CC BY
126
А.П. Мазуренко
Мазуренко Андрей Петрович — кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала Московского гуманитарно-экономического института
Роль посланий законодательным органам власти и иных документов концептуального характера в формировании правотворческой политики
Одной из характерных тенденций развития современного российского общества является неуклонно повышающееся внимание к правотворчеству, проблемам его модернизации. Это объясняется тем, что бурная динамика социальных отношений требует постоянного совершенствования имеющихся и выработки новых перспективных политико-правовых средств для решения стоящих перед обществом проблем, в том числе в сфере формирования правотворческой политики.
Любая политика вообще и правотворческая политика в частности нуждается в выражении вовне, в реализации и воплощении на практике. На наш взгляд, политико-правовыми средствами внешнего выражения правотворческой политики являются ее формы. Здесь следует отметить, что конструкция соотношения форм и источников права является концептуальным основанием исследования правотворческой политики. Применительно к предмету настоящей работы, с определенной долей условности к таким формам (источникам), устанавливающим исходные ориентиры правотворческой политики, можно отнести: послания Президента РФ и высших должностных лиц субъектов Федерации к представительным (законодательным) органам государственной власти; стратегии социально-экономического развития Российской Федерации и ее субъектов; ежегодные доклады Совета Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации и их аналоги в ряде российских регионов; концепции развития той или иной сферы общественной жизни (например, Концепции развития российского законодательства, Концепция правовой политики в Российской Федерации) и тому подобные документы, закладывающие политико-идеологические основания развития отечественной системы права.
Условность данного утверждения заключается в том, что подобные источники не обладают нормативным содержанием. В то же время перечень форм-источников правотворческой политики не исчерпывается указанными выше. К ним, безусловно, относятся и такие источники, как Конституция РФ, принципы и нормы международного права, федеральные и федеральные конституционные законы, конституции и уставы субъектов Федерации, учредительные документы органов местного самоуправления, локальные учредительные акты предприятий и организаций различных форм собственности, то есть источники в сугубо юридическом смысле.
Таким образом, под формами (источниками) правотворческой политики предлагается понимать формально-юридические и политико-идеологические основания (документы), определяющие исходные начала научно обоснованной, последовательной и системной деятельности субъектов данного вида правовой политики, направленные на выработку ее целей и определение задач. Иными словами, формы (источники) правотворческой политики используются как политико-правовые средства, направленные на формирование ее целей и приоритетов на ближайшую и обозримую перспективу, то есть как основные инструменты выстраивания стратегии и тактики данного вида правовой политики.
В качестве одной из подобных форм правотворческой политики рассмотрим такой вид политикоправовых документов, непосредственно устанавливающих ориентиры правотворческой деятельности, как ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию и аналогичные послания глав субъектов Федерации региональным органам законодательной власти.
Как известно, Конституция РФ возлагает на Президента страны функцию определения основных направлений внутренней и внешней политики государства, оговаривая, однако, что данная функция должна осуществляться в соответствии с Конституцией и федеральными законами. Упоминание в этом случае федерального закона указывает на то, что в определении основных направлений внутренней и внешней политики участвует также парламент. Взаимоотношения Президента и парламента в названном процессе — самый болезненный нерв формирования государственной политики. Однако возможностей у парламента, учитывая сложность законодательного процесса, все же меньше, чем у Президента. И практически организовать на теоретической и экспертной базе разработку проблем внутренней и внешней политики, собрать для этого необходимую информацию и т. д. — в большей
мере под силу Президенту. Поэтому в целом процесс определения основных направлений политики государства развивается в сотрудничестве Президента и Федерального Собрания1.
Практика посланий главы государства законодательному органу имеется во многих странах мира. По мнению ряда авторов, послания Президента не являются нормативными актами, но это акты политического характера, содержащие программные принципы2. Отсюда вполне логично следует вывод о том, что документ, созданный на основе Конституции РФ, предусмотренный ею, содержащий ряд правовых принципов, на основе которых позднее создаются соответствующие нормативные акты, возможно признать одним из видов источников формирования права в стране и ее правотворческой политики в частности.
Таким образом, послания, в действительности не являясь нормативными документами, выступают в роли актов, содержащих программные установки по формированию политики государства на конкретном этапе его развития. Это объясняется тем, что именно Президент РФ определяет основные направления правовой политики в стране, систему наиболее приоритетных целей и задач в области правового регулирования, а также необходимых способов их решения.
