CC BY
437
УДК 338.264
О. Г. АЛЕКСАНДРОВА
РОЛЬ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНА
Ключевые слова: стратегическое планирование регионального развития, целевые программы, научные подходы к программно-целевому планированию, принципы программно-целевого планирования.
Рассмотрены особенности современного стратегического планирования, обозначена структура системы стратегических плановых документов региона. Раскрыта сущность целевой программы с точки зрения различных научных подходов и предложена система принципов организации программно-целевого планирования.
O.G. ALEXANDROVA PROGRAM-TARGET PLANNING IN IMPLEMENTING REGION STRATEGY OF SOCIO-ECONOMIC DEVELOPMENT Key words: strategic planning of regional development, target program, scientific approach to target programming, principles of target programming.
The article deals with the features of modern strategic planning, the structure of strategic planning documents system of the region is indicated. The essence of target program in the view of various scientific approaches is touched and the system of principles of program-target planning organization are suggested.
В современных условиях особую значимость приобретает такая область организационно-управленческой деятельности органов государственной и муниципальной власти, как стратегическое планирование, охватывающее все сферы социально-экономического развития общества.
Политика государства в экономической и социальной сфере долгое время продолжала реализовываться на основе директивного подхода, который недостаточно полно учитывал особенности нового этапа социально-экономического развития страны. В связи с этим в Российской Федерации поэтапно осуществляется переход к формированию политики органов государственной и муниципальной власти на принципах общественного договора, или социального контракта [1]. Необходимость обращения к концепции общественного договора обусловлена тем, что для повышения качества и уровня жизни членов общества социально-экономическая политика государства должна осуществляться в тесном взаимодействии с другими общественными институтами и субъектами экономики.
В современной мировой методологии управления социально-экономическим развитием общества принципы экономического детерминизма, заложенные А. Смитом в учении об «экономическом человеке», заменяются социоэко-номическими, где приоритет отдается не достижению экономических интересов, а обеспечению условий для качественного воспроизводства человеческих ресурсов. В этих условиях наиболее эффективным инструментом государственной политики, реализующей принципы общественного договора и направленной на достижение социального благосостояния в обществе, становится стратегическое планирование социально-экономического развития [2].
Поскольку индикатором экономического благосостояния признан уровень национального дохода на душу населения, результативность государственного регулирования экономического благосостояния общества выражается в наиболее эффективном перемещении доходов и ресурсов между индивидами. В связи с этим стратегической целью разработки планов социально-экономического развития является достижение экономической оптимальности общественной системы. Стратегическое планирование, реализуя на практике концепцию общественного договора, направлено на повышение эффективно-
сти деятельности органов власти и местного самоуправления, улучшения качества бюджетных услуг, оказываемых населению [3].
Целевые программы являются составной частью системы общенациональных стратегических документов, которая на федеральном уровне включает:
- концепцию долгосрочной стратегии социально-экономического развития России;
- среднесрочную стратегию развития Российской Федерации (среднесрочную Программу социально-экономического развития);
- отраслевые стратегии и национальные проекты;
- среднесрочный стратегический план развития страны на 3 года.
Предполагается, что систему регионального стратегического планирования должен составлять аналогичный перечень планово-прогнозных документов, однако большинство регионов ограничивается следующими стратегическими планами и прогнозами:
- концепцией долгосрочной стратегии развития региона, которая необходима для того, чтобы региональные среднесрочные документы были согласованы с долгосрочной перспективой развития региона, а также для того, чтобы планы регионального развития были увязаны с национальными приоритетами и учитывали ориентиры федеральных отраслевых стратегий;
- среднесрочной программой социально-экономического развития региона;
- трехлетним стратегическим планом региона. Для организации практической работы по реализации стратегического плана региона и его увязки с бюджетом целесообразно использовать ежегодный оперативный план по реализации стратегии на очередной финансовый год.
