CC BY
244
15 Интервью с управляющим директором En+Group по энергетике Ж. Савовым. Краткосрочный взгляд в энергетике не самый правильный // Сайт ежедневной деловой газеты RBC daily. — 27.10.2008, http://www.rbcdaily.ru/2008/12/02/tek/392829
16 Хомерики Л., Шестернина Е. Банки высокого напряжения // Сайт ежедневной деловой газеты RBC daily. — 17.12.2008, http://www.rbcdaily.ru/ 2008/12/17/tek/395128
17 Назарова Ю. ОГК-1 стала первой // Сайт ежедневной деловой газеты RBC daily. — 26.12.2008, http://www.rbcdaily.ru/ 2008/12/26/tek/396572
РОССИЙСКИЕ ЖЕЛЕЗНЫЕ дОРОГИ: ОПЫТ реформирования естественной монополии
А.Е. Высоцкий,
аспирант кафедры истории экономики и экономической мысли Санкт-Петербургского государственного университета
Статья посвящена процессам реформирования естественной монополи на примере российских железных дорог. Показано, что юридическая база 90-х, определяющая специфику естественных монополий, формировалась для целей приватизации, а не для условий нормального функционирования российской экономики. В связи с накопленным опытом требуется корректировка законодательства в этой области.
Ключевые слова: естественная монополия, российские железные дороги.
Понятие естественной монополии считается известным и легализованным в России с момента выхода в 1995 г. Федерального закона «О естественных монополиях». Согласно ст.3 данного закона «Естественная монополия — состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем, спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров» [1]. В ней нашло свое отражение определение естественной монополии, данное в переводах старых учебников иностранных авторов.
Явно не бесспорное с точки зрения современного экономического знания, оно отражало сложившиеся в реформистских кругах представления о монополизме — как естественном, так и «не естественном». В качестве важнейшей характеристики, для отнесения субъекта рынка к естественно-монопольному, в законе названо существенное понижение, по мере роста выпуска продукции, средних издержек производства монополистов. Вторая часть определения характерна для любой монополии, поскольку предполагается отсутствие близких заменителей. Определение естественной монополии как объекта регулирования недостаточно для ее идентификации и несколько упрощено. Оно допускает неоднозначную трактовку, не вполне соответствует российскому практическому представлению о монополизме и нуждается в уточнении.
Прежде всего, остается неясным, что имеется в виду под «существенным» снижением: только ли величина темпа падения средних издержек, или также масштабы области (с учетом величины спроса на производимую продукцию), в которой сохраняется указанный характер зависимости средних издержек от объема выпуска. Весьма существенное снижение долгосрочных средних издержек, обусловленное, в частности, наличием в них условно-постоянных расходов, имеет место практически при любом производстве, но до некоторых, определяемых спецификой отрасли, объемов наращивания выпуска. С этой точки зрения каждый производитель может быть объявлен потенциальным естественным монополистом.
Анализ изменения величины экономии, обусловленной расширением масштабов производства, который основывается на соизмерении средних и предельных издержек, показывает, что размер такой экономии может расти, но средние издержки не обязательно падают при определенных объемах выпуска [2].
Естественная монополия может существовать и в случае возрастающих средних издержек. В этом плане решающим пунктом оказывается невозможность производства товаров и услуг двумя и более субъектами с теми же средними издержками. Более того, из теории известно, что даже рост величины экономии, когда темп прироста объема выпуска опережает темп прироста затрат на его производство, то есть когда эластичность затрат по выпуску не превосходит единицы, не является ни необходимым, ни достаточным условием идентификации естественных монополий [3]. На Западе от использования характеристик экономии от масштаба в качестве основного критерия при определении естественной монополии стали отказываться уже в конце 70-х — начале 80-х гг., когда были получены данные исследований с использованием отраслевых многопродуктовых функций издержек с тестированием их на субаддитивность.
В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 26.03.2003 №39-Ф3 к сферам деятельности естественных монополистов относятся:
транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;
транспортировка газа по трубопроводам; железнодорожные перевозки;
услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов; услуги общедоступной электрической и почтовой связи; услуги по передаче электрической энергии; услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике;
услуги по передаче тепловой энергии.
С точки зрения нормативной базы для регулирования данный список является исчерпывающим, но с экономической точки зрения в него могут попадать предприятия, работающие в других отраслях. В то же время оказание услуг в перечисленных отраслях может происходить и на конкурентной основе, если позволяет технология и определенные организационные альтернативы.