Конституционное сотрудничество с главой государства по реализации ежегодных посланий является главным основанием планирования законодательной деятельности парламента. Как отмечает С.В. Поленина: «В отдельных случаях Президент РФ в своем послании не только дает ориентиры правотворческой политике, но и напрямую связывает достижение ее целей с устранением ненужных «кренов» в законодательной деятельности...»3. Так, в Послании 2001 года содержится мысль о том, что «нам давно нужна систематизация законодательства, позволяющая не только учесть новые экономические реалии, но и сохранить традиционные отрасли права, опасно размытые в последние годы»4.
Очевидно, что ежегодные обращения с посланием к Федеральному Собранию о положении в стране, основных направлениях внутренней и внешней политики государства (п. «е» ст. 84 Конституции РФ) выступают особым выражением проявляемой Президентом РФ правотворческой политики. Президентские послания как формы (источники) такой политики представляют большой интерес еще и потому, что в них обретает свое концентрированное выражение государственная политика в сфере правового регулирования. В них формулируются основные политические цели и задачи государства в различных областях общественной жизни. Послания опираются по основным направлениям развития страны на среднесрочные и долгосрочные прогнозы, что, на наш взгляд, является проявлением принципа предсказуемости правотворческой политики.
Если вспомнить еще один принцип данного вида правовой политики — принцип гласности, то возникает необходимость отражения отношения к содержанию президентских посланий общественного мнения. В литературе указывается, что граждане, оценивая послания, подразумевают, что это не только программа, поручение, предложение, указание к действию. Функции посланий более широки: это и обозначение позиций главы государства по наиболее актуальным для общества вопросам; и мобилизация граждан или каких-либо социальных групп, а также чиновников всех уровней на решение определенных задач; и формирование уверенности в том, что мы движемся в верном направлении5. В посланиях анализируется в определенной степени деятельность государства, достижения прошедшего периода и излагается видение Президентом будущего страны.
Содержание посланий, как правило, оказывает большое влияние как на деятельность законодательного органа, так и на общественное мнение в стране. Несмотря на то, что послание Президента РФ формально адресовано Федеральному Собранию, на практике оно является одной из главных форм общения между верховной властью и народом. Более того, в послании Президент РФ определяет свое видение дальнейшего развития общественных отношений в стране, направляет распоряжения в адрес компетентных органов государственной власти, указывает на недостатки и советует изменить в той или иной степени ряд нормативных актов из числа действующих.
Послания Президента обсуждаются в обществе и становятся руководящими документами в деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных государственных и общественных структур, а также для активной части граждан нашей страны. Глава государства обращается к законодателям ежегодно примерно в одно и то же время. Эти выступления широко освещаются в средствах массовой информации, и осведомленность о практике ежегодных посланий заметно растет6. «В ходе недавнего опроса 44% респондентов заявили, что знают о ежегодных посланиях Президента, в то время как в прошлом году — треть (34%), а в позапрошлом — чуть больше чет-
1 Подробнее см.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. — М., 2005. — С. 443.
2 См., например: Комментарий к Конституции Российской Федерации. — М., 1994. — С. 270.
3 См.: Поленина С.В. Правотворческая политика // Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. — М., 2003. — С. 185—186.
4 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ. — М., 2001. — С. 15.
5 См.: Дроздова А.М. Юридическое значение и роль посланий Президента РФ для российской действительности // «Черные дыры» в Российском Законодательстве. — 2008. — № 5. — С. 28—29.
6 Там же. — С. 29.
верти 27%. Постоянно сокращается доля респондентов, заявляющих, что они не знают об этих посланиях: в текущем году она составила 25%, в прошлом — 34%, а в позапрошлом — 39%»1.
Послания Президента РФ тщательно изучаются органами публичной власти на всех уровнях. после изучения, как правило, создаются комиссии и принимаются планы дальнейшей деятельности этих органов с учетом замечаний, пожеланий и предложений, высказанных Президентом в очередном послании. Так, например, рассматривая предложения верхней палаты парламента по реализации положений Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2005 год, ее тогдашний председатель С. Миронов, в частности, заявил, что «работа по реализации основных направлений государственной политики, исходя из Послания Президента, тесно связана с работой над Докладом Совета Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации. Выводы Доклада во многом созвучны положениям обсуждаемого Послания. Достаточно сказать лишь о таком принципиальном предложении Совета Федерации, как необходимость перехода от исчерпавшей себя политики фрагментарных преобразований и антикризисного управления к формированию долгосрочной ценностно ориентированной стратегии развития страны»2.
