CC BY
199
Т.В. РЕШЕТИЛО
РОЛЬ ЦЕНТРАЛИЗАЦИИ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ ПРИ ФИНАНСОВОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ
Решение финансовых проблем регионов невозможно без участия финансовых ресурсов федерального центра, однако в каждом конкретном случае проблема централизации и децентрализации в распределении бюджетных средств специфична, поскольку связана с уникальными особенностями России как федеративного государства, поэтому
всегда конкретна исходя из текущих потребностей и финансовых возможностей как центра, так и регионов. Предпринята попытка определения наиболее оптимальной меры при решении проблем регионального развития с использованием федеральных средств.
Централизация, децентрализация, программы, регион, финансовые возможности, подход.
Серьезные трудности при становлении самостоятельности регионов и муниципальных образований в России, как известно, связаны с острой хронической недостаточностью финансовых средств для полноценного и сбалансированного их развития. Действующая система межбюджетных отношений не формирует необходимых стимулов для эффективного управления региональными и муниципальными бюджетами, а экономическая и социальная политика на региональном и местном уровне по-прежнему малоэффективна.
Традиционно теория развития межбюджетных отношений строится на анализе противоречия централизации и децентрализации в бюджетной сфере, которое проявляется в распределении расходных и налоговых полномочий между уровнями власти. Противоречие централизации и децентрализации в бюджетной сфере всегда конкретно, т.к. во-первых, зависит от особенностей государства, его традиций, современных ресурс -ных и финансовых проблем, а во-вторых, рассматривается с точки зрения ожидаемых результатов. Однако в России подходы к оценке проблемы централизации и децентрализации в бюджетной сфере больше эмоциональны, нежели критериальны, что осложняет объективное восприятие происходящих процессов [1].
Федеративное государство - сложная организационная система, изначально предполагающая определенный уровень сочетания централизации и децентрализации как основной принцип ее построения. Сама по себе определенная форма единства централизации и децентрализации не является самоцелью, а создается для выполнения конкретных функций. При этом как централизация, так и децентрализация не должны восприниматься позитивно или исключительно негативно, хотя бы потому что каждая из них существует и проявляет свои особенности через противоположность относительно друг друга. Так, стремление к децентрализации является реакцией на наличие всевластного центра, чрезмерно сосредоточившего полномочия и ресурсы и не учитывающего в достаточной мере интересы своих субъектов и муниципальных образований, а потому разрушающего целое. В свою очередь в любой целостной системе децентрализация имеет место до тех пор, пока существует центр. А перед центром в качестве главной задачи стоит координация деятельности децентрализованных структур и контроль выполнениия ими общественно значимых функций. В связи с этим в федеративном
государстве процесс управления даже в рациональной (по меркам своего времени) форме требует для поддержания целостности неизмеримо сложного механизма, нежели в унитарном государстве.
Формально отношения централизации и децентрализации в федеративных государствах определяются на основе конституционного (или договорного) разграничения функций государственного управления между Федерацией и ее субъектами. Данное разграничение определяет уровень децентрализации в бюджетной системе, который реализуется, прежде всего, через законодательно утвержденный принцип самостоятельности бюджетов различных уровней. Под самостоятельностью бюджетов понимают право федеральных, региональных и местных органов власти автономно осуществлять бюджетный процесс. Это право формально обеспечивается наличием собственных ис-точников бюджетных доходов, а также самостоятельным определением направления расходования средств соответствующих бюджетов (в соответствии с закрепленными полномочиями) и источников финансирования бюджетного дефицита каждым уровнем власти. При этом существенна в системе бюджетной децентрализации реализация принципа покрытия расходов бюджета его доходами и поступлениями из источников финансирования бюджетного дефицита. Однако на практике пока нигде не удавалось обеспечить полное соответствие величины бюджетных доходов объему расходных обязательств соответствующих органов власти. Поэтому децентрализация бюджетной системы, уменьшающая концентрацию бюджетных доходов в центре, соответственно сокращает объем перераспределяемых средств, но полностью никогда не избавляет от необходимости применения механизмов межбюджетного выравнивания.
Проблема централизации и децентрализации раз -вивается диалектически, если в государстве, во-первых, сформирована прозрачность исполнения полномочий федеральной, региональной и муниципальной власти (использование казначейских технологий в ис -полнении бюджетов), а во-вторых, предоставление финансовой самостоятельности сочетается с мониторингом не только целевого использования ресурсов, но и с предоставлением соответствующего объема государственных и муниципальных услуг.
