CC BY
377
Роль политического прогнозирования в формировании государственной политики
Бей А.А.
Государственная политика играет чрезвычайно важную роль в общественной жизни. Именно она имеет целью своевременно выявлять назревшие проблемы развития общества, анализировать их, устанавливать причины возникновения, сложность, противоречивость и находить пути решения. В сфере государственной политики принимаются соответствующие государственно-политические решения, направленные на решение определенной проблемы, разрабатываются соответствующие программы и инструменты их реализации. Процесс разработки и внедрения государственной политики является многогранным и разноплановым. Одним из важнейших звеньев этого процесса является политическое прогнозирование. Удачный политический прогноз обеспечивает реалистичное видение действительности и соответственно формирует основания для принятия решения с пониманием того, что происходит или должно осуществиться.
Отсутствие научно-аналитического обеспечения государственной политики обусловливает медленные темпы и трудности развития общества. Следствием этого, в частности, является то, что проблемы общества признаются и становятся предметом теоретического исследования и практического решения уже после того, как они обострились.
Важно, чтобы проблемы рассматривались еще на стадии своего зарождения, как гипотетические или возможные, когда они должны быть заранее распознаны и идентифицированы. В таком случае варианты смягчения, ослабления и решения определенной проблемы могут быть быстро изучены и экспериментально проверены. Именно познание возможного характера политических событий, явлений, процессов, является предметом политического прогнозирования.
Проблемам государственной политики посвятили свои работы такие исследователи как Л. Пал, Т Дай, К. Фридрих, Р. Роуз, А. Баронин, К. Ващенко, Ю.Кальниш, В. Ребкало, С. Телешун, В. Тертичка, А. Килиевич и др.. В частности вопрос определения политического прогнозирования в принятии государственно-политических решений нашел свое отражение в работах В. Горбатенко, Ващенко, И. Бутовской-Илюшко и др..
Роль прогнозирования на современном этапе развития политических процессов неизменно возрастает в связи с ускорением научно-технического прогресса, усложнением задач управления, повышением темпов изменений во всех сферах жизнедеятельности общества. Приобретают особое значение прогностические технологии, которые позволяют заранее определить возможные варианты развития событий в будущем и предупредить любой политический сценарий. Поэтому целью статьи является исследование понятия «государственная политика» как объекта политического прогнозирования и обоснование необходимости использования последнего в выработке стратегии развития государства на примере стратегического менеджмента.
Рассмотрение вопроса роли политического прогнозирования в выработке государственной политики следует начать с определения понятия «государственная политика». В научной литературе не существует общепринятого определения государственной политики, поскольку она является явлением комплексным и многогранным, включающим в себя различные аспекты, принципы и действия. В широком смысле
слова государственную политику можно определить как основные принципы, нормы и действия по осуществлению государственной власти. В англоязычной литературе различают понятия «государственная политика» и «политика местной власти», однако отечественная литературная традиция понимает этот термин не только как политику центрального органа, но и как политику государственной и местной власти.
Канадский ученый Л. Пал определяет государственную политику как «направление действия или воздержание от нее, избранные государственными органами для решения определенной проблемы или совокупности взаимосвязанных проблем» [1, с. 22]. Западный ученый Р. Роуз считает, что государственная политика - это длинный ряд более или менее последовательных действий и их последствий [3, с. 14]. Американский политик, кибернетик К. Фридрих определяет государственную политику как действия государственных органов, направленные на реализацию заданных целей и преодоление препятствий. [3, с. 14]. Интересным является видение Дж. Андерсона, который понимает государственную политику как целенаправленный курс правительства на решение определенной проблемы или совокупности взаимосвязанных проблем. В свою очередь исследователь М. Браун считает, что определяя государственную политику, важно мыслить с точки зрения влияний. Ведь государство, чтобы регулировать жизнь общества использует принуждение, которое определенным образом приводит в порядок человеческое поведение [3, с.
14].