Таким образом, по своей государственно-правовой природе послание является тем комплексным документом, который затрагивает многие, если не все стороны жизни общества и определяет опорные точки его развития, в том числе и основные направления законодательного регулирования общественных отношений. Задачи, которые ставятся в посланиях, традиционно ложатся в основу программы законопроектной работы и действий органов исполнительной власти на предстоящий год.
«Послание — это то, чего главе государства хотелось бы от этой жизни, а заодно и отражение того, что она ему может дать на самом деле»3. В данном политико- правовом акте Президентом ставятся соответствующие задачи и подводятся итоги. Являясь главой государства, Президент РФ выражает в послании политическую волю, которая находит свое воплощение во многих сферах, в том числе и в правотворческой. Послание представляет собой сложный по структуре политико-правовой документ, содержащий стратегические, наиболее важные, ключевые в данный период направления жизнедеятельности страны.
В своих посланиях Президент РФ ставит базовые цели для высших органов власти, прежде всего, для общефедерального законодательного органа, ориентируя его на приоритетную законотворческую деятельность, формируя, таким образом, правотворческую политику государства. К примеру, в Послании 2001 года Президент РФ назвал следующие основные задачи в сфере законотворчества: четкое разграничение федеральными законами предметов ведения и полномочий между федеральным центром и региональным уровнем управления; наведение порядка в системе территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, в межбюджетных отношениях; завершение судебной реформы; упорядочение ведомственного нормотворчества; устранение рассогласованности и противоречивости в федеральном законодательстве и др.
В Послании 2002 года содержатся уже новые основные направления данного вида правовой политики, которые выразились в следующих задачах: необходимости активного внедрения административной реформы, модернизации судебно-правовой системы, гуманизации уголовного законодательства и системы наказаний, борьбы с коррупцией и т. д.
Не являются исключением и другие послания российского Президента. Так, наиболее последовательная президентская правотворческая политика прослеживается в Посланиях 2004 и 2005 года, которые сам Президент РФ предложил рассматривать как единую программу действий на ближайшее десятилетие4. Главной политико-идеологической задачей в них определено развитие России как свободного демократического государства. Это развитие должно осуществляться в трех основных направлениях: первое — меры по развитию государства; второе — укрепление закона и развитие политической системы, повышение эффективности правосудия; третье — развитие личности и гражданского общества в целом.
Заметным событием для политической жизни и правотворческой политики страны стало Послание 2006 года. Его особенность заключается в практической направленности на решение проблем, обозначенных в предыдущих президентских посланиях Федеральному Собранию: демографии, обеспечения национальной безопасности и модернизации вооруженных сил, развития международного сотрудничества России в условиях глобализации и др.
Концептуальными с точки зрения ориентиров правотворческой политики были, по своей сути, Послания 2008 и 2009 годов. В первом из них Президент РФ четко обозначил главные ценности нашего
1 См.: Материалы фонда «Общественное мнение» // www.fom.ru
2 См.: Официальный сайт Совета Федерации // www.council.gov.ru
3 Волкова М. Первых нет и отстающих. Президент огласит Послание Федеральному Собранию в апреле // Российская газета. — 2003. — 19 марта.
4 Успеха — для всех. Лучшей жизни — для всех. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ // Российская газета; Приложение: Новые законы и нормативные акты. — 2005. — № 18. — С. 3.
общества, защищаемые государством, в том числе с помощью законотворчества. К таким ценностям в Послании отнесены справедливость, свобода и жизнь человека, его благосостояние и достоинство, семейные традиции, патриотизм и т. д. В Послании 2009 года глава государства ставит цель перехода к политике модернизации, четко излагает конкретный и последовательный план действий по реализации предложенного им инновационного курса. В совокупности с предыдущим Послание 2009 года выступает в качестве ключевого программного документа развития России на долгосрочную перспективу.
Послание же 2010 года можно назвать нацеленным на решение уже тактических задач в рамках определенного ранее стратегического курса модернизации всех сторон общественной и государственной жизни. Однако если считать, что президентское послание, с одной стороны, демонстрирует понимание властью главных проблем страны, а с другой — готовность тем или иным способом решать их, то, судя по оценкам наших сограждан, первая из этих функций выполняется лучше, чем вторая, что накладывает определенный отпечаток на восприятие посланий, сдерживает в определенной степени интерес к ним.
Именно с этим связана проблема исполнения президентских посланий, осуществления политической воли главы государства. Еще далеко не все, о чем говорится в этих посланиях, воспринимается и реализуется громоздким, неповоротливым, работающим в основном на себя бюрократическим аппаратом1.