Стратегические планы региона включают в себя перечень целевых программ, направленных на решение конкретных проблем социально-экономического развития и способствующих достижению поставленных целей. Специфика регионального стратегического планирования исходит из разграничения функций по организации стратегического планирования между различными уровнями власти и заключается в делегировании организующих полномочий региональным органам власти по решению социально-экономических проблем развития субъекта Российской Федерации. По содержанию региональное стратегическое планирование - это, прежде всего, определение целей и задач региона, разработка сценария развития региона, определение стратегии и направлений достижения намеченных целей. При этом специфическими задачами регионального стратегического планирования являются: обеспечение высокого качества жизни и социальной безопасности населения региона; обеспечение предсказуемости, сбалансированности и устойчивости социально-экономического развития региона; повышение инвестиционной привлекательности региона; обеспечение конкурентоспособности региона в целом и конкурентоспособности отдельных видов экономической деятельности.
Особая роль целевых программ в системе стратегического планирования регионального развития определяется тем, что механизмы рыночной экономики неспособны мобилизовать дополнительные финансовые и материальные ресурсы для обеспечения социальной безопасности и удовлетворения экономических интересов членов общества. Рынок успешно решает задачи рационального использования ресурсов, однако трудности возникают, например, при инвестировании значительных их объемов в проекты с длительными сроками окупаемости или в проекты социального назначения, не имеющие явно выраженного экономического эффекта. Важность разработки целевых программ для решения проблем социально-экономического развития на региональном уровне обусловлена тем, что они выступают как часть системы территориального управления и направлены на реализацию, в первую очередь, региональных и местных интересов, что позволяет заменить планирова-
ние от достигнутого планированием от желаемого результата, и повышает действенность планирования. При этом в ходе программного управления решаются такие проблемы, которые в силу своих особенностей не могут быть реализованы только усилиями коммерческих структур, региональных государственных органов или органов местного самоуправления.
Роль программно-целевого метода в реализации стратегии социальноэкономического развития региона состоит в выявлении совокупности проблем и системы целей развития того или иного объекта или сферы хозяйства и жизнедеятельности региона; в разработке и реализации всего комплекса мероприятий, необходимых для достижения этих целей, т.е. собственно целевых комплексных программ; а также в объединении и координации ресурсов и возможностей предприятий, территориальных и центральных органов для решения региональных задач. При этом целевые программы в региональном стратегическом планировании обеспечивают трансформацию целевых ориентиров социально-экономического развития региона в конечные цели деятельности органов управления реализацией программ.
Программа как особая разновидность планового документа имеет четкую целевую ориентацию всех составляющих ее мероприятий и характеризуется определенными конечными результатами. Сущность программно-целевого метода планирования и управления как инструмента достижения стратегических целей развития региона рассматривается с точки зрения организационного, процессного и системного подходов.
С точки зрения организационного подхода рассматриваются социальнопсихологические аспекты программно-целевого планирования, методы и стили управления, построение эффективных организационных структур, формирование системы сбалансированных показателей. Данный подход имеет большое значение для теории государственного менеджмента, поскольку позволяет адаптировать накопленный опыт корпоративного управления с учетом специфики государственных функций.
В рамках процессного подхода целевое программирование рассматривается как последовательность процессов анализа, прогнозирования, организации и мотивации, контроля и регулирования деятельности объектов планирования. Целевые программы составляются на весь период, необходимый для реализации поставленных целей, с выделением плановых периодов и основных этапов осуществления.
Наиболее распространен системный подход, в рамках которого проблема социально-экономического развития, подлежащая решению, рассматривается как совокупность взаимосвязанных элементов, имеющая вход (ресурсы), выход (конечный результат), параметры состояния, прямую и обратную связь с внешним окружением. Данный подход предполагает использование формализованных методов для разработки адаптационных стратегий развития объекта планирования.
