CC BY
548Камран ШАФИЕВ
Судья Конституционного суда Азербайджанской Республики
(Баку, Азербайджан).
СИЛА ПРАВА И «ПРАВО СИЛЫ» В МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЯХ
Резюме
В статье анализируется содержание принципа неприменения силы и его место в системе международных отношений. Рассматриваются возможности использования права на
самооборону, а также применения концепции гуманитарной интервенции. Обосновывается необходимость отказаться от двойных стандартов при регулировании конфликтов.
В в е д е н и е
XX век ознаменовался двумя кровопролитными мировыми войнами, в результате которых кардинально изменился баланс сил между крупнейшими военно-политическими державами того времени. Начавшаяся холодная война (1946—1989 гг.) привела к разделу мира на две противоборствующие общественно-политические системы, то есть к установлению нового геополитического мирового порядка — биполярного мира. После окончания Второй мировой войны произошли существенные изменения и в системе международных отношений, главным из которых стало учреждение Организации Объединенных Наций (ООН). Одной из основных ее целей было поддержание международного мира и безопасности, в частности, путем принятия эффективных коллективных мер для предотвращения и устранения угрозы миру и подавления актов агрессии или других нарушений мира.
В Уставе ООН были заложены основные принципы международного права, важнейшими из которых являются принципы неприменения силы, нерушимости границ и территориальной целостности. Принципы международного права регулируют наиболее важные аспекты международного права. Они представляют собой основополагающие общепризнанные нормы, обладающие высшей юридической силой, и носят универсальный характер.
Распад СССР и окончание холодной войны существенно изменили расклад сил в международных отношениях. Усилились тенденции к решению спорных вопросов путем применения силы. Это дало основание некоторым правоведам говорить об ослаблении влияния права в международных отношениях.
Неукоснительное соблюдение принципов международного права имеет особое значение в регионе Центрального Кавказа, поскольку вот уже на протяжении десятилетий под предлогом обеспечения права народов на самоопределение в Нагорно-Карабахском регионе Азербайджана, в Абхазии и Южной Осетии (Грузия) с применением силы претворяются в жизнь планы насильственного изменения границ, признанных международным сообществом.
Поэтому представляется важным проанализировать содержание принципа неприменения силы и его места в современной системе международных отношений. В данном контексте сегодня исключительно важной проблемой является также разрешение обострившегося в конце XX — начале XXI века противоречия между принципами права народов на самоопределение и территориальной целостностью государств.
Содержание принципа неприменения силы
Становление принципа запрета на применение силы или угрозы силой имеет давнюю историю. Статут Лиги Наций ограничивал право государств на войну. Запрещение агрессивной войны нашло отражение в ряде документов Лиги Наций, в частности в Декларации об агрессивных войнах, принятой Ассамблеей Лиги Наций в 1927 году, в которой этот тип войн квалифицировался как международное преступление. Парижский договор (Пакт Бриана — Келлога) «Об отказе от войн в качестве орудия национальной политики» 1928 года явился первым международным договором, который содержал запрещение агрессивной войны.
Впервые принцип неприменения силы или угрозы силой нашел отражение в Уставе ООН. В статье 2 Устава говорится, что все члены Организации Объединенных Наций
воздерживаются в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с целями Объединенных Наций1.
В дальнейшем содержание указанного принципа было конкретизировано в других международных документах — Декларациях «О принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций» 1970 года, «Об определении агрессии» 1974 года, Декларации «Об усилении эффективности принципа отказа от угрозы силой или ее применения в международных отношениях» 1987 года.
Декларация «О принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН» говорит о том, что каждое государство обязано воздерживаться в своих международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной целостности или политической независимости любого государства, так и каким-либо иным образом, несовместимым с целями Организации Объединенных Наций. Такая угроза силой или ее применение являются нарушением международного права и Устава Организации Объединенных Наций; они никогда не должны использоваться в качестве средства урегулирования международных проблем.
В Декларации «Об усилении эффективности принципа отказа от угрозы силой или ее применения в международных отношениях» указывается, что принцип отказа от угрозы силой или ее применения в международных отношениях является универсальным по своему характеру и обязательным, независимо от политической, экономической, социальной или культурной системы или союзнических отношений каждого государства. Для выяснения содержания данного принципа необходимо в первую очередь выяснить суть понятия силы. Оно, прежде всего, связано с понятием агрессивной войны. В соответствии с резолюцией ООН от 14 декабря 1974 года, агрессией является применение вооруженной силы государством против суверенитета, территориальной неприкосновенности или политической независимости другого государства. В резолюции содержится перечень действий, которые могут быть квалифицированы как акт агрессии. К ним относится вторжение или нападение вооруженных сил государства на территорию другого государства или любая военная оккупация, бомбардировка территории, блокада портов, формирование и засылка вооруженных банд и др.