Чем больше децентрализации в государстве, тем сильнее и сложнее функции центра, поскольку они дополняются функциями координации деятельности
децентрализованных структур, а это на любом этапе ново и не отработано. Поэтому на практике иногда проще оставить все как есть, т.к. уже разработан и действует определенный механизм взаимоотношений центра и его структур, при этом функции центра следует переориентировать на координацию и мониторинг . Отсутствие мониторинга в бюджетной системе (и в системе управления вообще) разрушает целое и ведет к обратному процессу - централизации. Но нельзя забывать, что есть и обратная сторона такого процесса. «Существенной опасностью ... становится чрезмерная самостоятельность (негласное верховенство) отдельных государственных органов. Периодически такие тенденции возникают во всех странах (чаще всего на роль особых лидеров претендуют «силовые ведомства», реже - министерства финансов); известны и прецеденты, когда конкретные правительственные учреждения фактически управляли остальными «субъектами административной централизации» [1].
Нельзя не отметить, что реальная ситуация при реализации любой экономической проблемы имеет множество отличий по сравнению с ее абстрактной, теоретической природой и с существующими нормами права. Это касается территориальной, а также бюджетной децентрализации в федеративном государстве и связано с рядом уникальных особенностей, свойственных России как федеративному государству: во-первых, с очень высокой несбалансированное -тъю собственных ресурсов и статусных полномочий органов власти субъектов РФ; во-вторых, с национальной окрашенностью (около 30% субъектов РФ образованы по национально-этническим признакам); в-третьих, с существенным отличием (в ряде случаев в десятки раз) уровня социально-экономического развития территорий, с дифференциацией уровня жизни населения и возможностей саморазвития личности в различных субъектах; в-четвертых, с различием в географическом пространстве, природно-климатических условиях; в-пятых, с неразвитостью транспортноинфраструктурной связи отдельных территорий. Так, различия между субъектами РФ по численности населения достигают 340 раз, стоимости основных фондов - 118, по производству ВРП - 191, по объему промышленной продукции - 9272, а сельскохозяйственной - 1847, что обусловило огромную дифференциацию регионов по располагаемому экономическому потенциалу, объему региональных бюджетов, уровню и качеству жизни населения [2]. Это накладывает отпечаток на разграничение предметов ведения и ресурсов между органами центральной власти и органами власти субъектов РФ, резко усложняет решение проблемы централизации и децентрализации на территории страны.
Однако устранить существующие диспропорции в социально-экономическом развитии регионов, привести в соответствие объем расходных бюджетных обязательств с величиной доходных поступлений, сблизить уровни бюджетных расходов «богатых» и «бедных» регионов практически невозможно одновременно и с одинаковым успехом. Поэтому приходится выявлять систему предпочтений (особенно в условиях нынешнего кризиса) и ранжировать ее по степени актуальности как для Федерации в целом, так для отдельных ее субъектов. В связи с этим проблема цен-
трализации и децентрализации всегда конкретна ис -ходя из текущих потребностей и финансовых возможностей как центра, так и регионов.
Проявление повышенной централизации в финансовых взаимоотношениях центра и его субъектов (значительная по объему финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ) привело к сохранению тенденции предыдущего десятилетия: к отсутствию заинтересованности в зарабатывании собственных доходов и стремлению оптимизировать свои расходы.
Одним из условий роста собственных доходов регионов является стимулирование спроса, рост занятости и уровня благосостояния населения, в том числе через развитие инфраструктуры: строительство и реконструкцию объектов образования, здравоохранения и спорта, строительство и ремонт дорог, развитие общественного транспорта, поддержку и развитие отрас-лей специализации регионов, производящих конкурентоспособную конечную продукцию. Перечне ленные меры организационно могут воплощаться в практику на базе региональных программ.