В учебном пособии «Введение в анализ государственной политики» под редакцией В. Романова государственная политика определяется как относительно стабильная, организованная и целенаправленная деятельность правительства относительно определенной проблемы, которая осуществляется им непосредственно или косвенно и влияет на жизнь общества. Также приведены важные черты государственной политики, вытекающие из этой дефиниции: 1) государственная политика
является целенаправленным действием, а не случайной и хаотической. Современная государственная политика разрабатывается с целью достижения установленных целей или определенного результата, хотя и не всегда реализуется, 2) государственная политика охватывает направления или модели действий правительства, а не отдельные, абстрактные решения. Политика включает в себя не только решение по принятию закона или постановления, но и рекомендации по их воплощению; 3) не вся правительственная политика может воплощаться в жизнь органами государственного управления и государственными служащими. К выполнению правительственных программ и предоставления услуг населению все чаще на конкурсной основе привлекаются частные организации и индивиды, 4) государственная политика появляется в ответ на политические требования или требования деятельности или бездеятельности по определенным вопросам, которые поступают от граждан, представителей групп интересов, законодателей - к чиновникам и правительственным агентствам, 5) государственная политика может быть либо отрицательной (правительство может решить не принимать никаких мер в отношении некоторых проблем), или положительной (действия правительства по решению определенных проблем); 6) государственная политика
основывается на законе и принуждении [4, с.14-15].
Как видим, государственная политика имеет сложный и интерорганизационный характер, она является итогом большого количества программ, законодательных намерений и организационных взаимодействий.
Российский ученый Г Амтаманчук понимает государственную политику как совокупность целей и задач, которые практически реализуются государством, и средств, которые при этом используются [5, с. 42]. Сущность государственной политики, по мнению исследователя, во многом предвосхищает содержание и технологию государственного управления. Государственная политика является оптимальным синтезом объективных тенденций общественного развития и преобладающих субъективных суждений индивидов о своих интересах в нем. То есть государственная политика дистанцируется от политики конкретных политических сил, которые составляют большинство в представительных органах власти. Государственная политика должна быть закреплена государственно-правовыми структурами, быть известной и понятной обществу. Какой бы ни была государственная политика по конкретным характеристикам и преимуществам, она может быть только комплексной, охватывать все сферы человеческой жизнедеятельности [5, с. 43].
Обобщая приведенные выше подходы попытаемся синтезировать определения государственной политики. Государственная политика - это систематическая, целенаправленная, законная деятельность органов государственной власти по выработке и реализации целей и задач, носящих комплексный характер. Ее целью является позитивное развитие общества и достижений всеобщего блага.
Итак, можно сказать, что государственная политика является результатом сложного процесса выработки и принятия государственных решений, направленных на решение общественных проблем. Процесс выработки государственной политики можно рассматривать как ряд взаимосвязанных этапов, а именно: 1) инициирование политики - выяснение и анализ общественных проблем, определения потребности тех или иных правительственных действий; 2) формирование политики - разработка государственной политики, предусматривающая согласование интересов, целей и средств их достижения; 3) принятие политики - законодательное закрепление и определение источников финансирования государственной политики, предусматривающий закрепление разработанной политики в ряде решений и программ 4) реализация политики
- выполнение и мониторинг государственной политики, предусматривающей комплекс мер по внедрению принятых решений и программ; 5) оценка политики - оценка и регулирование государственной политики, направленной на проверку эффективности и качества производимой государственной политики, как следствие, может быть принято решение о корректировке политики или отказ ее внедрения.
В нашем исследовании нас интересует второй этап выработки политики. Именно при формировании государственной политики используется такая экспертноаналитическая процедура как прогнозирование, направлена на выдвижение альтернативных предложений по решению имеющихся проблем. Прогнозирование может изучать
Юридические науки и политология
вероятные, потенциальные и нормативно значимые перспективы, оценивать последствия существующих и предлагаемых политических программ, определять будущие возможные ограничения на пути достижения поставленных целей и оценивать политическую осуществимость различных вариантов стратегии [6, с. 39].