Таким образом, под понятие акта агрессии подпадает оккупация азербайджанской территории Арменией, оккупация Палестины и аналогичные действия Ирака в отношении Кувейта в 1990—1991 годах. Несмотря на то что армянская сторона категорически отказывается признавать оккупацию ею азербайджанских земель, отмечая, что в соответствующих резолюциях Совета Безопасности ООН (орган, который уполномочен определить факт агрессии) не упоминается Армения, необходимо отметить следующее. Термин «агрессия» вообще редко употребляется в международно-правовых документах — его аналогом является понятие «оккупация», которое используется также и в резолюциях Совета Безопасности ООН по армяно-азербайджанскому нагорно-карабахскому конфликту. В международно-правовой практике термин «оккупация» применяется исключительно к межгосударственным конфликтам, в то время как к внутренним конфликтам (на чем настаивает Армения) применяется термин «контролируемые территории». Кроме того, в резолюциях ряда региональных международных организаций отмечается факт оккупации территорий Азербайджана соседним государством (например, резолюция Парламентской ассамблеи Совета Европы 1416 от 2005 г.).
1 [http://www.un.org/ru/documents/charter/].
Принцип запрещения применения силы означает запрет на насильственные действия против народов, борющихся за освобождение от колониального гнета. С этой точки зрения интересен подход к национально-освободительным движениям. Раньше такие конфликты считались внутригосударственными. Ситуация изменилась с принятием Дополнительного протокола № 1 от 1977 года к Женевским конвенциям 1949 года. Протокол распространил положения конвенции на вооруженные конфликты, в которых народы ведут борьбу против колониального господства и иностранной оккупации и против расистских режимов в осуществление своего права на самоопределение, закрепленного в Уставе Организации Объединенных Наций и в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций.
Войны против колониального господства были характерны для послевоенной эпохи деколонизации и велись народами колоний против государств-метрополий. Право народов на самоопределение в форме создания независимых государств было применимо к колониальным территориям. Провозглашение этого права было направлено прежде всего против колониализма и преследовало цель освобождения колоний от иностранного гнета. При этом сам процесс деколонизации, обеспечивая право на самоопределение, не нарушал принципа территориальной целостности.
Так, в Декларации о предоставлении независимости колониальным странам и народам, утвержденной Резолюцией 1514 (XV) Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1960 года, подчеркивается, что все народы имеют право на самоопределение; в силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и осуществляют свое экономическое, социальное и культурное развитие. При этом дается серьезная оговорка: всякая попытка, направленная на то, чтобы частично или полностью разрушить национальное единство и территориальную целостность страны, несовместима с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций.
Декларация о принципах международного права 1970 года вновь закрепляет важную ограничительную норму: «Ничто в приведенных выше пунктах не должно истолковываться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов, как этот принцип изложен выше, и вследствие этого имеющих правительства, представляющие без различия расы, вероисповедания или цвета кожи весь народ, проживающий на данной терри-тории»2.
После развала колониальных империй вопрос о самоопределении народов в смысле образования самостоятельных национальных государств в основном был решен. Этот принцип был призван покончить с колониальным гнетом и не может служить поводом для расчленения независимых стран. Сегодня право народов на самоопределение должно реализовываться в контексте обеспечения территориальной целостности государства. Попытка осуществлять его в отношении национальных меньшинств является посягательством на право народов распоряжаться своей судьбой в рамках сложившихся государственных границ.
Это право несовместимо с оккупацией территории другого государства. В Декларации «Об усилении эффективности принципа отказа от угрозы силой или ее применения в международных отношениях» говорится, что ни приобретение территории в результате угрозы силой или ее применения, ни какая бы то ни было оккупация территории в результате угрозы силой или ее применения в нарушение международного права не будут признаваться в качестве законного приобретения или оккупации. Схожая мысль высказана и
2 [http://www.un.org/russian/documen/gadocs/convres/r25-2625.pdf].
