CC BY
171
УДК 336.148
А. А. Абросимов
Система критериев оценки эффективности бюджетного контроля
В связи с ежегодным увеличением расходной части государственного бюджета становится актуальной проблема разработки путей оптимизации существующей системы бюджетного контроля. Поэтому такой показатель, как человеческий фактор, должен стать ключевым для всей системы оценки эффективности бюджетного контроля.
In connection with the annual increase in the expenditure part of the state budget the problem of development of ways of optimizing the existing system of budgetary control has become urgent. Therefore, indicators such as the human factor should be the key one to the entire system of evaluating the effectiveness of budgetary control.
Ключевые слова: система бюджетного контроля, критерии оценки эффективности бюджетного контроля, человеческий фактор, факторный анализ.
Key words: system of budget control, targets assess the effectiveness of budget control, human factor, factor аnalysis.
При переходе к бюджетному контролю, ориентированному на эффективность, существующий на сегодняшний день контроль целевого расходования бюджетных средств, по утверждению ряда авторов научных трудов в этой области [1, 2, 3, 4, 5, 6], должен быть заменен контролем эффективности и оценкой результативности использования бюджетных средств.
Под эффективностью системы бюджетно-финансового контроля (далее БФК) предполагается понимать унификацию регламентов и стандартов деятельности контрольных органов, т. е. необходимость установления единых подходов и правил проведения контрольных мероприятий. В связи с этим сделан вывод, что для повышения эффективности контроля субъектам БФК в рамках своих полномочий осуществляющих контроль и надзор за исполнением бюджетного законодательства Российской Федерации органами финансового контроля федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, необходим единый классификатор типовых нарушений, который позволит единообразно определять нарушения, выявленные в ходе контроля. В настоящее время такой классификатор отсутствует, поэтому автором разработан и предложен проект классификатора типовых нарушений норм бюджетно-финансового законодательства и предложена классификация нарушений финансово-бюджетного законодательства, показанная на рис. 1.
Однако говорить об эффективности, лишь прибегнув к унификации, по мнению автора, преждевременно.
Существенные
Нарушения, связанные с использованием денежных средств:
нецелевое использование средств бюджета и государственных внебюджетных фондов
недостача денежных средств
использование денежных средств с нарушением нормативных правовых актов
недопоступление платежей в бюджет и государственные внебюджетные фонды
Нарушения, связанные с использованием государственного имущества и материальных ценностей:
недостача материальных ценностей
недопоступление платежей в бюджет за пользование государственным имуществом
использование государственного имущества и материальных ценностей с нарушением нормативных правовых актов
Нарушения порядка ведения бюджетного учета, искажение бухгалтерской отчетности
Несущественные
Нарушения, связанные с использованием денежных средств:
излишки денежных средств
Нарушения, связанные с использованием государственного имущества и материальных ценностей (не повлекшие причинение ущерба государственному бюджету):
излишки материальных ценностей
использование государственного имущества и материальных ценностей с нарушением нормативноправовых актов
Нарушения порядка ведения бюджетного учета, искажение бухгалтерской отчетности ценностей (не повлекшие причинение ущерба
государственному бюджету)
Нарушения правил ведения кассовых операций
Рис. 1. Общий вид классификации нарушений бюджетно-финансового законодательства по степени причинения ущерба государственному бюджету
Весьма важное место в теории и практике БФК занимает оценка его эффективности, которая дает возможность рассматривать качественную определенность отдельных органов в общей системе БФК, позволяет установить их качественное различие. Эффективность БФК следует оценивать лишь относительно деятельности его специально созданных органов внешнего контроля (в том числе структурных единиц этих органов), а не всей системы в целом, так как проблематично оценивать деятельность всех субъектов БФК в совокупности. В их число, по определению, входят также и руководители всех государственных организаций, в силу своего должностного положения обязанные осуществлять финансовый контроль. Не менее проблематично оценить деятельность казначейства, росфинмони-торинга или Банка России как органов БФК, так как за ними не закреплено законодательно права привлечения к административной ответственности нарушителей норм бюджетного законодательства, коим обладает, в частности, Федеральная служба финансовобюджетного надзора (далее Росфиннадзор).
Росфиннадзор наиболее показательный субъект БФК в Российской Федерации, который в рамках своих полномочий осуществляет контроль и надзор за исполнением законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления [7].
П ^ V
В целях совершенствования действующей методики оценки эффективности бюджетно-финансового контроля автором предложена унифицированная система критериев оценки эффективности деятельности субъектов БФК (табл. 1), расчет комплексного показателя, учитывающего степень влияния внутренних и внешних факторов на систему БФК, также предложен порядок ранжирования данных факторов.