Политическое прогнозирование как важнейшая процедура выработки стратегического видения развития государства в целом, имеет своим содержанием разработку долгосрочных и среднесрочных прогнозов, касающихся всех составляющих политической системы. Политическое прогнозирование является необходимой процедурой для комплексного анализа сложившейся ситуации и выработки государственных целевых программ на основе проведенного исследования.
Как уже отмечалось, эффективная государственная политика предполагает выработку определенной стратегии развития общества, поэтому остановимся на этом подробнее. Российский ученый В. Лисичкин в своих разработках посвятил значительное внимание стратегическому менеджменту. Он рассматривает стратегию с экономической точки зрения на примере управления предприятий, что может быть полезным для нашего исследования посредством переноса основного содержания стратегического менеджмента на государственный уровень.
Следовательно, В. Лисичкин считает что стратегия
- это прежде всего прогноз, и, по его мнению, для такого определения этого понятия есть пять причин: 1) во-первых, любая стратегия и любой элемент стратегии основан на разработке прогнозов. Без прогнозирования невозможно ни стратегически мыслить, ни стратегически действовать, ни стратегически побеждать. А разработать качественный, достоверный прогноз возможно только на базе специальной научной дисциплины - прогностики, 2) во-вторых, ученый считает, что в настоящее время невозможно назвать мировые лидирующие крупные компании без четких долгосрочных целей, миссии и стратегии. Предприятия, по аналогии с живым организмом, проходят такие же стадии в своем развитии: рождение, развитие, рост, старение. Несмотря на множество видов и различные формы организации живых организмов на любой ступени эволюции, основным принципом всего живого является борьба за выживание. В сфере экономики выживание -также одна из важнейших целей и условий существования каждого предприятия. Итак, можно утверждать, что для стабильного функционирования государства, как прототипа живого организма необходима разработка долгосрочных целей, задач и стратегий, которые смогут обеспечить ее «выживание», 3) в-третьих, по мнению автора, мы живем в эпоху «информационной конкуренции», когда информация является одним из важнейших ресурсов. Это является причиной непрерывного роста напряженности и неопределенности. Менеджеры компаний все чаще встречаются со стратегическими неожиданностями, ограниченностью ресурсов и трудностями выбора альтернатив. В современных условиях довольно трудно сделать правильный прогноз и планировать будущую деятельность, однако цель должна быть всегда. Так, процесс эффективного государственного управления осложняется многими объективными факторами: рост количества информации, высокий уровень публичных ожиданий, процессы глобализации, рост неопределенности и т.д.. И
поэтому становится понятным, что достичь успеха можно лишь при условии реализации функций стратегического управления на основе прогнозирования и стратегического планирования; 4) в четвертых, развитие - одна из основных целей предпринимательства. Бизнесменом движет, в первую очередь, стремление достичь успеха, движение вперед вопреки неопределенности ситуации. Планирование в системе координат с периодом упреждения в 10-15 лет дает возможность выжить. Автор уверен, что реальные примеры успешных реализаций стратегий показывают высокую роль стратегического планирования в процессе управления современной организацией, а следовательно и современным государством, 5) опираясь на теорию и практику российского планирования в 20-е - 70-е годы XX века, ученый утверждает, что планирование является одним из основополагающих инструментов управления. Долгосрочное стратегическое планирование является «признаком хорошего менеджмента» XXI века [7, с. 36].
В этом контексте можно вспомнить позиции лидеров западной теории менеджмента М.Мескона, М.Альберта, Ф.Хедоури, которые утверждают, что «управление - это процесс планирования, организации, мотивации и контроля, необходимый для того, чтобы сформулировать и достичь целей организации»[8]. Интересным является определение ими понятия стратегия. По их мнению, стратегия является подробным многосторонним комплексным планом, целью которого является обеспечение выполнения миссии организации. Также ученые выделяют некоторые характеристики стратегии на уровне менеджмента предприятий.