в Декларации «О принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций»: «Территория государства не может быть объектом военной оккупации, являющейся результатом применения силы в нарушение положений Устава. Территория государства не должна быть объектом приобретения другим государством в результате угрозы силой или ее применения. Никакие территориальные приобретения, являющиеся результатом угрозы силой или ее применения, не должны признаваться законными».
Таким образом, развитие принципа запрещения применения силы логически привело к признанию незаконности оккупации, аннексии, других способов отторжения территории, каким является оккупация Арменией территории Азербайджана или оккупация палестинских земель.
Принцип территориальной целостности государств, защищающий право государства на целостность и неприкосновенность его территории, является важнейшим средством обеспечения суверенитета государства. Территория есть основное условие существования государства, сфера действия его суверенитета. Международное право запрещает применение силы против территориальной целостности государств в виде вторжения, аннексии, оккупации и т.д.
Однако международное право вовсе не исключает полностью применение силы. Устав ООН предусматривает два случая правомерного применения вооруженной силы: в целях самообороны (ст. 51) и по решению Совета Безопасности ООН в случае угрозы миру, нарушения мира или акта агрессии (ст. 39 и 42).
В статье 41 Устава ООН содержится перечень мер, не связанных с применением силы. К подобного рода мерам относятся «полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио-или других средств сообщения, а также разрыв дипломатических отношений».
Если меры невооруженного характера не дадут желаемого результата, Совет Безопасности ООН «уполномочивается принять такие действия воздушными, морскими или сухопутными силами, какие окажутся необходимыми для поддержания или восстановления международного мира и безопасности. Такие действия могут включать демонстрации, блокаду и другие операции воздушных, морских или сухопутных сил Членов Организации» (ст. 42). Единственным исключением из запрета на применение силы является самооборона государства в случае вооруженного нападения на него другого государства. В соответствии со статьей 51 Устава ООН государства могут обращаться к военной силе в порядке осуществления права на самооборону в случае вооруженного нападения до тех пор, пока Совет Безопасности ООН не примет необходимых мер для поддержания международного мира и безопасности. То есть применение вооруженной силы в порядке самообороны правомерно только в случае вооруженного нападения на государство. Статья 51 Устава ООН прямо исключает применение вооруженной силы одним государством против другого в случае принятия последним мер экономического или политического порядка. В подобных ситуациях и даже если налицо лишь угроза нападения, страна может прибегнуть к ответным мерам лишь при соблюдении принципа соразмерности3. В Декларации «Об усилении эффективности принципа отказа от угрозы силой или ее применения в международных отношениях» 1987 года говорится, что государства имеют неотъемлемое право на индивидуальную или коллективную самооборону, если произойдет вооруженное нападение, как предусмотрено Уставом ООН. Таким образом, международное право предусматривает индивидуальную и коллективную самооборону. Индивидуальная самооборона осуществляется государством — жертвой преступного вооруженного нападе-
3 См.: Международное право / Отв. ред. Ю.М. Колосов, И.Г. Кузнецов. М.: Международные отношения, 1998. С. 37.
ния — в одиночку. Оно же может принять решение о коллективной самообороне и обратиться с такой просьбой к другим государствам. Без такой просьбы иные государства не вправе принимать меры в порядке коллективной самообороны. Международным судом по делу «Никарагуа против США» (27 июня 1986 г.) было сказано: «.. .не существует нормы, разрешающей осуществление коллективной самообороны в отсутствие запроса государства, считающего себя жертвой вооруженного нападения. Суд заключает, что требование запроса государства — жертвы инкриминируемого нападения — является дополнительным к требованию того, чтобы это государство само заявило о нападении»4.
Примером правомерной коллективной самообороны могут служить действия государств, оказавших Кувейту помощь после нападения на него Ирака в 1990 году. 29 ноября 1990 года Совет Безопасности ООН принял резолюцию № 678, в соответствии с которой, если Ирак на 15 января 1991 года не выполнит резолюции Совета Безопасности, государства, сотрудничающие с Кувейтом, уполномочиваются использовать все необходимые средства, чтобы поддержать и выполнить резолюции Совета Безопасности. В соответствии именно с этой резолюцией были начаты военные действия против Ирака.
Чтобы современная система международной безопасности эффективно функционировала, необходимо избегать двойных стандартов при выполнении решений Совета Безопасности ООН. Например, в короткие сроки были выполнены резолюции Совета Безопасности № 678 от 29 ноября 1990 года «Ситуация в отношениях между Ираком и Кувейтом» и № 1973 от 17 марта 2011 года «О положении в Ливии». В то же время резолюции №№ 822, 853, 874 и 884 от 1993 года, принятые в ответ на агрессию Армении против Азербайджана, до сих пор не выполнены. В этих резолюциях Совет Безопасности ООН подтвердил территориальную целостность Азербайджана и потребовал вывода армянских войск с оккупированных территорий Азербайджана.