Как было показано выше, положения послания не несут юридической нагрузки, а значит, не являются обязательными. Возможно, по этой причине Президенту приходится неоднократно возвращаться к одним и тем же темам своего ежегодного послания. Порой он даже в резкой форме касается определенных правовых вопросов, дает юридическую оценку нормативным актам или конкретным событиям и фактам, указывает на соответствующие недостатки в деятельности государственных органов. Однако, как считают специалисты, «это не может иметь юридическую значимость в строгом смысле слова. От этого послание не становится правовым актом»2. В свою очередь, данное положение не может устраивать общественность, видящую в Президенте защитника ее интересов, гаранта основных конституционных прав и свобод личности.
Так, например, губернатор Кемеровской области А. Тулеев считает, что «последнее (2008 г.) Послание очень сильное и яркое. Но оно будет еще ярче, еще сильнее, если будет выполнено. В нем глава государства впервые остановился на предыдущих посланиях. Меня беспокоит, чтобы данное Послание было выполнено. Это ведь столбовое Послание. Его каждый разумный человек должен поддержать, особенно пункты о консолидации общества. На мой взгляд, требуется, чтобы все основные моменты данного Послания были облечены в федеральный закон, чтобы не получалось так, что чиновники готовят Послание Президента, потом сами же эти министры и чиновники его критикуют, потом не выполняют, да еще остаются на своих постах»3. На те же проблемы в свое время обращалось внимание самим Президентом: «наше чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса»4. Думается, что решение данной проблемы следует считать одним из приоритетных направлений правотворческой политики на ближайшую перспективу, что, в частности, подтверждается принятием пакета законов, нацеленных на борьбу с коррупцией, на обуздание «чиновничьего беспредела» в стране.
Итак, послание Президента РФ — политико-правовой документ, охватывающий практически все сферы жизнедеятельности общества и государства и весь спектр проблемных вопросов, характерных для данного конкретного исторического периода5. Реализация названных программных установок правотворческой политики — совместное дело всех органов публичной власти: от федеральных до местных.
Как отмечалось выше, институт посланий высших должностных лиц существует во многих странах, но их роль и значение не везде одинаковы. Помимо общей для всех посланий информационноаналитической составляющей, в ряде стран им придается статус главного документа, показывающего обществу основные задачи и приоритеты политики государства. В этом плане послание Президента РФ и послания высших должностных лиц субъектов РФ являются документами, оказывающими прямое политическое влияние на происходящие в обществе процессы, хотя, как было показано, прямой императивностью они не обладают. С формально-юридической точки зрения послания выступают
1 См.: Малько А.В. Субъекты правовой политики в современной России // Правовая политика: от концепции к реальности / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. — М., 2004. — С. 17—18.
2 Конституционное право России: Курс лекций / С.И. Некрасов, Ю.Л. Шульженко, А.Н. Лебедев и др.; Отв. ред. Ю.Л. Шульженко. — М., 2007. — С. 263.
3 См.: Радиокомпания «Маяк», программа «В центре внимания», 20 мая 2008 года.
4 Успеха — для всех. Лучшей жизни — для всех. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ // Российская газета; Приложение: Новые законы и нормативные акты. — 2005. — № 18. — С. 5.
5 См.: Дроздова А.М. Юридическое значение и роль посланий Президента РФ для российской действительности // «Черные дыры» в Российском Законодательстве. — 2008. — № 5. — С. 30.
именно политико-правовыми документами, поскольку эти акты, имея политический характер, вместе с тем содержат принципиальные правовые положения, в том числе и в сфере правотворчества. Послание является также основным документом, устанавливающим приоритеты, программные цели и задачи деятельности органов представительной власти.
Например, в послании губернатора Тюменской области в 2006 году была определена главная цель для органов государственной власти области: улучшение качества жизни в регионе. Для этого были предложены стратегические приоритеты деятельности органов государственной власти Тюменской области: экономическая политика, политика безопасности, социальная политика1.
В послании губернатора Калужской области областному Законодательному собранию определены наиболее важные задачи органов исполнительной власти: создание условий и стимулов для роста рождаемости, реализация национальных проектов в сферах здравоохранения, образования и обеспечения жильем. В целях реализации указанных задач приняты областные целевые программы: «Улучшение демографической ситуации в Калужской области на 2007—2011 годы», «Доступное жилье в Калужской области на 2006—2010 годы» и др.2
В послании губернатора Пермского края впервые были озвучены новые принципы взаимодействия с муниципалитетами, воплощенные в созданной в крае системе приоритетных региональных проектов, состоящей из пяти таких проектов: «Новая школа»; «Достойное жилье»; «Муниципальные дороги»; «Переселение граждан из удаленных населенных пунктов»; «Качественное здравоохранение»3.