Прежде всего, стратегия в большей степени формулируется и разрабатывается высшим руководством, но ее реализация предусматривает участие всех уровней управления [8]. Так, и на государственном уровне стратегия развития формируется высшими органами государственной власти, а ее реализацию относят к компетенции всей властной вертикали. Но стоит отметить, что на государственном уровне к формированию стратегии целесообразно привлекать различные общественные объединения, организации, экспертные и консультативные группы, представителей бизнеса и др.. Во-первых, это даст комплексное видение существующих проблем в обществе, во-вторых, привлечение многих субъектов к выработке политики расширит количество вариаций решения проблем, позволит найти как можно больше альтернатив, в-третьих, это обеспечит легитимность политической власти в обществе. Второй характеристикой стратегии, по мнению исследователей, является то, что она должна разрабатываться с точки зрения перспектив для всей корпорации, а не конкретного индивида. Стратегия должна базироваться на широком исследовании и на фактических данных [8]. Соответственно разработка государственной стратегии должна быть направлена на удовлетворение потребностей всего общества, а не отдельных чиновников и базироваться на широком научном исследовании - анализе и прогнозировании. В этом контексте стоит отметить о необходимости соблюдения баланса между политическими и экономическими выгодами при избрании той или иной стратегии, ведь очень часто, рассчитывая на быстрые и краткосрочные финансовые поступления, правящая элита может избрать такую стратегию, которая негативно повлияет на политическую ситуацию государства и это может стать залогом долгосрочной стагнации ее экономики.
В третьих, на что стоит обратить внимание, М.Мескон, М.Альберт и Ф.Хедоури утверждают, что стратегия должна быть разработана так, чтобы оставаться целостной в течении длительного периода и в то же время быть достаточно гибкой при необходимости осуществить ее модификацию [8].В рамках нашего исследования это означает, что государственная стратегия должна быть последовательной и способной к определенной переориентации в случае необходимости. Именно использование политического прогнозирования позволит своевременно реагировать на изменения политических и экономических процессов и минимизировать определенные риски.
Процесс разработки государственной политики должен быть осмысленным и обоснованным, стратегическим по природе, потому что это необходимо для принятия мотивированных решений. Прогнозирование и планирование политики является стратегическим процессом, поскольку социальные и экономические проблемы стали настолько сложными и настолько неопределенными для принятия решений. Государственные организации требуют систематического подхода, который позволил бы им выполнять глобальные политические задачи, а также помог приспосабливаться к новым обстоятельствам или потребностей. Поэтому менеджеры государственного сектора должны показать стратегическое видение проблем. Следовательно, прогнозирование, планирование стратегической политики и систематический анализ - это неотъемлемые составляющие процесса формирования государственной политики.
Список использованных источников
1. Пал Л. А. Анализ государственной политики. [пер. с англ. И.Дзюбы]. - К.: Основы, 1999. - 422 с.
2. Anderson, James.
3. Браун М. П. Руководство по анализу государственной политики [пер. с англ. ]. - М.: Финансы и статистика, 2000. - 243 с.
4. Романов В. Е. Введение в анализ государственной политики: учеб. пособие. - М.: Изд-во Соломии Павлычко «Основы», 2001. - 238 с.
5. Атаманчук Г.В. Государственное управление. - М: 2000. -301с.
6. Данн В.Н. Державна політика: вступ до аналізу: підручник для ВНЗ I В.Н. Данн; [пер. з англ. Г.Є Краснокутського: наук. ред. З.В. Балабаєв]. - Одеса: АО БАХвА, 2005. - 504 с.
У. Лисичкин В. А. Стратегический менеджмент. Учебно-методический комплекс. - М.: ЕАОИ, 2008. - 329 с.
8. Мескон М. Основы менеджмента [Электронный ресурс]. - М.: Дело, 199У. - Режим доступа: http:IItourlib.netIbooks_menI meskon.htm