Самооборона как основа применения силы
В практике международных отношений XXI столетия наблюдается тенденция применять расширительное толкование рассматриваемых понятий в политических интересах государств. При этом вопрос о том, в какой мере конкретная ситуация соответствует правомерному применению силы в порядке самообороны, представители заинтересованных государств оставляют на усмотрение не только Совета Безопасности, но и, по существу, самих этих государств. В итоге как естественное развитие понятия самообороны сформировались концепции превентивного применения силы, которые, правда, оспариваются некоторыми странами и юристами5.
Как уже отмечалось ранее, применение вооруженной силы в порядке самообороны правомерно только в случае вооруженного нападения на государство. Проблема современного международного права состоит в том, как трактовать понятие вооруженного нападения. Именно правом на самооборону воспользовалась Великобритания против Аргентины во время Фолклендского кризиса в 1982 году. Таким образом, любая страна, территория которой оказалась оккупированной в результате агрессии, имеет право применить силу в качестве самообороны и освободить свою территорию. В то же время существует мнение, что право на самооборону допускается не только в случае вооруженного нападения.
4 Лукашук И.И. Международное право. М.: Издательство БЕК, 1996. С. 252.
5 См.: Опарина М.В. Правовое регулирование применения силы в международных отношениях // Вестник Российского государственного гуманитарного университета, 2010, № 4. С. 81.
Сегодня путем широкого толкования понятия вооруженного нападения часто обосновывается применение вооруженной силы. Речь в данном случае идет о превентивной самообороне. До недавнего времени в содержании права на самооборону выделялись две точки зрения. Сторонники узкого подхода считают, что основанием для самообороны служит исключительно вооруженное нападение. По их мнению, Устав ООН, запретив применение силы в международных отношениях, разрешил государствам одностороннее применение вооруженной силы только с целью самообороны против совершившегося вооруженного нападения. Эта позиция также поддерживается и Международным судом ООН, который в своем решении по делу «Никарагуа против США» заявил: «В случае права на индивидуальную самооборону использование этого права может иметь место, только если соответствующее государство явилось жертвой вооруженного нападения»6.
Расширенное толкование права на самооборону допускает возможность самообороны вследствие неминуемой угрозы вооруженного нападения, нависшей над государством. По мнению сторонников такого толкования, чтобы не допустить нападения в будущем, которое может привести к тяжелым последствиям, государство имеет право прибегать к превентивной самообороне. Одним из оснований для применения превентивной самообороны являются угрозы, исходящие от террористических организаций, находящихся на территории иностранных государств. После событий 11 сентября 2001 года Совет Безопасности ООН в своих резолюциях №№ 1368 и 1373 подтвердил, что любой акт международного терроризма представляет собой угрозу для международного мира и безопасности, а также неотъемлемое право государств на индивидуальную или коллективную самооборону, признанное в Уставе ООН. Таким образом, Совет Безопасности ООН приравнял международный террористический акт к вооруженному нападению на государство в смысле статьи 51 Устава ООН. Тем самым Совет Безопасности дал широкое толкование понятия «вооруженное нападение», отнеся к нему крупномасштабные террористические акты, совершенные международной террористической организацией, явно поддерживаемой государственной властью какой-либо страны или действующей при ее попустительстве против другого государства.
Подытоживая рассмотрение данного вопроса, можно констатировать, что международное право допускает применение вооруженных сил с целью самообороны против террористических организаций. При этом террористическая угроза должна быть реальной. О применении силы должно быть сообщено Совету Безопасности ООН. Эти меры должны осуществляться до тех пор, пока Совет Безопасности не примет действий, необходимых для поддержания международного мира и безопасности. И, самое главное, применяемые меры должны быть соразмерны угрозе, то есть должны существовать неопровержимые доказательства неминуемости террористической атаки, способной привести к тяжелым последствиям для населения и территориальной целостности страны. Следует отметить, что имеется и противоположное мнение, которое исходит из того, что в резолюции № 1368 Совета Безопасности ООН неотъемлемое право на самооборону упоминается только в преамбуле и не рассматривается там как законное основание для применения силы. Сторонники этой точки зрения считают, что Устав ООН вообще не предусматривает применения силы против негосударственных образований. В поддержку своей позиции они ссылаются на решение Международного суда по делу «Конго против Уганды», в котором высказано мнение, что Уганда не имела права прибегнуть к самообороне по той причине, что действия, на которые она ссылалась, были совершены антиугандийскими вооруженными группами, а не вооруженными силами Конго7. Кроме того, угандийская
6 Международное право / Под ред. Г.И. Тункина. М.: Юридическая литература, 1994. С. 113.