Для Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан как законодательного органа особенно важно то, что в посланиях Президента Республики Башкортостан не просто отмечается значимость законодательного обеспечения той или иной реформы, а актуализируются задачи, которые на данном этапе имеют первостепенное значение. Послания определяют тактику и стратегию законодательной деятельности Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, образуют вектор развития, систему координат, в соответствии с которыми протекает процесс законотворчества в республике. Послания формируют цели государственной политики во всех сферах жизнедеятельности общества и концепцию развития законодательства республики в целях реализации положений Конституции Республики Башкортостан в сфере законодательного регулирования4.
Таким образом, значение посланий прямо связано с ролью и статусом высшего должностного лица субъекта РФ как важнейшего субъекта региональной правотворческой политики. При таком понимании послания высших должностных лиц обладают особым значением для законодательных и иных органов государственной власти субъектов, которые обязаны следовать провозглашенным высшим должностным лицом целям и приоритетам правотворческой политики, концепциям дальнейшего совершенствования регионального законодательства.
Значимость посланий в качестве правового обеспечения региональной политики заключается и в том, что помимо собственно задач в сфере законодательства в них определяются приоритеты во всех ключевых областях жизни субъектов РФ, для успешной реализации которых эффективное правовое регулирование имеет принципиальное значение. Послание включает в себя анализ положения дел в регионе и основные задачи социально-экономической политики.
Важность своевременной и четкой реализации положений посланий высших должностных лиц субъектов РФ в региональном законодательстве обусловлена тем, что принимаемые законы должны базироваться на государственно-правовой стратегии и стратегии социально-экономического развития регионов, соответствующей задачам, стоящим перед государством, и выражаемой в том числе в посланиях глав регионов5.
Построение правовой базы стратегий социально-экономического развития субъектов Федерации как еще одного источника региональной правотворческой политики происходит постепенно. Сложившейся практикой выбора формы регулятивного воздействия на социально-экономическое развитие является принятие комплексного нормативного правового акта стратегического характера. Дальнейшая конкретизация мер государственно-правового воздействия на развитие конкретного субъекта в рамках такой стратегии происходит в форме принятия системы нормативно-правовых актов (законов, региональных целевых программ, актов органов исполнительной власти субъектов) по блокам социально-экономических отношений, являющихся объектом правового регулирования.
Основой для формирования целевых положений стратегий социально-экономического развития регионов на средне- и долгосрочную перспективу служат упоминавшиеся выше послания глав субъ-
1 См.: Официальный портал органов государственной власти Тюменской области // www.admtyumen.ru
2 См.: Портал органов власти Калужской области // www.admoblkaluga.ru
3 См.: Сайт администрации губернатора Пермского края // www.admin.permkrai.ru
4 См.: Официальный информационный портал Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан // www.gsrb.ru
5 См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2007 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» // Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания РФ. www.council.gov.ru/ lawmaking/report/index.html
ектов, официальные социально-экономические прогнозы, федеральные и региональные целевые программы, а также различного рода концепции развития.
Так, в качестве организационной основы для работы по реализации региональной правовой политики на федеральном уровне Министерством регионального развития РФ в 2005 году был разработан проект «Концепции стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации»1. Сформирован порядок подготовки и план мероприятий по разработке программ комплексного социально-экономического развития субъектов Федерации.
В рамках существующей правовой основы регионы имеют возможность самостоятельно формировать законодательную базу управления регионом, в том числе разрабатывать прогнозные и программные документы — нормативные акты стратегического характера, определяющие цели и задачи органов государственной власти субъектов Федерации по обеспечению их динамичного социальноэкономического развития.
Единой правовой формы стратегии социально-экономического развития региона в Российской Федерации как вида нормативного акта на общефедеральном уровне официально не установлено. В ряде регионов она принимается как в форме закона, так и в форме постановления органов государственной власти (в том числе совместного) или распоряжения.
Подобный закон, создающий правовую основу для разработки прогнозных и программных документов, определяющих цели и задачи органов государственной власти, действует в Московской области с 1996 года. В Пензенской области для определения стратегических приоритетов, на которых, по мнению органов государственной власти области, будут концентрироваться усилия и имеющиеся ресурсы, утверждена Стратегия социально-экономического развития Пензенской области на долгосрочную перспективу до 2021 года. Инструментом реализации принятой Стратегии является Программа социально- экономического развития Пензенской области на 2008—2012 годы2.
