Научная статья на тему 'Роль права и государства в реализации экологической политики'

Роль права и государства в реализации экологической политики Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
3591
415
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Область наук
Ключевые слова
ЕДИНАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА / НАУЧНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ / ПЛАНИРОВАНИЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ / UNIFIED STATE ENVIRONMENTAL POLICY / SCIENTIFIC SUPPORT OF STATE ECOLOGICAL POLICY / PLANNING OF ENVIRONMENT PROTECTION

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Боголюбов С. А.

Автор считает, что при разработке основ экологической политики предстоит научное обеспечение формы и содержания правового акта, призванного закрепить основы единой государственной экологической политики России. Выдвигается мысль о необходимости научного обоснования совмещения экономических и экологических интересов общества, где роль права возрастает.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

The role of law and state in the realization of ecological policy

The author thinks that in the development of ecological policy there should be a scientific support of the form and contents of the legal act that will be the basis of the unified state ecological policy in Russia. It is important to have a scientific basis on the coordination of economical and ecological interest within society where the role of law is becoming more crucial.

Текст научной работы на тему «Роль права и государства в реализации экологической политики»

С.А. Боголюбов

Роль права и государства в реализации экологической политики

о

Автор считает, что при разработке основ экологической политики предстоит научное обеспечение формы и содержания правового акта, призванного закрепить основы единой государственной экологической политики России. Выдвигается мысль о необходимости научного обоснования совмещения экономических и экологических интересов общества, где роль права возрастает.

Ключевые слова: единая государственная экологическая политика, научное обеспечение государственной экологической политики, планирование охраны окружающей среды.

О государственной экологической политике говорится и пишется немало. Вопрос о ней систематически поднимается и обсуждается на всероссийских съездах по охране природы, на парламентских слушаниях в Государственной Думе и Совете Федерации Российской Федерации, в парламентах других стран, на научно-практических конференциях, симпозиумах, на встречах зеленой общественности.

Использование природных ресурсов и охрана окружающей среды основывается на различных законоположениях, касающихся устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды), сочетания рационального использования и охраны природных ресурсов в границах территорий (например, сочетание бассейнового и административно-территориального принципов) и всей страны в целом.

За последние двадцать лет принято немало федеральных законов, которыми обозначаются и реализуются элементы экологической политики России. В Федеральном законе от 10 января 2002 г. об охране окружающей среды сформулировано 23 принципа, положенных в основу экологической политики, на основе которых должна осуществляться хозяйственная и любая иная деятельность в России. Большинство их преобразовано в конкретные правовые институты и категории природоохранной деятельности.

Законодательное регулирование рационального использования природных ресурсов предполагает учет экономических законов и законов природы (которые являются объективными, не носят волевого характера, не зависят от желаний людей, даже облеченных большой властью)

Экологическая культура в контексте устойчивого развития

и потенциальных возможностей окружающей среды (которые не безграничны, обладают верхним пределом, могут испытывать опасные перегрузки). Рациональность природопользования заключается в том, чтобы поддерживать такое состояние, когда возможно оптимальное воспроизводство природных ресурсов и не допускаются необратимые последствия для окружающей среды [6].

Существует немало документов, обозначающих и реализующих политику государства, общества в отношении природопользования и охраны окружающей среды. Это Указ Президента РФ от 01.04.1996 № 440 «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию», Экологическая и Энергетическая доктрины Российской Федерации, Федеральная программа «Экологическая безопасность России», Программа инновационного развития России до 2020 года и иные документы, формулирующие принципы и цели развития страны, в том числе экологические.

С учетом менталитета россиян, когда готовится, принимается немало правовых актов и осуществляется гораздо меньше усилий по их реализации, основной задачей общества должно стать не столько создание новых концепций, стратегий, доктрин, нормативных актов, сколько реализация задуманного, ведь еще Петр Первый говорил: «неча законы писать, коли их не исполнять».

Главным итоговым документом, отражающим политику вообще, и экологическую политику, в частности, должна стать Конституция - основной закон, предусматривающий не только нормы-цели и нормы-принципы, формы права, задачи государства, ветвей его власти, компетенцию федеральных и иных органов законодательной и исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды, но и основные направления и способы их претворения в жизнь.

Конституция РФ отвечает этим задачам, включая достаточное количество предписаний, имеющих экологическую направленность. На конституционном уровне закреплены значение и место экологии в экономическом и социальном развитии страны, роль в нем Правительства РФ (ч. 2 ст. 41, ст. 42, п. «е» ст. 71, п. «в» ст. 114). Эти конституционные нормы и основополагающие для формулирования экологической политики положения развиты в федеральных конституционных актах, в федеральных законах, в подзаконных актах.