7 См.: Case Concerning Armed Activities on the Territory of the Congo (Democratic Republic of the Congo v. Uganda), ICJ, 19 December, 2005 [http://www.icj-cij.org/docket/files/116/10455.pdfj.
сторона не обратилась в Совет Безопасности ООН и не предоставила соответствующие факты, которые могли бы оправдать применение силы на территории Конго.
Помимо прочего, наносимый контрудар должен быть соразмерен и не должен причинять ущерб мирному населению и имуществу государства. Сложнее обстоит дело с устранением отдельного террориста. В данном случае нужно отличать удары по лагерям террористов и убийство одного отдельного террориста. В последнем случае все же целью должны быть арест террориста и осуждение его правосудием. То есть желательно террориста поймать и привлечь к ответственности. В противном случае мы будем иметь дело с ситуацией, сравнимой в литературе с «диким Западом», когда страны будут устранять нежелательных лиц по своему усмотрению.
Устав ООН учредил определенную систему поддержания международного мира и безопасности — систему коллективной безопасности. Коллективные принудительные действия (меры), не связанные или связанные с использованием вооруженных сил, против государства с целью поддержания и восстановления международного мира и безопасности могут предприниматься только по решению Совета Безопасности в случае действий этого государства, составляющих угрозу миру, нарушение мира или акт агрессии.
Индивидуальная самооборона возможна и допустима, но в строго ограниченных рамках и пределах, пока не вступит в действие предусмотренная Уставом ООН система коллективной безопасности. То есть до тех пор, пока Совет Безопасности не примет мер, необходимых для поддержания международного мира и безопасности. О мерах, предпринятых государствами в осуществление права на самооборону, должно быть немедленно сообщено Совету Безопасности, и эти меры никоим образом не должны затрагивать полномочий и ответственности Совета Безопасности в соответствии с Уставом ООН в отношении принятия в любое время таких действий, какие он сочтет необходимыми для поддержания или восстановления международного мира и безопасности.
Гуманитарная интервенция
С принципом неприменения силы тесно связана проблема гуманитарной интервенции. Некоторые юристы-международники, пользующиеся поддержкой политиков, считают, что применение силы против страны в целях защиты прав человека может иметь место как без санкции ООН, так и без разрешения законного правительства данного государства. В современную эпоху некоторые государства обосновывают применение своих вооруженных сил на территории другого государства целью защиты прав человека в контексте так называемой гуманитарной интервенции. При этом нужно заметить, что в современных международных актах, в том числе в общих (универсальных), региональных конвенциях и двусторонних межгосударственных договорах, термин «гуманитарная интервенция» не употребляется. И вообще на сегодня нет четких определений самого понятия «гуманитарная интервенция». Краеугольным камнем концепции «гуманитарной интервенции» является тезис о том, что соблюдение прав человека не может считаться чисто внутренним делом того или иного государства и что международное сообщество «вправе» вмешиваться в гуманитарные кризисы. Одни государства прямо допускают возможность вмешательства во внутренние конфликты под предлогом «гуманитарных катастроф» без санкции Совета Безопасности ООН. В позиции другой группы стран упор делается на незыблемость закрепленных в Уставе ООН принципов, в частности, на исключительные прерогативы Совета Безопасности ООН по санкционированию мер принуждения, включая и военную силу.
