CC BY
24
СИСТЕМА МЕСТНОГО НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ КАК РЕСУРС РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО
ОБРАЗОВАНИЯ
A.B. ПЕНЮГАЛОВА, кандидат географических наук, доцент, заведующая кафедрой экономического анализа, статистики и финансов Кубанского государственного университета
Местные налоги и платежи являются наиболее важной частью собственных доходов муниципалитетов. Большая их часть расходуется на удовлетворение текущих потребностей муниципальных образований, но определенная часть может быть направлена на внутренние инвестиции для целей развития территории.
В настоящее время в числе налоговых доходов учитываются как местные, так и регулирующие налоги. По некоторым оценкам, доля доходов от последних превышает 70% доходов местных бюджетов. Однако есть и другое мнение: доля местных налогов, вводимых решениями представительных органов местного самоуправления, составляет лишь 18% доходов. Поскольку регулирующие налоги закрепляются муниципальным образованиям вышестоящими органами, как правило, на срок в один год, данные налоги по степени воздействия на местные финансы можно приравнять к трансфертам. Таким образом, реальный уровень финансовой самостоятельности местного самоуправления при действующей налогово-бюджетной системе определяется уровнем доходов от местных налогов (не более 30%). Поэтому подавляющее большинство муниципальных образований находится в финансовой зависимости от региональных властей, что не позволяет на практике обеспечить им самостоятельное и ответственное решение вопросов местного значения. Еще хуже обстоят дела с финансовой самостоятельностью территорий, не являющихся муниципальным образованием (сельские, поселковые администрации), финансовая самостоятельность которых близка к нулевой отметке.
Второй аспект — различный характер доходов муниципальных бюджетов и их расходов, среди которых можно выделить текущие расходы и расходы, связанные с развитием. Доля последних в ряде регионов России быстро возрастает. Расходы,
связанные с развитием, также, как и текущие расходы, финансируются в основном за счет текущих доходов — налоговых поступлений и трансфертов из вышестоящих бюджетов. При недостаточности бюджета доходов это приводит как к неоправданному сокращению текущих, так и к неполному финансированию капитальных расходов.
Очевидно, переход муниципальных образований на траекторию развития требует принципиально иных источников финансирования. Если уровень текущих муниципальных расходов определяется величиной текущих доходов, то привлечение заемных ресурсов позволяет органам местного самоуправления перейти к целевому планированию расходов — принимать новые муниципальные программы и финансировать их за счет займов.
Отсутствие в российской налоговой практике закрепленных налогов, полностью поступающих в бюджет местного сообщества, существенно снижает возможности местной власти в части регулирования инвестиционной привлекательности и поощрения инвестиций. Более того, даже в рамках части налогов, поступающих на региональный уровень, в некоторых случаях (налог на прибыль) существует законодательный запрет на льготирование более определенного предела («вилка» в 3%, по упомянутому налогу). Таким образом, такой сильный рычаг, как возможность создания выгодного для инвестора режима налогообложения, отсутствует даже на субфедеральном уровне, не говоря уже о муниципальном.
Бессмысленно говорить о привлекательности таких известных в развитых странах инструментов, как Special Service Area (SSA), Tax Increment Financing (TIF), Revolving Loan Fund (RLF) и т.п., поскольку действующее законодательство не предоставляет возможностей муниципалитетам для создания подобных схем. А жаль. Учитывая,
Налогообложение
8(23) - 2005
что и в области акцизов последний, «доступный» муниципальным образованиям «табачный» акциз передан в ведение Федерации, можно считать, что путь налогового льготирования для муниципалитетов оказался практически закрытым.
Вместе с тем во многих муниципальных образованиях текущие расходы финансируются за счет заимствований. С учетом действующих процентных ставок это означает фактическое удорожание издержек функционирования местного хозяйства.
Для устранения указанных недостатков и создания финансовых условий для развития следует пересмотреть подход к формированию и исполнению местных бюджетов. Во-первых, необходимо обеспечить четкое разделение муниципальных расходов на те, которые связаны с развитием, и текущие.
Во-вторых, каждой категории расходов должны соответствовать достаточные доходы. Как отмечал профессор Л.А. Велихов, «...обыкновенные расходы коммун должны быть покрываемы обыкновенными ее доходами.. .Чрезвычайные расходы коммун должны быть покрываемы за счет их чрезвычайных доходов» [1].
В-третьих, учитывая многолетний характер муниципальных инвестиционных ресурсов, в рамках бюджетного процесса нужно задействовать механизм, обеспечивающий долгосрочное планирование развития муниципального образования, а значит, и муниципальных финансов. Такое планирование должно охватывать постановку и обоснование целей, анализ возможностей осуществления затрат как капитальных, направленных на создание объектов инфраструктуры, так и операционных, связанных с их функционированием. Кроме того, необходимо обеспечить устойчивое финансирование инвестиционных расходов, не допуская использования финансовых ресурсов, предназначенных для инвестиций, на цели финансирования текущих расходов. Это возможно при наличии у муниципального образования кроме текущего еще и бюджета развития.
