет;
— долгожители — более 90 лет.
Произошли коренные изменения в демографической структуре народонаселения. Пожилые люди, сохраняющие трудоспособность, стали серьезным ресурсом воспроизводства общественного труда и жизнедеятельности общества. Согласно российской медицинской статистике среди населения старше 65 лет работоспособные люди состав-
ляют около 70 %, в возрасте 75—79 лет — более 50, в возрасте 80 лет и более — около 40 %.
Социологи и психологи выявили четкую тенденцию в поведении лиц пенсионного возраста — стремление продолжать работу. Поскольку эта потребность в нашем обществе в большинстве случаев не удовлетворяется, у многих пожилых людей наступает реакция демобилизации, вызывающая возрастные ситуационные депрессии. Эти настроения — «никому не нужен», «жизнь потеряла смысл», «все в прошлом», «жить не стоит» — в ряде случаев могут привести к суициду [3]. Поскольку пожилые люди становятся важным фактором развития общества, стратегически важно рассматривать людей старших возрастов как несущих позитивный потенциал, а не как социальный балласт и бремя для общества.
Семья в жизни пожилого человека
Трудно переоценить значение семьи в жизни пожилого человека. Семья по отношению к пожилым людям должна осуществлять компенсаторную и рекреативную функции. Степень межпоколенной взаимопомощи и
© А. 1 . хаЭТуё, 2010