Так или иначе, данная проблема непосредственно связана и с другими важными принципами международного права, такими, как права человека, суверенитет, террито-
риальная целостность и невмешательство во внутренние дела государств. Сторонники «гуманитарной интервенции» ссылаются на защиту прав человека, противники — на защиту суверенитета, территориальной целостности и невмешательства во внутренние дела государств. В Уставе ООН закреплены все вышеуказанные принципы международного права, в статье 2 сказано, что никакие положения Устава ООН не должны давать право вмешиваться в дела государства, которые по существу находятся во внутренней компетенции государства. Защита же прав человека названа одной из целей Устава Организации. Согласно же статьям 55 и 56 Устава, члены Организации обязуются принимать совместные и самостоятельные действия для достижения целей, в том числе всеобщего уважения и соблюдения прав человека и основных свобод. Принцип невмешательства во внутренние дела государств исходит из суверенитета, основным элементом которого является независимость государства при осуществлении его внутренних функций. Принцип призван защищать выполнение внутренних функций государства, что представляет собой один из аспектов полной и суверенной власти государства, осуществляемой им на своей территории в пределах своих границ. В соответствии с этим принципом государство имеет право самостоятельно устанавливать свою политическую и экономическую систему, распоряжаться естественными ресурсами, вводить налоги и сборы, таможенные правила, то есть суверенно, без вмешательства извне и какого-либо давления разрешать проблемы внутренней жизни граждан на своей территории. Одним из важных документов, закрепившим понятие суверенитета, является Декларация «О принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН» от 24 октября 1970 года. В Декларации говорится, что ни одно государство или группа государств не имеет права вмешиваться прямо или косвенно по какой бы то ни было причине во внутренние и внешние дела другого государства. Ни одно государство не может ни применять, ни поощрять применение экономических, политических мер или мер любого иного характера с целью добиться подчинения себе другого государства в осуществлении им своих суверенных прав и получения от него каких бы то ни было преимуществ. Каждое государство имеет неотъемлемое право выбирать свою политическую, экономическую, социальную и культурную систему без вмешательства в какой-либо форме со стороны какого бы то ни было другого государства.
В Декларации «О недопустимости интервенции и вмешательства во внутренние дела государств» от 9 декабря 1981 года указывается, что ни одно государство или группа государств не имеет права осуществлять интервенцию или вмешательство в любой форме или по какой бы то ни было причине во внутренние и внешние дела других государств, подтверждается суверенное и неотъемлемое право государства свободно определять свою собственную политическую, экономическую, культурную и социальную систему, развивать свои международные отношения и осуществлять неотъемлемый суверенитет над своими природными ресурсами в соответствии с волей его народа без внешней интервенции, вмешательства, подрывной деятельности, принуждения или угрозы в какой бы то ни было форме.
В решении Международного суда ООН по делу «Никарагуа против США» говорится: «.. .одним из них должно быть запрещение вмешательства, имеющее отношение к вопросам, по которым каждое государство — в соответствии с принципом государственного суверенитета — может свободно принимать решения (например, выбор политической, экономической, социальной и культурной системы и выработка внешней политики). Вмешательство неправомерно, если в связи с осуществлением такого выбора применяются методы принуждения, особенно сила, либо в прямой форме военных действий, либо в косвенной форме поддержки подрывной деятельности в другом государстве»8.
[http://www.icj-cij.org/homepage/ru/files/sum_1948-1991.pdfl.
С другой стороны, после Второй мировой войны были приняты основные документы в рамках международного гуманитарного права и защиты прав человека. Это Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Конвенция о предотвращении и наказании преступления геноцида, Конвенция против пыток и других жестоких или унижающих достоинство видов обращения и наказания, Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации против женщин, Конвенция о правах ребенка и некоторые другие. Базу международного гуманитарного права составили четыре Женевских конвенции 1949 года и два дополнительных протокола к ним от 1977 года.
Если еще недавно в соответствии с принципом суверенитета государства считалось, что вся сфера его взаимоотношений с собственным народом — вопрос, в принципе, внутренний, регулируемый на национальном уровне, то сегодня государственный суверенитет уже давно не является абсолютным. Он ограничен как извне в силу фактической взаимозависимости стран и народов, что находит юридическое выражение в подчинении государств международному праву и появлении международных организаций с наднациональными полномочиями, так и изнутри, ибо полновластие государства даже на собственной территории ограничено неотъемлемыми правами и свободами личности, ответственностью государства перед гражданином. В случаях, когда речь идет о геноциде, о массовом уничтожении людей, нельзя оставаться в стороне, обосновывая свою позицию суверенитетом государств. Правительство также не может, ссылаясь на суверенитет, расправляться со своими гражданами на основании политических, расовых, религиозных различий.