В целом правовое оформление стратегий социально-экономического развития субъектов РФ характеризуется широким разнообразием принимаемых актов (как нормативно-правовых, так и документов ненормативного — программно-политического характера), а также неустоявшейся понятийно-категориальной базой. Такое положение объясняется эволюционным характером развития института нормативно-правового обеспечения стратегий социально-экономического развития регионов и неурегулированностью многих вопросов на федеральном уровне3. Федеральное законодательство не определяет однозначно такие понятия, как «стратегия», «доктрина», «комплексная долгосрочная программа», «долгосрочный инвестиционный план», и их взаимосвязь. В результате органы региональной законодательной и исполнительной власти вынуждены находить приемлемые формы правового регулирования опытным путем.
Но все же ключевым программным документом среди рассмотренных выше является Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, чаще называемая «Стратегия 2020». Данный документ, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 года № 1662-р, содержит широкий набор целей и приоритетов государственной политики практически во всех важных сферах жизнедеятельности страны.
Цель разработки самой Концепции сформулирована авторами как определение путей и способов обеспечения в долгосрочной перспективе (2008—2020 гг.) устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе.
В соответствии с этой целью в Концепции сформулированы:
— основные направления долгосрочного социально-экономического развития страны с учетом вызовов предстоящего периода;
— стратегия достижения поставленных целей, включая способы, направления и этапы;
— формы и механизмы стратегического партнерства государства, бизнеса и общества;
— цели, целевые индикаторы, приоритеты и основные задачи долгосрочной государственной политики в социальной сфере, в сфере науки и технологий, а также структурных преобразований в экономике;
— цели и приоритеты внешнеэкономической политики;
— параметры пространственного развития российской экономики, цели и задачи территориального развития.
Несмотря на то, что Концепция предусматривает формирование целей, прежде всего, социальноэкономической политики, в ней содержится немало прямых ориентиров и политики правотворческой. В частности, в разделе 3 «Стратегические ориентиры долгосрочного социально-экономического развития» главы I «Целевые ориентиры» отмечается, что будет обеспечена гарантированная реализация
1 См.: Официальный сайт Министерства регионального развития РФ // www.minregion.ru
2 См.: Официальный сайт Законодательного собрания Пензенской области // www.zspo.ru
3 См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2007 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» // www.council.gov.ru/lawmaking/report/index.html
конституционных прав граждан, включая развитую систему демократических институтов и создание эффективных механизмов правоприменения. Понятно, что создание таких гарантий и механизмов не может осуществляться без использования правотворческих ресурсов.
Раздел пятый той же главы «Взаимодействие государства, частного бизнеса и общества как субъектов инновационного развития» предусматривает, что достижение целей развития, успешная модернизация экономики и социальной сферы предполагают выстраивание эффективных механизмов взаимодействия общества, бизнеса и государства, направленных на координацию усилий всех сторон, обеспечение учета интересов различных социальных групп общества и бизнеса при выработке и проведении социально-экономической политики. Как можно заметить, в достижении целей социально-экономического развития важная роль отводится формированию механизмов взаимодействия государства с субъектами гражданского общества, которое также лежит в плоскости реализации правотворческой политики. Ведь только путем участия населения и других гражданских институтов в процессах формирования системы законодательства возможно обеспечение учета интересов различных социальных групп общества.
В этой связи в Концепции отмечается, что в результате реализации ее целей получат развитие механизмы взаимодействия органов власти с гражданским обществом, в том числе общественная экспертиза готовящихся решений, общественные советы и слушания. Существенно возрастет роль изучения общественного мнения в определении приоритетов политики государства и оценке деятельности органов власти. Для этого, подчеркивают авторы Концепции, нужна целенаправленная деятельность по борьбе с правовым нигилизмом, включая повышение качества самих законодательных норм и обеспечение максимального их исполнения. Необходимые направления такой деятельности должны включать:
— обеспечение координации, согласованности норм проектов актов с принятыми законодательными и иными правовыми актами;
— предотвращение создания негативных прецедентов неисполнения нового закона, особенно со стороны государственных органов, ужесточение санкций за неисполнение принятого законодательства в отношении представителей органов власти;
— обеспечение общественной поддержки создаваемых институтов на всех стадиях разработки и введения законодательных инициатив;
— осуществление мониторинга функционирования созданного института после принятия соответствующих законодательных актов, чтобы выяснить необходимость поправок к нему или своевременно принять меры, способствующие более эффективному его функционированию1.