Можно констатировать невыполнение требований актов, отражающих экологическую политику, несмотря на принятие Правительством РФ пространного постановления об исполнении законов, согласно которому меры по их реализации должны намечаться одновременно с подготовкой

закона и осуществляться сразу после его принятия и опубликования. Проблемой проведения экологической политики является правовой нигилизм, пренебрежение правом, с одной стороны, а с другой - что парадоксально, повышенная вера в новые законы и иные нормативные правовые акты, с помощью которых, якобы, только и можно решать назревшие проблемы [4].

Привыкшие к подчинению приказам вышестоящего начальства некоторые должностные лица видят нередко в предписаниях законов формальную дань времени, предназначенную для того, чтобы имитировать активность. Весьма широко распространены вместо самокритики и критики ссылки на несовершенство «нормативно-правовой базы», которую, якобы, необходимо ускоренно дополнять, изменять и наращивать. При этом проявляются незнание должностными лицами действующих природоохранных правил, пренебрежение уже имеющимися правовыми нормами, которые, как правило, надо не только и не столько менять, совершенствовать и дополнять, сколько досконально изучать и неуклонно соблюдать, использовать и применять.

Законопроектный «зуд» не только не приносит порой пользы, но иногда вреден, поскольку нарушает стабильность социальной жизни и экологической политики, подрывает преемственность экологических требований, вносит хаос в правовую систему, не дает формироваться устойчивой административной, судебной, арбитражной практике, надлежащему инновационному климату, экологическому правопорядку.

Понятно, что экологическая политика и отражающее ее экологическое право не являются по этим недостаткам (неисполнение и неуважение законов) монополистами. Правовой нигилизм и необоснованные отсылки к пробелам в законах и противоречивости права вместо активизации собственной работы присущи российским правоприменителям. Разумеется, динамизм законодательства должен учитывать изменения в экономике, в социальной и технологической сферах, в системе органов власти, в международном праве, в экологической политике [1].

В области обеспечения экологических прав предстоит решать немало проблем теоретического и практического характера, связанных с пониманием этих прав, сочетанием их с развитием общества, с соответствующими обязанностями. Правовое закрепление ответственности граждан перед обществом и общества перед гражданами за состояние окружающей среды в интересах настоящего и будущих поколений - одна из основных проблем реализации экологической политики [5]. Провозглашение, осуществление и защита экологических прав, предусмотренных в ст. 42 Конституции РФ, т.е. прав по поводу собственно и непосредственно

технологии

22

Экологическая культура в контексте устойчивого развития

] . й й

окружающей среды, является одним из направлении экологической политики. К ним примыкают права, свободы и обязанности человека и гражданина, связанные с использованием, владением и распоряжением землей и иными природными ресурсами как объектами прав собственности и, в то же время, как элементами природы и окружающей среды.

Конституционно-правовое регулирование деятельности по предоставлению и обеспечению реализации указанных прав в определенной мере осуществляется, но нередко наталкивается на их необеспеченность материальными условиями жизни общества, состоянием экономической, правовой и экологической культуры, системой правоохранительных и природоохранных органов. Само понятие «благоприятной среды» представляется размытым, не воспринимаемым участниками хозяйственной деятельности.

В международном праве и в зарубежных государствах также просматривается неопределенность требований к «надлежащей» среде, которая обозначается как здоровая, благополучная, безопасная, чистая, незагрязненная, экологически сбалансированная, удовлетворительная, устойчивая, не ухудшающаяся, жизнеспособная, способствующая развитию человека. Уже этот набор терминов на различных языках свидетельствует о проблеме определения качества окружающей среды, как ключевого, для уяснения права каждого на нее.

Даже когда немногочисленные иски российских граждан и общественных объединений об ограничении, приостановлении и прекращении экологически вредной деятельности, о закрытии цехов, предприятий и устройств, загрязняющих природные объекты, обращения граждан о переселении из неблагоприятной среды обитания удовлетворяются решениями судов и арбитражных судов, они зачастую не исполняются из-за отсутствия материальных средств.

Государства, провозглашающие себя социальными, демократическими, правовыми, заявляющие о своей политике, направленной на обеспечение достойной жизни своих граждан, не могут не заботиться о включении экологических прав и принципов - общечеловеческих ценностей, в свое законодательство, в механизм его реализации. Права граждан в области охраны и использования конкретных природных ресурсов предусматриваются в Земельном, Водном, Лесном кодексах РФ, в федеральных законах о недрах, о животном мире, об охране атмосферного воздуха, принятых после Международной конференции в Рио-де-Жанейро в 1992 г.