Строго юридически, согласно закону, ОАО «РЖД» (в составе которого имеются, в том числе ремонтно-строительные и другие предприятия), как хозяйственная отрасль, не относится к числу естественных монополистов, хотя с ее деятельностью в первую очередь связывают проблематику естественных монополий.
Нам представляется, что юридическая база, определяющая специфику естественных монополий, формировалась для целей приватизации, а не для условий нормального функциони-рованияроссийской экономики. В подтверждение сказанного достаточно обратиться к процессу реформирования российских железных дорог.
Реформирование железнодорожного транспорта России началось в 2001 г. с принятием Программы структурной реформы железнодорожного транспорта [4].
На первом этапе (2001—2003) планировалась в соответствии с Программой подготовка основных законодательных актов для разделения функций хозяйственного управления и государственного регулирования, создание ОАО «Российские железные дороги» (РЖД) со 100-процентным государственным капиталом, а также:
формирование эффективного механизма государственного регулирования, стимулирующего развитие конкуренции в области грузовых и пассажирских перевозок и в не основных видах деятельности;
разделение функций государственного регулирования и управления хозяйственной деятельностью на железнодорожном транспорте федерального подчинения;
подготовка к формированию на базе отдельных видов хозяйственной деятельности самостоятельных структурных образований;
управленческое и финансовое структурирование хозяйственной деятельности по видам деятельности;
организационное отделение некоторых предприятий не основных видов деятельности, имеющих сформировавшийся рыночный потенциал.
На втором этапе (2003—2005) было намечено: создание акционерных обществ на базе имущества, которым в установленном порядке наделены самостоятельные структурные подразделения ОАО «РЖД», деятельность которых может осуществляться, в том числе, другими хозяйственными обществами и открыты для конкуренции (ремонт основных фондов, подвижного состава, путевой техники, строительство, проектно-изыскательские работы, торговля, снабжение, общественное питание и специализированные грузовые, а также пассажирские перевозки);
рост конкуренции в грузовых перевозках; завершение оптимизации структуры управления ОАО «РЖД» (в том числе усиление роли организации управления по видам деятельности);
внедрение эффективных систем учета, сформированных на первом (подготовительном) этапе реформирования;
сокращение перекрестного субсидирования пассажирских перевозок путем реформирования механизма поддержки пассажирских перевозок;
упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное регулирование в области транспорта.
На третьем этапе (2006—2010) планировалось: определение целесообразности полного организационного отделения инфраструктуры от перевозочной деятельности;
переход большей части (60% и более) парка грузовых вагонов в частную собственность;
распространение частной собственности на магистральные локомотивы;
рыночная конкуренция в сфере грузовых и пассажирских перевозок;
продажа акций акционерных обществ, осуществляющих ремонт и техническое обслуживание железнодорожного транспорта частным собственникам;
развитие конкуренции в видах деятельности, не связанных с перевозками, направленных на повышение качества услуг РЖД, и свободный доступ частного капитала к инфраструктурам РЖД.
Программа предусматривала оставление контрольных пакетов акций дочерних компаний в распоряжении ОАО «РЖД». В составе ОАО «РЖД» должна была сохраниться транспортная сеть железных дорог, производственная сфера и часть социальной инфраструктуры. Предполагалось также, что останется весь старый, т.е. действующий локомотивный парк и примерно половина прежнего вагонного парка. Частные и акционерные компании могли свободно участвовать в контейнерных, рефрижераторных и транзитных перевозках, в ремонте подвижного состава.
Было предусмотрено развитие конкурентного эксплуатационно-управленческого сектора, в том числе:
создание грузовых компаний-операторов, владеющих собственным подвижным составом;
формирование самостоятельных структурных подразделений для осуществления целого ряда видов предпринима-
тельства (пассажирских перевозок в дальнем следовании и пригородном сообщении, отдельных специализированных грузовых перевозок, услуг по ремонту технических средств и производству запасных частей, иных видов деятельности, не связанных с перевозками) и введение раздельного учета по этим видам деятельности;
приватизация отдельных предприятий из структур федерального железнодорожного транспорта, (не связанных с организацией движения и обеспечением аварийно-восстановительных работ);
К наиболее эффективным средствам создания конкурентной среды относились следующие виды деятельности:
деятельность, не связанная непосредственно с перевозками, как не требующая профессиональных навыков у персонала, использующая более простые способы финансирования, других потребителей услуг и иные возможности для специализации;
деятельность в сфере грузовых и пассажирских перевозок в дальнем следовании, поскольку предполагалось, что разделение этих видов деятельности снижает уровень монополизма в отрасли (у них разные покупатели, разные факторы успеха, разные операционные требования, разные структуры затрат).