Таким образом, можно сделать вывод, что положения Концепции имеют непосредственное отношение к формированию целей отечественной правотворческой политики как научно обоснованной, последовательной и системной деятельности государственных структур и субъектов гражданского общества по формированию и реализации стратегии и тактики правотворчества. Однако при этом важно сделать так, чтобы Концепция работала на опережение. Только в подобном случае она может рассматриваться в качестве инструмента модернизации.
В продолжение темы следует отметить, что формы, в которые облекается правотворческая политика, весьма разнообразны. По авторитетному мнению С.В. Полениной, это могут быть составляющие основы конституционного строя и закрепляющие права и свободы человека и гражданина статьи Конституции РФ, отраслевые принципы, провозглашенные в основополагающих федеральных законах типа Основ законодательства и кодексов, ратифицированные нашей страной международные договоры (конвенции). Имеет правотворческая политика и свою особую, присущую лишь ей форму. Речь идет о весьма многочисленных концепциях, принимаемых на самых различных уровнях иерархии органов государственной власти и по самым разнообразным поводам и основаниям2. Однако много не значит хорошо. К сожалению, не все существующие сегодня концепции отличаются высоким уровнем обобщения и научной обоснованности. Большинство из них не содержат такой важной составляющей, как «выход на практику», и носят характер деклараций. Это замечание касается не только так называемых «научных концепций», но и концепций некоторых законопроектов.
Здесь весьма интересными представляются выводы, содержащиеся в упоминавшейся выше работе В.М. Баранова. Согласно его точке зрения, основным предметом и главной задачей концепции законопроекта выступает развернутое научно-практическое (курсив наш. — А.М.) описание функциональной организации системы «правотворчество — юридически значимая деятельность»3. Важным требованием, предъявляемым к концепции вообще и концепции законопроекта в частности, является требование достижения необходимо высокого уровня общности (типичности, универсальности) ис-
1 См.: СПС «КонсультантПлюс» // base.consultant.ru/cons/cgi/online
2 См.: Поленина С.В. Правотворческая политика // Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. — М., 2003. — С. 201.
3 См.: Баранов В.М. Концепция законопроекта. — Н. Новгород, 2003. — С. 70.
ходных концептуальных (модельных) описаний структуры предмета государственного управления, его внутренних движущих сил. При этом, по мнению ученого, не следует смешивать задачи концепции законопроекта с задачами концепции перестройки государственного управления в целом либо концепции совершенствования российского законодательства в целом1.
С последним замечанием нельзя не согласиться. Оно одинаково верно и в отношении предмета нашего исследования. Так, например, Концепция правотворческой политики как документ доктринально-прикладного характера, включающий в себя совокупность наиболее общих подходов к ее пониманию и предлагающий пути усовершенствования системы права и правотворческой деятельности, безусловно, призвана выполнять совсем иной круг задач, нежели концепции отдельных законопроектов. В то же время роль последних в системе инструментов как правотворческой, так и правовой политики в целом трудно переоценить: «...концепция законопроекта призвана быть инструментальным средством поиска и решения совершенно (либо относительно) новых задач правового регулирования»2. Итогом реализации такой концепции должно быть принятие конкретного закона.
Сказанное сближает и одновременно разводит концепцию законопроекта и концепцию правовой политики, которая все еще не вышла за рамки научно-теоретического документа, ибо до сих пор нормативно не закреплена. Как отмечает А.Ю. Барсуков, «концепция правовой политики не может быть просто научной разработкой, она должна найти политико-правовое положение среди других официальных актов и обязательно учитываться при принятии юридически значимых решений»3. Конечно, принципиально важно, чтобы в основе построения правовой политики лежали концептуальные положения, но при этом, по мнению Т.Н. Бициевой, они должны обязательно закрепляться законодательно: «в разработке концептуальных основ правовой политики РФ участвуют ее субъекты, различные легальные структуры общества, а принимать их должна Государственная Дума»4. По ее мнению, с одной стороны, правовая политика нуждается в собственных концептуальных основах, закрепленных законодательно, а с другой — такая политика сама способна служить концептуальной основой многих видов правовой деятельности и, в частности, правотворчества.
Если обратиться к опыту таких стран, как Казахстан и Украина, то становится очевидным, что в них уделяется серьезное внимание формированию правовой политики, разработке ее концептуальных основ. На Украине в составе законодательного органа (Верховной Рады) создан Комитет по вопросам правовой политики. Характерно, что в его структуре есть подкомитет по вопросам законотворчества и систематизации законодательства5. Благодаря этому данный комитет имеет отношение ко всем готовящимся в украинском парламенте законопроектам.