Эффективность природоохранной - относительно новой сферы деятельности - определяется ее информационным обеспечением, которое

вообще в начале ХХ! в. приобретает значительный вес и может влиять на политику, экономику, правотворчество, правоприменение. Выполнение конституционных требований о праве на экологическую информацию осуществляется с трудом из-за рассредоточения экологической информации по министерствам, службам, агентствам, иным органам, из-за неурегулированности юридической (прежде всего, административной, но | и уголовной) ответственности за ее сокрытие, неполноту, невыдачу. и

Государственные органы и их должностные лица не принимают активных мер к своевременному оглашению полных и достоверных сведений о состоянии окружающей среды, о мерах по предотвращению и ликвидации загрязнения природных ресурсов, неохотно откликаются на запросы общественных объединений и граждан, пытаются порой брать плату за ознакомление с достоверной экологической информацией, хотя ее предоставление должно быть обязанностью государства, отвечающего за соблюдение и защиту экологических прав человека и гражданина.

В борьбе за информационную открытость в сфере экологии надо использовать требования законодательства об информации, согласно которому запрещено относить к информации с ограниченным доступом документы: 1) содержащие экологическую, метеорологическую, демографическую, санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, производственных объектов, безопасности граждан и населения в целом; 2) содержащие информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, об использовании бюджетных средств и других государственных и местных ресурсов, о состоянии экономики и потребностях населения, за исключением сведений, отнесенных к государственной тайне; 3) накапливаемые в открытых фондах библиотек и архивов, информационных системах органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, представляющие общественный интерес или необходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан.

Обеспечение экологической информацией населения призвано воспитывать в гражданах активных участников управления своей жизнью, сплачивать их на общественно полезных задачах, связанных с укреплением и экологической защитой своего отечества.

Меры по усилению гласности и распространению информации о состоянии окружающей среды должны приниматься активнее в связи с попытками некоторых физических и юридических лиц уменьшать информационное поле своего природопользования, скрывать от граждан, от общества свои, порой оформленные, посягательства на природу. Участились случаи

технологии

Экологическая культура в контексте устойчивого развития

нарушений законодательства об экологической экспертизе, сокрытия от общественности сведений об изъятии земель сельскохозяйственного назначения и лесных земель, о начинающемся проектировании и строительстве, о перепрофилировании предприятий, об отводе или переводе земель из одной категории в другую, в частности, о переводе земель сельскохозяйственного назначения, о переводе земель лесного фонда в нелесные, земель защитных лесов в земли других категорий.

Поскольку охрана здоровья граждан является основной целью сохранения благоприятной окружающей среды и организации рационального природопользования, граждане имеют право получать в соответствии с законодательством в органах государственной власти, органах местного самоуправления, органах и учреждениях государственной санитарно-эпидемиологической службы и у юридических лиц информацию о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и безопасности продуктов производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг.

Нельзя не обратить внимания на нечеткость законодательных формулировок в виде «в установленном порядке» (где, кем он установлен?), «соответствующих органов» (каких именно?), «в пределах их компетенции» (чьей - органов или организаций?), которые размывают ответственность участников правоотношений, свидетельствуют о частичной нерешенности информационного обеспечения в сфере природопользования и охраны окружающей среды, что, в конечном счете, влияет на экономическую, психологическую и нравственную ситуацию в стране. Необходимость реализации экологических информационных требований предполагает сохранение государственного вмешательства, что особенно проявляется при защите окружающей среды в ходе градостроительной деятельности, осуществлении гидрометеорологической службы и охраны атмосферного воздуха [2].

На современном этапе созданию благоприятной среды обитания жителей городов - «центров цивилизации» - служит постановление Правительства РФ от 09.03.2006 № 363 «Об информационном обеспечении градостроительной деятельности», согласно которому информационная система градостроительной деятельности должна содержать разделы «Изученность природных и техногенных условий», «Изъятие и резервирование земельных участков для государственных или муниципальных нужд», «Застроенные и подлежащие застройке земельные участки» и др. Принят Федеральный закон от 24.07.2007 «О государственном кадастре

недвижимости», приравнявший земельные участки к объектам недвижимости. Содержательными являются информационные требования к охране окружающей среды и землепользованию в Федеральном законе от 10.01.1996 «О мелиорации земель», где регулируются информационноземельные отношения применительно к классификации мелиоративной о

деятельности, к подготовке, проектированию, осуществлению, консер- I

и:

вации мелиоративных и связанных с землепользованием и мелиорацией и иных работ, реализации соответствующих обязанностей и прав юридических и физических лиц, их юридической ответственности.