Макроэкономическая ситуация в стране, осознание факта чрезвычайного износа основных фондов, привели к необходимости внесения уточнений в цели третьего этапа реформы РЖД, обозначив их как переход к инвестиционной фазе развития.
Были сформулированы несколько иные задачи для ОАО «РЖД» на 2006-2010 гг:
привлечение инвестиций, повышение капитализации ОАО, в том числе за счет эффективного вывода акций дочерних компаний на фондовый рынок и формирования на этой основе дополнительных источников инвестиций для ремонта и дальнейшего развития железных дорог;
повышение конкурентоспособности ОАО «РЖД», укрепление ее позиций на постсоветском пространстве и на международном транспортном рынке;
совершенствование транспортного обслуживания и улучшение финансово-хозяйственной деятельности ОАО «РЖД» (повышение общей рентабельности, увеличение прибыли путем эффективного управления затратами и снижением себестоимости, повышение доходов за счет увеличения доли конкурентоспособных сегментов грузовых перевозок, их соответствия мировым образцам и др.).
Таким образом, представленный выше экскурс в новейшую историю реформирования РЖД, позволяет сделать несколько выводов:
на этапе постановки и реализации задач по приватизации РЖД предполагалось, что в условиях рыночной экономики проблемы модернизации отрасли будут решаться автоматически (рыночный механизм «сработает» на привлечение инвестиций, а конкурентная среда «заставит» отрасль стать конкурентоспособной);
в отрасли возникли частные компании-перевозчики и операторы подвижного состава, но они работают с ОАО «РЖД» по той же схеме, что и любой отправитель грузов (связанные с этим дополнительные расходы, ответственность и риск полностью перекладываются на потребителя);
в отрасли отсутствует рыночное ценообразование на пасса-жиро- и грузоперевозки, рост тарифов сдерживается нормативными актами (если их не сдерживать, в стране резко вырастет уровень инфляции, а у руководства ОАО «РЖД» имеется повод обосновать причины убыточности отрасли «недобором» денег за предоставляемые услуги);
два источника дохода — бюджет и доходы от коммерческой деятельности — создают в подразделениях ОАО «РЖД» основу для нецелевого использования средств, позволяют вести, условно говоря, две бухгалтерии — «белую» и «черную», при этом многочисленные «дочки» компании и коммерческие структуры, взаимодействующие с ними, используют ресурсы государственного ОАО, но ни рубля не вкладывают в их модернизацию.
Подобного рода экономический дуализм в железнодорожном хозяйстве России существует не впервые. В годы нэпа также существовала переходная экономика. Шло разгосударствление хозяйственного механизма отрасли, «военизированной» в 1914-1920 гг. Следует отметить, что при новой экономической политике железные дороги, в отличие от других видов транспорта, не передавались в частную собственность, но существовали арендные, концессионные, коммерческо-договорные и другие
виды рыночных отношений на железнодорожную инфраструктуру, подвижный состав, погрузочно-разгрузочные работы, складские помещения, ремонтно-строительную и другую деятельность. Если в 1924 г. железные дороги вышли на полностью безубыточную работу, то в 1925 г. они приносили в государственный бюджет 85 млн руб. чистого дохода (в золотом исчислении) [5].
При этом нельзя забывать о том, что после гражданской войны необходимо было восстановить значительную часть подвижного состава, железнодорожного полотна, мостов и т.д. Железные дороги стали отраслью, возрождающей тяжелую индустрию. Так, в 1923 г. НКПС разместил заказ на 508 паровозов на Путиловском, Невском, Брянском, Коломенском, Харьковском, Луганском и Сормовском заводах, чтобы они заработали на полную мощность, хотя, исходя из чисто коммерческих соображений (которые обосновало руководство НКПС на заседании Президиума Госплана) могло еще долго использовать старые, отремонтированные локомотивы [6].