Предлагаемая, в данной научной работе, методика позволяет оценивать эффективность деятельности как отдельного контролера, так и органа БФК в целом с возможностью проведения факторного анализа (рис. 2).
Правовые, экспертные и социальные критерии формируются аналитически на основе интеграции в единое целое объективных и субъективных оценок. Синергетические критерии и критерии экономической эффективности дают комплексную оценку результативности БФК.
- фильтры, формирующие информационный поток об изменениях внешней среды
Рис. 2. Факторный анализ системы БФК 55
Унифицированная система критериев оценки эффективности деятельности субъектов БФК
Критерии Основные показатели, характеризующие результативность Источник формирования оценки
Экономической эффективности Соотношение суммы возмещенных в бюджет денежных средств по результатам контроля с суммой затрат на БФК Данные предписаний и представлений, составленных по результатам БФК и информация по ЦС «Денежные взыскания (штрафы) за нарушение бюджетного законодательства»
Правовые Количество нарушений в процессе исполнения регламента работы Данные внутренних проверок субъектов БФК и информация арбитражной судебной практики
Социальные Отзывы объектов БФК (бюджетополучателей) о деятельности контрольно-ревизионных органов Анализ официальных обращений, публикаций в прессе
Экспертные Мнение компетентных сотрудников системы БФК об эффективности деятельности субъектов БФК Докладные и служебные записки
Синергетические Степень взаимодействия и самоорганизации субъектов БФК Отчет межведомственного совета по государственному финансовому контролю либо оценка руководителя контрольного органа
В существующей практике БФК критерий экономической эффективности рассчитывается следующим образом:
Пэф - Но.п / (З + АЗ), (1)
где Ноп - сумма выявленных нарушений в отчетном периоде;
АЗ - переменные затраты, направленные на повышение эффективности БФК (повышение квалификации, привлечение экспертов по непрофильным вопросам, материальное стимулирование сотрудников, внедрение автоматизированных систем контроля бюджетной отчетности и др.);
З - прямые затраты (в основном это только оплата труда контролеров).
Автором сделан вывод о том, что данный показатель не объективен, поэтому для качественной оценки эффективности БФК предложен комплексный показатель (КПЭф), учитывающий степень влияния синергетического критерия (человеческий фактор) на критерий экономической эффективности:
КПэф = Пэф х К инт . (2)
Другими словами, появляется зависимость комплексного показателя от интегрального коэффициента влияния внутренних и
внешних факторов:
КПэф = / (Кинт ); (3)
п т
Кинт = ( X к X Уі + X к] X У] ) / ( п X Уі + т X У] ), (4)
і=і ¡=і
где к=(1...п) - оценочное значение соответствующего фактора,
влияющего на систему БФК (от 0 до м), полученное экспертным путем;
п и т - количественное значение внутренних и внешних факторов (на практике при расчете коэффициента количество факторов может равняться 11);
уі=(1...п) - весовое влияние кі фактора, определяющееся по данным табл. 2.
Таким образом, в процессе планирования программы БФК становится важным и возможным учет обобщенного коэффициента, включающего в себя ряд критериев, прямо влияющих на эффективность контроля.
Приведем простейший пример расчета комплексного показателя эффективности БФК.
Пусть за период М перед органом БФК стоит задача возмещения в бюджет по результатам контроля 100 руб. при затратах на контроль в 20 руб., тогда формула 1 примет следующий вид:
Пэф = 100 / 20 = 5 руб/руб;
таким образом, показатель эффективности равен 5 руб. на каждый вложенный рубль.
Однако проведенный экспертом факторный анализ выявил, что в отчетном периоде по причине низкого финансового стимулирования труда контролеров ряд высококлассных сотрудников сменили род деятельности, а контроль осуществлен менее квалифицированными специалистами, следовательно, фактор мотивации труда и фактор квалификации контролеров не соответствовал оптимальным
показателям, им были присвоены весовые коэффициенты 0,5 и 0,67 соответственно:
8 6
Кобщ = ( I кX 1 + £ кX 0,5 ) / ( 8 X 1 + 6 X 0,5 ) =10,17/11= 0,92.
=1 ]=1
Таким образом, фактическая эффективность БФК в отчетном периоде составила 4,6 руб/руб.