Самая сложная сторона в данной проблеме - это финансовое обеспечение региональных программ. При этом практика показывает, что без централизованного финансирования не обходится ни одна региональная программа. В последние годы централизованное финансирование осуществляется в соответствии с классическим подходом, учитывающим бюджетный потенциал территории (чем беднее территория, тем больше средств из федерального центра она получает), порождая иждивенческие настроения регионов. Чтобы преодолеть существующую проблему и обеспечить социально-экономическое развитие регионов в условиях ограниченности финансовых ресурсов, предлагают сконцентрировать финансовые ресурсы на отдельных регионах, которые представляют собой точки роста или выполняют функцию «локомотива», подтягивающего остальные регионы. Такой подход основывается на теории пространственной организации экономики, в основе которой лежит концепция полюсов роста, сформулированная в работах Ф. Перру и развитая Ж.Бурвилем и Х.Р. Ласуэном. Согласно данной теории регионы имеют свои центры или полюса развития. Инновации, новые производства образуются и группируются вокруг лидирующей отрасли (такую отрасль Ф. Перру называет «пропуль-сивной»), которая определяет развитие других отрас -лей. При этом полюсом роста может быть региональный комплекс предприятий, связанный с экспортом региона, а не просто с ведущей отраслью, либо система полюсов, которые развиваются за счет общенационального спроса на их продукцию (услуги). Кон-цептульные положения теории полюсов роста нашли практическое применение при разработке стратегии регионального развития во многих странах (Франция, Нидерланды, Великобритания, Германия). Так, полюса роста формировались в результате модернизации промышленных и аграрных регионов и при создании на их базе инновационных производств вместе с объектами производственной и социальной инфраструктуры. В нашей стране практика создания полюсов роста осуществлялась в форме территориально-
производственных комплексов, целью которых являлось комплексное освоение природных ресурсов на базе формирования технологической цепочки производств вместе с объектами инфраструктуры. Однако не каждый региональный центр - полюс роста, а только тот, где есть пропульс ив ные отрасли, которые дадут толчок к развитию всей экономики региона [3]. Поэтому в условиях современной России переход в региональной стратегии от политики выравнивания к политике финансирования по центрам роста может привести к дискриминации регионов, не имеющих полюсов роста, поскольку в условиях ограниченности финансовых ресурсов предоставление дополнительного финансирования регионам, выступающим в качестве «локомотивов роста», означает сокращение ресурсной поддержки остальных регионов. Кроме того, надежда на подтягивание других регионов через меж -региональное сотрудничество может не оправдаться, поскольку межрегиональные связи не всегда взаимовыгодны, когда импульс роста передается второстепенным отраслям посредством рыночной кооперации.
В любом случае сложна разработка механизма сочетания регионами при управлении меры влияния федерального центра на социально-экономическое развитие региона и использование его внутренних резервов (природных, экономических, финансовых, трудовых). Но без практики эту меру определить невозможно. А чтобы эта мера не тяготела к централизации, региону необходимо определить приоритеты в развитии (найти полюсы роста), выстроить их иерархию и обеспечить концентрацию ресурсов в точках роста. Так, среди полюсов устойчивого экономического развития ЮФО выделяют три отрасли, обеспечивающие наибольший прирост: промышленность, аграрный сектор и туристско-рекреационный комплекс [4]. При этом регион не может осуществлять социально-экономическое воспроизводство в современных условиях без участия в межрегиональном разделении труда и включения в межрегиональные (и между народ ные) внешнеэкономические связи на базе развития конкурентоспособности основных отраслей специализации.
Концентрация централизованных финансовых ресурсов на проблемах отдельных регионов, являющихся «точками роста», приведет к еще большей дифференциации регионов по уровню социально-экономического развития. Чтобы не допустить этого, необходимо часть централизованных ресурсов пустить на финансирование программ по модернизации социальной инфраструктуры в регионах, не отнесенных к локомотивам роста. К тому же практика регионального развития в западных странах показывает, что один доллар, вложенный в развитие социальной инфраструктуры, дает рост валового регионального продукта в два доллара.
Россия уже имеет многолетний опыт применения программ регионального развития, которые подразделяют на федеральные (разработанные Правительством РФ) и субфедеральные (разработанные субъектами РФ). Практика применения федеральных программ регионального развития выявила ряд проблем, требующих не просто своевременного решения, а изменения подхода к использованию программных расходов. Эти проблемы отмечены в докладе Минэконом-
развития РФ «О совершенствовании методологии разработки федеральных целевых программ и повышении эффективности их реализации». К ним относятся следущие:
1) удавалось утвердить расходы на финансирование федеральной целевой программы (ФЦП), кратно превышающие возможности федерального бюджета. Госзаказчики программ предоставляли данные о якобы имеющихся значительных резервах их финансирования из внебюджетных источников и за счет бюджета субъекта РФ. А на следующий год после начала реализации программы они корректировали финансовые показатели, соответственно пересматривали цели и задачи программы и ее сроки;
2) эффективность использования средств, выделенных на финансирования ФЦП, оставалась низкой, выделяемые бюджетные средства по-прежнему распылялись безответственными госзаказчиками;
3) неравномерность финансирования программ в течение финансового года, а также различие уровни финансирования АО с отдельными программами. Так, четыре программы в первом полугодии 2008г. не финансировались совсем, уровень финансирования пятнадцати программ не превысил 10%, только по двум программам он оказался выше 50% [5];
4) недостаточным (по сравнению с запланированным) оставался уровень финансирования из региональных и местных бюджетов, а также из внебюджетных источников. В первом полугодии 2008г. из этих источников поступило менее 30% от предусмотренных за год ассигнований, в том числе из внебюджетных источников - менее 25%;
5) не налажена координация вовлеченных в выполнение программных мероприятий десятков федеральных органов власти, представляющих различные отрасли экономики и социальной сферы;
6) дисциплина своевременного предоставления отчетности о реализации программ остается низкой, затрудняя своевременную оценку результативное -ти ФЦП, степень выполнения запланированных показателей.