Принимая во внимание роль целевых программ в стратегическом планировании регионального развития, считаем возможным предложить следующую систему принципов организации регионального программно-целевого планирования:
- принцип обеспечения социального благосостояния общества, заключающийся в максимально полном удовлетворении интересов его членов при существующих ресурсных ограничениях;
- принцип основательности, заключающийся в том, что методология программного подхода должна быть научно обоснована, а основные положения программы должны учитывать ситуацию, сложившуюся в проблемной области, и основываться на прогнозе дальнейшего развития данной области;
- принцип иерархичности, предполагающий подчинение конкретных целей воздействия на проблемную область стратегическим целям развития, целей развития отдельных территорий и регионов - общенациональным, а также сочетание приоритетов отраслевого и регионального развития;
- принцип сбалансированности, означающий, что отдельные мероприятия программы должны быть увязаны по ресурсам, срокам и исполнителям с учетом взаимовлияющих факторов, что в конечном итоге должно приводить к мультипликации эффекта от их реализации;
- принцип измеримости, означающий, что необходимо использование количественных индикаторов для оценки современного состояния проблемной области, затрат ресурсов на реализацию программы и эффективности программных мероприятий, а для оценки результативности мероприятий, не имеющей прямого количественного выражения, необходима разработка методики косвенного учета конечного эффекта;
- принцип гибкости, подразумевающий динамическую реакцию органов, ответственных за реализацию мероприятий, на изменения во внешней и внутренней средах программы и оперативное реагирование с целью сохранения адекватности и целостности разработанного документа;
- принцип непрерывности, встраивающий возможности программноцелевого метода в механизм распределения финансовых ресурсов на основе скользящего среднесрочного бюджетирования.
Опыт программно-целевого подхода к решению проблем развития регионов показывает, что наряду с положительными моментами имеется ряд существенных недостатков, снижающих эффективность их реализации. Среди наиболее существенных проблем, затрудняющих полноценную реализацию методов программноцелевого планирования и управления, следует отметить отсутствие эффективной системы управления программой со стороны исполнителя программы и системы динамического контроля со стороны государственного заказчика программы.
На современном этапе общественного развития регионы становятся полноправными субъектами экономических отношений, самостоятельно формирующими социально-экономическую политику, итоги реализации которой в значительной степени определяют уровень экономического развития и качество жизни населения. При этом целевые программы приобретают статус основного инструмента регулирования социально-экономической ситуации в регионе. Однако, несмотря на то, что региональными органами власти накоплен значительный опыт в ходе разработки законодательства, регулирующего применение программно-целевого метода планирования, анализ практики реализации положений нормативных актов федерального и регионального уровня свидетельствует о том, что механизм учета результатов оценки эффективности и результативности реализации плановых мероприятий недостаточно разработан, а экономическая интерпретация полученных результатов затруднена.
Подводя итоги и характеризуя практику реализации программно-целевого метода в региональном стратегическом планировании, следует отметить, что, несмотря на достаточно развитый методический инструментарий территориального стратегического планирования, методология составления и реализации документов регионального уровня, имеющих стратегический характер, запаздывает в развитии по сравнению с моментом возникновения соответствующих проблем. Накопленный опыт быстро обесценивается, а задачи, которые предполагается решать посредством разработки и реализации целевых программ, становятся более комплексными. Повышается вероятность стратегических неожиданностей в процессе реализации программ.
Для решения проблемы повышения качества разрабатываемых плановых документов в субъектах РФ утверждаются методические рекомендации по
разработке, утверждению и реализации целевых программ. На наш взгляд, необходим проработанный механизм синтеза методов рыночного стимулирования хозяйственной деятельности региона с централизованными методами регулирования и обеспечения развития экономики как на федеральном, так и на региональном уровнях. Переход на программно-целевое бюджетирование должен быть, в первую очередь, направлен на более полное удовлетворение потребностей населения и оптимизацию использования бюджетных ресурсов.
Литература
1. Белова Е.И. Конкурентоспособность региона и методы ее оценки / Е.И. Белова // Вестник Чувашского университета. 2008. № 3. С. 276-280.
2. Кураков А.Л. Повышение эффективности функционирования региональной экономики / А.Л. Кураков // Вестник Чувашского университета. 2008. № 3. С. 421-424.
3. Смирнов В.В. Концепция и парадигма эффективного социально-экономического развития региона / В.В. Смирнов // Вестник Чувашского университета. 2008. № 4. С. 440-452.
АЛЕКСАНДРОВА ОЛЬГА ГЕННАДЬЕВНА - ассистентка кафедры финансов, кредита и статистики, Чувашский государственный университет, Россия, Чебоксары (leticia17@yandex.ru).
ALEXANDROVA oLgA GENNADIEVNA - assistant and competitor of scientific degree of candidate of Economic Sciences, Chuvash State University, Russia, Cheboksary.