Таблица 2
Ранжирование факторов, влияющих на систему БФК
Оценка значимости Фактор
1 -Квалификация контролеров; -мотивация труда; -условия труда; -использование времени; -использование прогрессивных методик; -использование прогрессивных технологий; - взаимодействие с компетентными органами
0,5 -Изменения в бюджетном законодательстве; -финансовая дисциплина б юджето получателей; -приоритеты внутренней и внешней политики государства; -региональные и отраслевые изменения
Большее значение внешние факторы приобретают при подготовке доклада о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД) за отчетный период (год, три года), значение которых учитывается при подготовке сводных таблиц (табл. 3).
В целях научного исследования под факторами из табл. 2 понимается следующее:
• квалификация контролера - степень его профессионализма (выслуга лет, классный чин, повышение квалификации);
• мотивация труда - материальное и социальное стимулирование;
• условия труда - техническая оборудованность рабочего места, температурный режим и др.;
• использование времени - степень рациональности использования рабочего времени;
• использование прогрессивных методик - степень использования методик проведения БФК, позволяющих оптимизировать работу (унифицированные справочники, классификаторы);
• использование прогрессивных технологий - степень автоматизации контрольного процесса и использование специализированных программных продуктов;
• приоритеты внутренней и внешней политики государства -приоритетное финансирование отдельных отраслей (здравоохранение, ЖКХ, национальная оборона и др.), отдельных национальных проектов, применение положений международных конвенций высших органов БФК (ИНТОСАИ, ЕВРОСАИ) и др.;
• финансовая дисциплина бюджетополучателей - уровень качества ведения бюджетного учета объекта контроля непосредственно влияет на трудоемкость его проведения;
• взаимодействие с компетентными органами - степень взаимодействия с контрольными (антимонопольной службой (ФАС), налоговой службой (ФНС), таможней (ФТС) и др.), правоохранительными органами (прокуратурой, МВД, следственным комитетом, ФСБ) и специализированными организациями (строительными, проектными, экспертными и пр.);
• изменения в бюджетном законодательстве - корректировка бюджета на текущий период, изменение инструкций по использованию плана счетов бюджетного учета и др.;
• региональные и отраслевые изменения - степень специфики проведения проверок при изменении объемов финансирования отдельных отраслей народного хозяйства.
В целях экономического обоснования значимости уровня мышления (мотивация труда, профессионализм, социальная ответственность) контролера как самоорганизующегося элемента БФК и влияния его на эффективность системы БФК в целом проанализированы причинно-следственные связи уровня мышления контролера на результат контрольного действия.
Исходя из того, что выявленные случаи нарушения бюджетного законодательства по завершении контрольного действия требуют от контролера дополнительных трудозатрат на составление протоколов об административном правонарушении, отчетности о выявленных нарушениях, составление представлений, предписаний, информационных писем в прокуратуру и при необходимости в другие правоохранительные органы, или как упрощенный вариант по завершении контрольного действия контролером может быть составлен акт - «отписка» (выделено средств бюджета столько-то, проверено столько-то, нарушений не установлено), который в значительной мере избавляет его от вышеуказанных действий и упрощает реализацию материалов проведенного контрольного действия.
Основные показатели результатов деятельности Федеральной службы финансово-бюджетного надзора
Показатели Ед. изм. Отчетный период Плановый период Целе- вое значе- ние
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Цель 1. Осуществление контроля и надзора за собл бюджетного законодательства Российской Феде юдением рации
1.1. Процентное соотношение объема проверенных средств федерального бюджета к общей сумме расходов федерального бюджета (без учета обслуживания государственного долга) % 33 38 31 >30 >30 >30 >30 50
1.2. Процентное соотношение суммы средств федерального бюджета, использованных с нарушениями законодательства в финансово-бюджетной сфере, к сумме проверенных средств федерального бюджета % 6,9 11 16 >10 >10 >10 >10 10
Задача 1. Предупреждение, выявление и пресечение бюджетного законодательства Российской Феде нарушений рации
1. Процентное соотношение возмещенных средств, использованных с нарушениями законодательства в финансово-бюджетной сфере к общей сумме средств, использованных с нарушениями законодательства в финансово-бюджетной сфере, выявленных Росфиннад-зором % 29,5 23 25 >25 >25 >25 >25 100
Примечание. Составлено по данным ДРОНДа Федеральной службы финансовобюджетного надзора. URL: www.rosfinnadzor
Причиной этому может послужить отсутствие мотивации к качественному исполнению должностных обязанностей (сдельнопремиальной оплаты труда), а также отсутствие достаточной социальной ответственности контролеров.