Перечне ленные проблемы показывают, что регионы зачастую относятся к ФЦП не как к инструменту целевого регионального развития, а только как к дополнительному источнику финансирования. В докладе Минэкономразвития было заявлено, что правительство уже добилось ряда позитивных изменений в процедурных вопросах реализации ФЦП, в частности, в обосновании критериев отбора программ, финансируемых из федерального бюджета, в ограничении количества программ, усилении персональной ответственности их госзаказчиков, установлении адресного контроля за выделенными ресурсами, во введении ежегодных отчетов о ходе реализации программ и экспертных проверок их выполнения. Кроме этого, необходимо, как представляется, во-первых, уменьшить уровень централизации в распределении налоговых доходов между центром и регионами, а во-вторых, проводить не только целевой контроль осуществления программы, но в случае ее досрочной реализации либо при применении более эффективно -го механизма использования финансовых ресурсов в регионе, предусмотреть в федеральном бюджете
трансферты на стимулирование региональных инициатив .
Помимо федеральных программ регионального развития субъекты РФ разрабатывают собственные программы социально-экономического развития, которые распространены практически во всех регионах. Однако программно-целевое развитие в регионах изобилует теми же проблемами, что и на федеральном уровне - недофинансированием, распылением и нецелевым использованием средств. В этой связи уместно отметить еще одну, не менее важную, проблему, связанную с тем, что в условиях перехода к рыночным отношениям в РФ ответственность по социальной поддержке населения полностью взяли на себя государственные и муниципальные органы власти и ограничили участие компаний в выполнении социальных функций как во внешней, так и во внутренней средах хозяйствования [6]. Участие частных компаний в социальных проектах реализуется через профсоюзное движение, соблюдение трудового и экологического законодательства, внутренней ответственности бизне-са перед акционерами (размеры и периодичность выплаты дивидендов) и работниками (достойная заработная плата), через благотворительность. А ведь в советские времена большинство крупных предприятий обладали значительной социальной инфраструк-турой (дома отдыха, детские лагеря, иные объекты социально-культурного быта) и «социальным пакетом», содержание которых требовало значительных финансовых ресурсов.
Следует пересмотреть государственные приоритеты в оценке поведения экономических субъектов не только с точки зрения законопослушности и выплаты налогов, но и участия бизнеса в социальных проектах и национальных (региональных) программах. Государство через налоговые льготы должно поощрять формирование корпоративных фондов для участия бизнеса в общественно-значимых проектах по здравоохранению, образованию, организации свободного времени населения. Кроме того, участие компаний в социальных проектах должно рассматриваться как один из показателей оценки качества корпоративного управления.
Таким образом, для определения наиболее оптимальной меры в решении проблем регионального развития с использованием федеральных средств необходимо исходить не только из региональной и федеральной значимости региональных программ, но и учитывать благоприятные условия развития видов экономической деятельности, заложенных в программе, способность самостоятельно формировать в достаточном объеме доходную часть регионального и местного бюджетов, высокую активность в осуществлении рыночных отношений на территории, которая позволит привлечь в регион частные инвестиции, степень формирования и реализацию в регионе норм и стандартов социально ориентированного поведения (деятельности) представителей власти и бизнеса.
ЛИТЕРАТУРА
1. Лексин В., Швецов А. Бюджетный федерализм:
диалектика централизации и децентрализации //
Российский экономический журнал. 2002. №7.
2. Смирнов В.В. Особенности развития региона в ус -
ловиях модернизации социально-экономической
системы Российской Федерации //Региональная экономика: теория и практика. 2009. №4.
3. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики: Учебник для вузов. М: ГУ ВШЭ, 2000.
4. Рощупкина В.В. Тенденции финансового развития Южного Федерального Округа// Региональная экономика: теория и практика. 2009. №3.
5. Швецов А. Систематизация инструментов перспективного планирования территориального развития: настоятельная необходимость и конкретные предложения // Российский экономический журнал. 2009. №3-4.
6. Казиев К. Т. Роль государства в формировании института социальной ответственности // Региональ-ная экономика: теория и практика. 2009. №24.