По вопросу гуманитарной интервенции в своих докладах подробно высказывался бывший Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан:
«Некоторые критики были озабочены тем, что концепция «гуманитарной интервенции» может стать прикрытием для необоснованного вмешательства во внутренние дела суверенных государств. Другие считали, что она может подтолкнуть сепаратистские движения к сознательному провоцированию правительств на совершение грубых нарушений прав человека, с тем чтобы затем последовало вмешательство извне, которое содействовало бы успеху их дела. А третьи отмечали, что в силу неизбежных трудностей и издержек, а также усматриваемых национальных интересов в практике применения интервенций было мало последовательности. Исключением, пожалуй, является то правило, что у слабых государств гораздо больше шансов стать объектом такой интервенции, чем у сильных государств.
Я признаю как силу, так и весомость этих аргументов. Я признаю также, что принципы суверенитета и невмешательства обеспечивают жизненно важную защиту для малых и слабых государств. Однако я задал бы этим критикам такой вопрос: если гуманитарная интервенция действительно является неприемлемым ударом по суверенитету, то как нам следует реагировать на такую ситуацию, как в Руанде или в Сребренице, — как реагировать на грубые и систематические нарушения прав человека, которые противоречат всем заповедям человеческого бытия? Мы стоим перед подлинной дилеммой. Лишь немногие будут возражать против того, что и защита человека, и защита суверенитета — это принципы, которые мы должны поддерживать. К сожалению, это не подсказывает нам, какой принцип должен превалировать, когда между ними возникает коллизия.
Гуманитарная интервенция — это деликатный вопрос, который сложен в политическом отношении и не имеет простого решения. Однако с уверенностью можно сказать, что ни один правовой принцип — даже принцип суверенитета — не может использоваться в качестве прикрытия преступлений против человечности. В тех случаях, когда совершаются такие преступления, а мирные средства, направленные на то, чтобы положить им конец, не дали результатов, у Совета Безопасности есть моральный долг действовать от
имени международного сообщества. Тот факт, что мы не можем защитить людей везде, не может быть причиной для бездействия в тех случаях, когда мы в состоянии принять меры. Вооруженная интервенция всегда должна оставаться крайним средством, однако перед лицом массовых убийств от этого средства нельзя отказываться»9.
Высказываясь в поддержку гуманитарной интервенции, Кофи Аннан сделал ряд важных оговорок.
■ Во-первых, в своей речи после начала операции в Косове Кофи Аннан подчеркнул, что Совет Безопасности, как орган прямо и непосредственно ответственный за поддержание международного мира и безопасности, должен быть вовлечен в любые решения по использованию силы.
■ Во-вторых, как уже было отмечено выше, он исключил использование концепции гуманитарной интервенции для необоснованного вмешательства во внутренние дела суверенных государств, в особенности малых государств.
■ В-третьих, по его мнению, возможность гуманитарной интервенции «может подтолкнуть сепаратистские движения к сознательному провоцированию правительств на совершение грубых нарушений прав человека, с тем чтобы затем последовало вмешательство извне, которое содействовало бы успеху их дела». К примеру, «этническая чистка», совершенная сепаратистскими группировками в подконтрольных зонах, может спровоцировать ответные действия центрального правительства под давлением населения, в особенности беженцев. Очевидно, что говорить о соблюдении норм международного гуманитарного права при таком конфликте не приходится. В таких случаях будет действовать принцип «око за око, зуб за зуб» и один виток насилия будет провоцировать другой.
Конечно, безучастно наблюдать, как режим уничтожает своих граждан, не только безответственно, но и противоречит совести и праву людей на защиту их жизни. В таких случаях международное сообщество обязано защищать людей от режима тирании, намеренного осуществить резню своих граждан. ООН неоднократно рассматривала ситуацию с правами человека в различных странах и выносила соответствующие резолюции. Силовые меры были приняты в Гаити, Сомали, Восточном Тиморе и др. В 1990 году региональная организация — Экономическое сообщество западноафриканских государств — вмешалась в ситуацию в Либерии с целью прекращения гражданской войны. Данная вооруженная акция была позже одобрена Советом Безопасности в резолюции 788.
Примером гуманитарной интервенции с целью положить конец уничтожению граждан являются действия Турции на Кипре в 1974 году, Танзании в Уганде в 1979 году, Вьетнама в Камбодже в 1979 году. Именно гуманитарная интервенция Вьетнама положила конец преступному режиму Пол Пота, уничтожившему около 3 млн камбоджийцев. Практика показывает, что вопросы прав человека перестали относиться к внутренней юрисдикции государства.