По результатам проведенного автором сравнительного анализа актов проверок, проведенных ТУ Росфиннадзора в Санкт-Петербурге, и предписаний, составленных по их результатам, сделан вывод о неоднозначности трактования нарушений БФК вследствие неполного и невсестороннего анализа первичной документации бюджетополучателей, возможно, недостаточной компетентности и недостаточной мотивации контролеров к эффективному исполнению возложенных на них функций примерно в 3 % случаев, что при переводе в денежное выражение может составлять порядка 2 млн руб. ежегодного недопоступления в государственный бюджет средств в виде возмещения по итогам работы только одного субъекта БФК, а если принять во внимание, что органы БФК представлены от лица представительной и исполнительной федеральной, региональной и муниципальной власти, эта сумма может составлять порядка 1,8 млрд руб. в виде недопоступлений в бюджетную систему Российской Федерации ежегодно.
Таким образом, автором предпринята попытка наглядно показать, как взаимосвязаны уровень мышления контролера как самоорганизующегося элемента БФК и эффективность всей системы БФК.
Ситуация в настоящее время такова, что контролер, работая за свой оклад, должен добросовестно с полной отдачей сил и знаний исполнять свои должностные обязанности, но это не аксиома. Например, по результатам проверки, проведенной контролером «А», возмещено в бюджет 5 млн рублей, а по результатам проверки, проведенной контролером «Б», - 5 тыс. руб., следствие (мотивация труда) - оклад один и тот же. Важно учитывать, что связь эффективность труда - вознаграждение по результатам труда, по мнению автора, должна быть прямой. Поэтому в целях повышения эффективности БФК предлагается концепция материального стимулирования контролеров, заключающаяся в финансировании субъекта БФК в размере 1 % от суммы, возмещенной в государственный бюджет по результатам проведенного им эффективного контрольного действия, на его развитие, десятая часть которой направляется на премирование непосредственных исполнителей (контролеров) по результатам работы, а также в противовес ей предлагается применять дисциплинарные меры или меры наказания (в основном материальные) к контролерам со стороны непосредственного руководства (крайние меры при попытке добиться увеличения эффективности БФК).
Так, в рамках проводимой реформы управления бюджетными результатами, определенной Программой Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. (утв. распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р с изменениями от 12 ноября 2010 г.), при смене механизма финансирования органов БФК с затратной на результативную модель система оценки результатов становится неотъемлемой частью системы оплаты труда. Предлагаемая система оплаты труда по результатам позволяет осуществлять стимулирование контролеров для обеспечения повышения уровня бюджетной дисциплины и социально-экономического развития Российской Федерации в целом.
Итак, сделан вывод, что человеческий фактор, некоторые перечисленные его проявления могут как позитивно, так и негативно влиять на состояние контрольной работы, ее эффективность. Поэтому их необходимо обязательно учитывать при рассмотрении вопросов, связанных с определением критериев и показателей оценки эффективности контроля как в целом, так и отдельных контрольных мероприятий. Задействование человеческого фактора в процессе контрольной деятельности должно быть направлено на обеспечение ее эффективности. Высокий профессионализм руководителей субъектов контроля и контролеров, их принципиальное отношение к проводимому контрольному мероприятию, к отражению всех выявленных нарушений в итоговом документе обеспечат эффективный контроль. А такой показатель, как человеческий фактор, должен стать ключевым для всей системы оценки эффективности бюджетного контроля.
Список литературы
1. Афанасьев М. Бюджетирование, ориентированное на результат // Вопр. экономики. 2004. - № 9. - С. 130-138.
2. Бараховский А.С., Бусарова А.В., Ваксова Е.Е. и др. Основы внедрения методов бюджетирования, ориентированного на результат, в условиях казначейской системы исполнения бюджета / Центр исслед. бюджет. отношений. -М.: УРСС, 2006. - 261 с.
3. Батина И.Н., Тульская А.Ю. БОР как инструмент повышения эффективности бюджетных услуг // Финансы. - 2008. - № 8. - С. 19-22.
4. Васин А.С., Хасбиулина Т.А. Анализ вопроса выбора индикаторов результативности в условиях бюджетирования, ориентированного на результат // Финансы и кредит - 2008. - № 28. - С. 45-48.
5. Кабир Л.С. Характеристика внедряемых механизмов программноцелевого бюджетирования, ориентированного на результаты // Финансовый вестн.: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. - 2008. - № 3.
6. Смирнов А.В. Возможности и ограничения инструментов бюджетирования, ориентированного на результат. - URL: http://www.minfin.ru
7. Официальный сайт ФС ФБН РФ. - URL: http://rosfinnadzor.ru
8. Программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. (утв. распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р с изменениями от 12 ноября 2010 г.).