Заслуживает пристального внимания опыт европейских стран, в которых действуют следующие принципы формирования системы местного налогообложения [2]:
1. Поступления от налога должны в основном покрывать потребности местного бюджета. Если местная автономия является экономической и политической целью, то местные органы власти не должны, по возможности, зависеть от дотаций вышестоящих властей. Налоги, взимаемые самими
местными властями, являются более надежной базой долгосрочного планирования и развития, особенно в отношении расходов. Система местного налогообложения не должна быть единственным источником местного бюджета. Есть много нетипичных расходов, особенно в муниципалитетах, исполняющих функции региональных центров, которые должны компенсироваться за счет дотаций общего назначения.
2. Местные власти должны иметь право устанавливать ставки одного или двух главных налогов. Это дает возможность местным властям определять свою расходную программу в соответствии с желанием населения платить налоги. Финансовая автономия местных властей имеет преимущество в том, что налогоплательщики могут санкционировать действия местных властей путем голосования на выборах и контролировать решения и деятельность местных выборных органов и административных подразделений.
3. Налоги должны быть понятны гражданам и предприятиям, несущим налоговое бремя. Эта концепция открытости является предварительным условием эффективного распределения ресурсов в соответствии с индивидуальными требованиями. В конечном счете, она позволяет людям «голосовать ногами», приняв решение о переезде на основе разницы в местном налогообложении, что характерно для высокоразвитых стран.
4. Необходимо соответствие между экономическим развитием и поступлениями от местных налогов, для того чтобы обеспечить удовлетворение растущих потребностей населения. С другой стороны, поступления от налогов не должны быть напрямую связаны с цикличностью деловой активности. С формальной точки зрения эластичность налоговых поступлений должна равняться единице. Основанием для такого требования является то, что соотношение расходов и доходов местных властей должно быть стабильным во времени. Политика стабилизации входит в обязанности центрального правительства вследствие ее внешнего воздействия и требований, предъявляемых к гибкости в расходах и доходах. Если есть необходимость содействия политике стабилизации со стороны местных властей, то желательно поощрить их с помощью дотаций специального назначения. На положительное отношение граждан и предприятий к местным властям влияет распределение налогового бремени между местным населением и деловым сектором, хотя боязнь загрязнения окружающей среды часто заставляет местные власти выступать против созда-
ния новых промышленных предприятий. Однако система местного налогообложения должна быть нейтральной в отношении «перетягивания» населения или предприятий. Это правило получило название «принцип уравнивания интересов».
5. Необходимо определенное равновесие между потреблением местных услуг гражданами и предприятиями, с одной стороны, и распределением налогового бремени, с другой. Такая концепция местного налогообложения не только оказывает положительное воздействие на распределение ресурсов, но имеет и политические преимущества: обязанность распределить налоговое бремя среди всех потребителей общественных услуг не допускает эксплуатации определенных групп посредством политических решений.
6. Разница между поступлениями от местных налогов на душу населения в муниципалитетах, при-
мерно равных по размеру, должна быть небольшой.
В ином случае возникает необходимость резкого усиления мер по уравниванию между местными властями, и их финансовая автономия нарушается. Большие различия в налоговых поступлениях часто связаны с неравенством регионов, поэтому такие системы налогообложения увеличат его еще в большей степени.
Приведенные принципы, по нашему мнению, могут быть успешно использованы для совершенствования российской местной налоговой системы, нацеленной на развитие территорий.
ЛИТЕРАТУРА
1. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства // Новочеркасск. 1928. С. 348.
2. Реформа местных финансов в Центральной и Восточной Европе. Центр информации и документации. М. 1995. С. 30-32.
1СЯ МЕЖДУНАРОДНЫЙ СОЮЗ ВЫСТАВОК И ЯРМАРОК
КРАСНОЯРСКАЯ ЯРМАРКА
ВЫСТАВОЧНАЯ КОМПАНИЯ
20-23
сентября
2005 года
г. Красноярск, о. Отдыха ВК «Красноярская ярмарка» Тел./факс (3912) ЗБ-24-2Б smirnov@krasfair.ru \ллллл/.krasfair.ru
СИБИРСКИЙ ФОРУМ ДЕДОВЫХ УСЛУГ
В РЕКЛАМНЫЕ ТЕХНОЛОГИИ И ДИЗАЙН
выставка рекламной продукции, Р12-технологий, дизайнерских и рекламных услуг, бизнес-сувениров
в ОФИС-2005
выставка оргтехники, офисного и презентационного оборудования, офисной мебели
В БУХУЧЕТ, ФИНАНСЫ, УПРАВЛЕНИЕ
выставка программного обеспечения финансово-экономической деятельности предприятий; консалтинговые и аудиторские услуги
в БАНКОВСКОЕ ДЕЛО
банковские, инвестиционные, кредитные, страховые услуги; банковское оборудование
в ПОЛИГРАФИЯ. КНИГА
выставка книжной и полиграфической продукции; оборудование и материалы для полиграфической промышленности
Информаиионная поддержка:
ярМАРКИ stlve&barton ©вт^те
рекламное агентство ^^JPJfflPJP™