Важна реализация постановления Правительства РФ от 18 августа 2008 г. № 618 «Об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости», которым конкретизируются и развиваются полномочия органов государственного учета, регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, МИДа России, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов государственного лесного и водного реестров, налоговых органов по представлению и учету сведений о земельных участках, их номерах, целевом назначении и категориях.

Согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 01.12.1997 № 18-П по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации ”О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС”» особенности конституционно-правовых отношений между гражданами и государством должны обеспечивать гарантированную стабильность при реализации предусмотренного в Конституции права каждого на возмещение ущерба.

Это порождает особый характер отношений между гражданином и государством, заключающийся в том, что государство принимает на себя обязанность возмещения такого вреда, который, исходя из его масштабов и числа пострадавших, не может быть возмещен в порядке, установленном гражданским, административным, уголовным и другим отраслевым законодательством. Данная конституционно-правовая обязанность государства корреспондирует праву граждан на благоприятную среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного их здоровью или имуществу экологической катастрофой, и вытекает из положений ст. 2, 18 и 53 Конституции.

Обязанность государства по возмещению вреда от экологических бедствий предопределена также правом нынешнего и будущих поколений на защищенность от радиационного излучения, связанного с использовани-

технологии

Экологическая культура в контексте устойчивого развития

ем ядерной энергетики, объекты которой относятся к федеральной собственности. Забота государства о восстановлении нарушенных вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС конституционных прав и интересов граждан, в том числе путем возмещения вреда, реализуется в русле обеспечения экологического благополучия, исходя из целей и принципов правового и социального государства [5].

Задачей и конечной целью права являются налаживание, обеспечение, укрепление правопорядка и законности как последних итоговых стадий функционирования правовой системы, которая лишь открывается, начинается с принятия нормативных и индивидуальных правовых актов. Привлечение к юридической ответственности за экологические правонарушения не является самоцелью, но служит средством обеспечения надлежащего правопорядка, проблемы обеспечения которого становятся в настоящее время ключевыми при наличии более четырех тысяч федеральных законов и десятков тысяч подзаконных актов.

Реализации экологической политики способствует конституционная обязанность охранять природу. Евразийская доктрина прав зачастую предполагает единство прав и обязанностей. Разумеется, право, государство, общество, провозгласив экологические права граждан, призваны назвать и ответственных органов, должностных лиц за их соблюдение, защиту и это в основном осуществлено в Конституции, в экологическом и ином законодательстве, хотя порой эти обязанности указываются расплывчато, декларативно, недостаточно, что требует решения проблем по их инвентаризации, классификации, уяснению. Реализация экологических прав граждан напрямую зависит от выполнения соответствующих обязанностей юридических и физических лиц, поскольку нет субъективного права без аналогичной, адекватной ему обязанности, направленной на его соблюдение - прямо или опосредованно [3].

Некоторые политологи полагают, что обладание гражданами от рождения своими правами должно в условиях открытого гражданского общества и при наличии вековых традиций и опыта корреспондировать лишь ответственности и обязанностям созданного ими правового государства, его органов за реализацию и гарантирование этих прав. Такая конструкция повышает роль и ответственность государства, его исполнительных органов и должностных лиц за выполнение своих организационных, правозащитных, координирующих, контрольно-надзорных и иных социальных, экономических и экологических задач, обязанностей и функций.

Многие экологические обязанности, как и экологические права, сформулированы в общем плане, расплывчато, что затрудняет соответствующую

деятельность по реализации этих прав и обеспечению выполнения обязанностей. Так, требование применения «новой» техники и новейшей технологии при природопользовании страдает декларативностью, это требование трудно контролировать, что может порождать коррупцию среди должностных лиц, призванных проверять исполнение этих требований. |

и:

о

и

Библиографический список

1. Боголюбов С.А. Правотворчество в сфере экологии. М., 2010.

2. Бринчук. М. М. Экологическое право (Право окружающей среды). М., 1998.

3. Институты экологического права / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2010.

4. Ковальчук Н.И. Социальная функция права собственности на землю // Право и правовое регулирование в системе устойчивого социального развития: Материалы конференции / Новосибирск, 2004.

5. Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабрие-вой, Ю.А. Тихомирова. М., 2010.

6. Петров В.В. Экологическое право: Учеб. для вузов. М., 1995.

технологии

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.