В Республике Казахстан указом Президента Н.А. Назарбаева 20 сентября 2005 года была принята Концепция правовой политики Республики Казахстан, которая успешно реализуется. Обращает на себя внимание, что развитие законодательства в Казахстане определяется Концепцией правовой политики до 2030 года6. Несомненно, подобный опыт формирования концепции правовой политики и ее реализации заслуживает самого пристального внимания.
О необходимости выстраивания такой политики в России говорят многие известные ученые, высказывая «пожелание скорейшего появления в нашей стране подлинной правовой политики в форме соответствующих концепций, программ и стратегий», которые «должны строиться не только по отраслям и институтам законодательства, но и по сферам государственно значимой деятельности, включая правотворчество»7.
Действительно, необходимость формирования правовой политики, которая бы включала в себя пути усовершенствования как права в целом, так и правотворческой деятельности в отдельности, в современной России ощущается все больше. Впервые проект Концепции российской правовой политики, опубликованный в журнале «Правовая политика и правовая жизнь»8, был предложен для обсуж-
1 См.: Баранов В.М. Концепция законопроекта. — Н. Новгород, 2003. — С. 71—72.
2 Там же. — С. 72.
3 Барсуков А.Ю. Выступление на заседании круглого стола «Правовая политика: от концепции к реальности» // Правовая политика и правовая жизнь. — 2004. — № 4. — С. 201.
4 См.: Бициева Т.Н. Проблемы формирования концептуальных основ правовой политики // Научный вестник Южного федерального округа. — 2009. — № 1. — С. 63.
5 См.: Деловая неделя. — 2006. — 22 октября.
6 См.: Стин Бруун-Нильсон. Техника законопроектной деятельности для казахских разработчиков законов. — Астана, 2005. — С. 14—15.
7 Поленина С.В. Формирование правового пространства России в условиях глобализации: состояние и техникоюридические проблемы совершенствования законодательства (вместо предисловия ) / С.В. Поленина, В.М. Баранов // Правотворчество и технико-юридические проблемы формирования системы российского законодательства в условиях глобализации: Сборник статей / Под ред. С.В. Полениной, В.М. Баранова, Е.В. Скурко. — М.; Н. Новгород, 2007. — С. 11.
8 См.: Матузов Н.И. Правовая политика современной России: предлагаем проект концепции для обсуждения / Н.И. Матузов, А.В. Малько, К.В. Шундиков // Правовая политика и правовая жизнь. — 2004. — № 1. — С. 6—28.
дения в 2004 году. Более четырех лет он обсуждался научной общественностью и в настоящее время издан отдельной брошюрой.
Сегодня действительно назрела необходимость в законодательном закреплении общей концепции правовой политики. Деятельность государства в сфере правового регулирования должна быть прозрачной, подчиняться единым целям и задачам, ориентироваться на простые и понятные каждому гражданину правовые ценности, основываться на определенных принципах. Проблема нормативного утверждения такого документа в настоящее время активно обсуждается в юридической науке. Ученые настойчиво пытаются привлечь к ней внимание власти1. Кроме того, чтобы данный вид политики мог успешно осуществляться, необходимы соответствующие структуры в представительных органах публичной власти. И такой опыт уже есть. Например, в структуре Государственного Собрания Алтая есть Комитет по правовой политике и местному самоуправлению.
Что касается научно обоснованной концепции правотворческой политики современной России, то она тоже, бесспорно, необходима. Данная концепция2 разработана на основе концепции правовой политики, выступая ее особой разновидностью. Она представляет собой политико-правовой документ, содержащий систему теоретических положений, отражающих взгляды на сущность, принципы, цели, задачи, механизм реализации и практические пути оптимизации правотворческой политики в Российской Федерации. В ее основу положены идеи, отличающиеся достаточной степенью новизны, поскольку простое тиражирование уже формализованных теоретических положений представляется бесперспективным и в научном, и в практическом плане. Конечно, предлагаемый нами проект должен пройти все этапы научного обсуждения и только после этого предложен правотворческим органам в качестве программы их деятельности. В целях обеспечения максимальной конструктивности концепции необходимо, чтобы принципиальные идеи данного основополагающего источника правотворческой политики отличались высокой степенью актуальности и социальной востребованностью. Она должна стать доктринально-прикладным документом, призванным быть четким ориентиром для субъектов правотворческого процесса на ближайшую и обозримую перспективу.
1 Например, сотрудники Саратовского филиала Института государства и права РАН, чья инициатива, безусловно, заслуживает одобрения и всяческой поддержки.
2 См.: Концепция правотворческой политики в Российской Федерации (проект) / Сост. А.В. Малько и А.П. Мазуренко. — М., 2011.