Известно также, что в годы Первой мировой войны для доставки союзнической помощи была построена Мурманская железная дорога. Она не только не имела коммерческого значения, но и пролегала по практически безлюдной местности. В принятой в 1923 г. программе по колонизации Карело-Мурманского края основная роль отводилась Мурманской железной дороге. С этой целью ей были определены «специальные средства, не входящие как таковые в государственный бюджет», определены права на использование природных ресурсов (лес и пр.), пониженные таможенные пошлины на экспортно-импортные товары, ввозимые и вывозимые через Мурманский порт, Кандалакшу и Кемь, «дифференцированные скидки на товары местного потребления, в которых наиболее всего был заинтересован Мурманский край» и ряд других мер организационнохозяйственного плана [6].
Несомненно, что все вышеприведенные меры, «сработавшие» в тех конкретно-исторических условиях, нельзя с той же эффективностью воспроизвести в современности. Однако в них явно просматривается творческий подход, желание с пользой для развития страны эксплуатировать государственное имущество. В нынешних условиях циничного отношения к «энтузиазму строителей социализма» и совершенно противоположного стремления использовать возможности государственно-частного партнерства, более показательным опытом, возможно, является дореволюционный опыт. Он также свидетельствует не в пользу положения дел, сложившегося в ходе реализации современных
программ разгосударствления РЖД. Достаточно сказать, что в доходах казны в 1913 г. доминирующее положение занимали железные дороги, в том числе государственные железные дороги давали доход в 813 млн руб. (в золотом исчислении) [5]. При этом следует иметь в виду, что государству принадлежали, как правило, стратегические железные дороги, которые строились в основном не по коммерческим, а по военным, политическим и социально-экономическим соображениям.
У России самый богатый опыт «разгосударствления» и «огосударствления» железных дорог. Нельзя сказать, что чиновничество и бизнес когда-либо идеально исполняли принятые на себя функции. Были и «учредительные горячки» и грюндерство, и финансово-биржевые аферы, и коррупция, и взяточничество. Не являлся, возможно, идеалом опыт СССР, хотя за советский период протяженность железных дорог увеличилась в 54 раза, неоднократно и полностью обновлялся подвижной состав, железнодорожное полотно и сопутствующая инфраструктура. Железные дороги были рентабельны (за исключением периода строительства Байкало-амурской магистрали, финансируемой отдельно от МПС). Однако, в те годы они были «встроены» в общую систему плановой экономики и нельзя рассматривать положительные достижения советских железных дорог отдельно, допустим, от «провалов» в потребительской и продовольственной сферах [7].
Вместе с тем, следует отметить, что в истории России железные дороги никогда полностью не функционировали на рыночных началах. Даже в отношении частных железных дорог государство брало на себя функции контроля тарифов, объемов перевозок и оказываемых услуг. Оно же выступало гарантом привлечения иностранных инвестиций и аккумулировало их на тех направлениях развития железнодорожного транспорта, которое полагало важными и необходимыми. Рыночная же составляющая играла подчиненную, а не определяющую роль. В этом, представляется, состояла роль РЖД как естественной монополии, а не в учебных определениях и моделях, приводимых в качестве иллюстраций к курсу микроэкономики, и служащих «пособием» в реформировании российских железных дорог.
Результаты проведенного анализа показывают, что накопленный опыт позитивных и негативных результатов деятельности естественных монополий должен быть адекватно отражен в современных законодательных актах, регулирующих их деятельность.
Литература
1. Федеральный закон от 17.08.95 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях»
2. Гальперин В.М., Игнатьев С. М., Моргунов В.И. Микроэкономика: В 2-х т. / Под общ. ред. ВМ. Гальперина. — СПб, 2002. — Т1. — С.349, Т2. — С.503.
3. Хайман ДН. Современная микроэкономика: анализ и применение. В 2-х тт. / Пер. с англ. — М., 1992. — Т1. — С.384.
4. Структурная реформа на железнодорожном транспорте: Постановление Правительства РФ от 18 мая 2001 г. №384 «О Программе структурной реформы железнодорожного транспорта». — М., 2003. — С 3.
5. Юровский Л.Н. Финансы СССР: Энциклопедический словарь Гранат. Т.41. Ч.1. — С.506-511.
6. Протоколы Президиума Госплана СССР. 1923 г.: Сб.документов. Ч.1. — М., 1991. — С.109-116.
7. Фишер В. Европа: экономика, общество, государство. 1914-1980 / Пер. с нем. — М., 1999. С.2.