Одновременно анализ данной проблемы выявляет двойные стандарты при осуществлении «гуманитарной интервенции». Силу применяют не всегда своевременно и необязательно там, где совершаются массовые убийства. Эти интервенции применяются выборочно. Мировое сообщество практически не предприняло решительных мер, чтобы остановить геноцид в Руанде. Нередко гуманитарная интервенция осуществляется ради решения военно-политических задач, отвечающих национальным интересам той или иной страны, в том числе для доступа к энергоресурсам. Нередко они связаны со сменой режимов в «гуманизируемых» странах.
9 Доклад Генерального секретаря ООН «Мы, народы: роль ООН в XXI в.». Документ ООН А/54/2000. С. 215—219.
Несмотря на свои позитивные цели, эта концепция открыла дорогу широкой интерпретации таких фундаментальных положений, как суверенитет и неиспользование силы в международных отношениях, давая среди стран «третьего мира» основания для самых мрачных предположений о своих судьбах перед лицом мировых держав. Соответствующие акции создали нежелательный прецедент, который в будущем может принести негативные последствия и стать оправданием для необоснованного вмешательства во внутренние дела государств10.
Применение силы может быть оправдано необходимостью защиты мирного населения. Но если против центральной власти, признанной мировым сообществом, воюют группы боевиков, не имеющих никакого отношения к политической оппозиции, то для военного вмешательства нет никаких юридических оснований. Когда «повстанцы» являются не мирными, а хорошо вооруженными людьми, преднамеренно нарушающими общественный порядок, применение против них силы правительственными войсками является внутренним делом страны. В данном случае ни о какой освободительной миссии во имя мира и защиты населения не может быть и речи.
Международный суд ООН в своем решении указал: «Что касается практики государств, то Суд обращает внимание на то, что в последние годы было немало случаев иностранного вмешательства в дела какого-либо определенного государства в пользу сил, противостоящих правительству данного государства. Суд приходит к выводу о том, что практика государств не оправдывает точку зрения, согласно которой в современном международном праве существует некое общее право на вмешательство в целях поддержки оппозиции.»11
Право на самооборону не может служить также оправданием для смены режима путем применения вооруженных сил. Сила не может быть применима к суверенному государству с признанным мировым сообществом правительством, в котором нет внутреннего этнического конфликта и которое не находится в состоянии войны с соседями. Это явно противоречило бы статье 2 Устава ООН, четко гарантирующей территориальную неприкосновенность, политическую независимость и невмешательство во внутреннюю компетенцию любого государства.
Гражданские войны в целом остаются вне зоны регулирования международным правом (за исключением области, касающейся международного гуманитарного права, в частности, методов ведения вооруженной борьбы и защиты гражданского населения). Устав ООН также не содержит норм, относящихся к внутренним конфликтам. Английский юрист-международник М. Эйкхарст следующим образом описывает эту ситуацию: «В международном праве отсутствует норма, запрещающая гражданские войны. В пункте 4 статьи 2 Устава ООН запрещается применение силы или угрозы силой только в «международных отношениях». Возможно, что каждая сторона рассматривает другую сторону как изменников с позиций внутреннего права, но ни повстанцы, ни правящая власть не виновны в каком-либо нарушении международного права»12.
3 а к л ю ч е н и е
Процессы глобализации в современном мире усилили значение международного права. Фундамент современного международного права был заложен Уставом ООН, одной из важнейших норм которого стал принцип неприменения силы. Тем самым была
10 Cm.: Ratliff W.E. «Madeleine's War» and the Costs of Intervention. The Kosovo Precedent. Harvard International Review. Winter 2001. P. 70—75.
11 [http://www.icj-cij.org/homepage/ru/files/sum_1948-1991.pdfl.
12 Akehurst M.A. Modern Introduction to International Law. L., 1984. P. 216—217.
создана универсальная система коллективной безопасности, которая базировалась на принципах, отраженных в Уставе ООН. Система коллективной безопасности представляет собой организацию совместных усилий государств по предотвращению войн и вооруженных конфликтов. Фундаментом этой системы является принцип неприменения силы. В системе коллективной безопасности право применять силу принадлежит только Совету Безопасности и лишь в случаях, предусматриваемых Уставом ООН. Исключение допускается только в случае самообороны, и то до тех пор, пока со стороны Совета Безопасности ООН не будут предприняты соответствующие меры.
Для эффективного функционирования системы коллективной безопасности нужно четко выполнять резолюции Совета Безопасности ООН и избегать двойных стандартов в регулировании конфликтов, в том числе избирательности в вопросах применения силы.
